地方國有企業依法治企問題研判及對策

婁光輝

依法治企是建立健全中國特色現代企業制度的應有之義，也是加快國有企業治理體系和治理能力現代化的重要抓手。全面依法治國是“四個全面”戰略布局的重要內容，是實現中華民族偉大復興中國夢的法治保障。黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出了戰略部署，對于地方國有企業來講，踐行全面依法治國，就是全面實施依法治企。深入研究如何加強國有企業依法治企，建立健全中國特色現代企業制度，助推做強做優做大，承擔好支撐作用，發揮好國企智慧，為加快國家治理體系和治理能力現代化貢獻國資國企智慧和力量，是一個非常值得探討的重要課題。

一、問題檢視及剖析

當前，地方國資監管機構和國有企業通過開展法治創建等專項工作，大多數企業法治基礎性工作得到有效改善，普遍制定了各項規章制度，建立了法治機構，逐步提升法人治理水平，但總體上與全面依法治企的工作要求還有差距。主要體現在以下幾個方面：

1.法律意識不強，知識儲備不夠。受傳統計劃經濟模式和行政管理思維模式影響，企業領導人員偏重業務知識學習，淡化對法律法規知識儲備和法律意識的提升，唯命是從、唯“權”是從現象普遍，在用法律武器和法律工具維護權益、防范風險方面，存在實用主義傾向，更多停留在“法律很重要”的一般認知上，等到企業權益真正受到侵害，才想起找律師咨詢，臨時抱佛腳。個別領導人員甚至有法不依、陽奉陰違，動輒觸碰法律紅線，給國有資產造成重大損失，產生極其惡劣的影響。

2.機制不健全、執行不嚴格現象嚴重。地方國企依法治企普遍缺乏總體規劃，對法治工作投入人力、資金不足，專門組建法律機構或配備專職法務人員企業不多，一些企業內控制度建設的質量有待于進一步提高，一些基礎性制度缺位;企業落實上級依法治企工作要求標準不高，對法務工作人員重視不夠，一些企業規章制度“寫在紙上、掛在墻上、喊在嘴上，不放在心上、落實不到行動上”現象比較突出。

3.法人治理、依法決策欠賬較多。近年來，按照中央要求，全國國有企業普遍完成了公司制改造，搭建了現代企業制度，基本消滅全民所有制企業，在形式上，初步實現“有限責任公司”治理，但真正按照公司法實施法人治理的企業還不是很多，董事會建設也比較滯后，外部董事機制不完善，“三會一層”高度重疊，決策風險很高，科學決策、民主決策、依法決策還有很多課要補。部分企業黨委會、董事會與經營層基本是重疊的，企業重大事項審議多以總經理辦公會形式進行，企業董事會也沒有專門向出資人報告年度工作，企業日常治理也依靠行政管理方式，“機關化”、“官僚化”作風時有抬頭。

4.監督考核、責任追究不到位。依法治企考核體系尚未建立起來，更多是放到日常工作考核之中，企業內部責任追究力度不夠，意見建議反饋渠道不夠暢通，依法治企的監督檢查還需要進一步加強。經筆者調查，地方國資監管機構普遍沒有針對依法治企工作開展專項考核，企業負責人經營業績考核中也未專設該單項指標，企業內部更沒有把依法治企考核工作提上議事議程。

二、加強依法治企工作對策

依法治企是系統工程，是國資國企人守初心、擔使命的法制保障，既要謀全局，完善頂層設計;又要謀長遠，提高法律思維、法律意識;也要謀配套，全面梳理整飭企業依法治企規章制度;同時還要挖掘基層實踐經驗，總結推廣好的經驗做法，全面提升地方國有企業依法治企工作能力和水平。

1.完善依法治企頂層設計。2016年10月10日，習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上作出兩個“一以貫之”的重要指示：“堅持黨的領導是重大政治原則，必須一以貫之;建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。”根據《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）要求，全面推進依法治企是國企深化改革指導思想的重要內容。同時，國資監管機構要依照《公司法》《企業國有企業法》《企業國有資產監督管理條例》等國資監管重要法律法規，對監管企業依法治企工作進行系統謀劃、全面提升，加強工作聯動和業務指導，真正把上層精神和法規政策要求融入到日常監管工作中去，落實到企業實際行動中去。一是把加強黨的領導內嵌到法人治理結構之中，落實好黨組織法定地位，全面加強黨對依法治企工作的領導;二是加強建立健全法人治理結構，重點推進外部董事占多數的董事會建設，實現規范的公司治理;三是由出資人主導，加快完善公司章程，將出資人意志融入法人治理之中，落實好三個“歸位于”（不該管的要依法放權、決不越權，將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位），加快建立中國特色現代企業制度。

2.強化法治體制機制建設。依法治企日常工作是按照法律法規的要求建立和完善企業內部的運營管理機制，使企業的各項經營活動和管理工作都在制度的調整、規范和引導下進行，建立動態排查整改機制，不斷提高企業的經營管理能力，保障頂層設計目標的順利實施。一是建立健全各項規章制度。要依據國家有關法律法規，根據市場經濟的發展，不斷健全完善企業各項規章制度，在投資、招標、采購、并購重組、勞動關系、安全生產等重大經營管理領域，做到有章可循，進一步建立健全企業法人治理制度、科學決策制度、合同管理制度、財務審計制度、投資管理制度、產權管理制度等，全面提升企業內控水平。二是加強法律風險防范。把建立健全法律風險防范機制，作為企業法治工作的關鍵環節。建立以事前防范為主，事中控制和事后補救為輔的企業經營風險防范法律保障體系，構建全面覆蓋、全員參與、全程管理的法律風險管控機制，提高風險防范和管控能力。嚴格企業“三重一大”事項合法性審查，確保規章制度、重要決策、經濟合同的法律審核率均達到100%。三是加強企業法治隊伍建設。要結合實際，設置法律事務機構，有條件的設立法務部門，沒有條件的設立專職或兼職的法律顧問。推動落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，積極貫徹國務院國資委《關于全面推進法治央企建設的意見》，探索建立總法律顧問和公司法律顧問制度，將總法律顧問和公司法律顧問納入高管管理，使企業法律隊伍建設真正成為推動依法治企的重要保障力量。

3.深入開展法治宣傳教育。良好的法治氛圍是依法治企工作的土壤，也是必不可少的基礎條件。一要加大企業普法宣傳教育力度。建立學法制度，落實考勤獎懲，充分利用法律顧問機構資源及業務優勢，定期舉辦法律專題講座及業務知識培訓，利用法律宣傳專欄、廣播電視、網絡新媒體等多種方式，開展學法送法活動，確保企業員工對法律知識的學習、對規章制度的貫徹落實和依法辦事規則的執行，都有一套完善的制度來促進和保證。二要積極打造法治企業文化。以積極培育社會主義法治文化、堅持社會主義核心價值、堅持社會主義法治理念、提高全員法律素質為重點，把法治文化與企業文化有機融合，深入開展“法治文化進企業”等活動，加快推動企業構建誠信守法經營的企業法治文化，厚植企業法治土壤。三要實施法治創建“回頭看”。國資監管機構要在階段性法治創建工作基礎上，認真開展“回頭看”工作，全面總結提高創建成果，推廣成功經驗，持續提升企業法治工作水平。

4.高度重視依法治企督查考核。三分部署，七分落實。企業的經營管理制度、內控和監督制度有效施行，落實是關鍵，不抓好落實，再好的制度也等于零。一是落實督查工作機制。建立督查工作制度，強化企業制度執行的督促檢查，落實督查工作，把制度執行過程中出現的問題予以反饋，有關單位和責任人員要認真對待，及時進行整改。二是制定依法治企考核體系，把法治建設成效作為衡量國資系統領導工作實績重要內容并納入目標考核。強化依法治企考核結果的運用，將依法治企考核情況作為領導考核、獎勵、晉升的重要依據，把能不能遵守法律、能不能依法辦事作為考察干部的重要內容，在相同條件下，優先提拔使用法治素質好、依法辦事能力強的干部。三是建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，落實法律風險責任。

概言之，突出問題導向，著眼企業實際，完善制度設計，把問題檢視和整改落實貫徹始終，努力提高依法治企能力，加快構建全面覆蓋、系統完備、運轉有序的合規經營管理體系，持續提高企業領導人員法律素質和依法決策能力，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環境，才能推動企業走上全面深化改革的快車道，加快實現國有企業治理體系和治理能力現代化，為做強做優做大國有資本和國有企業奠定堅實的法治基礎。

（作者單位：惠州市國資委）