云南省高速公路PPP項目運營期績效評價應用

盧江梅

高速公路建設屬于國家重大基礎設施建設項目，具有投資規模大、單位建設成本高、資金回收周期長等特點，如果完全依賴政府獨自承擔建設費用，會造成政府財政壓力過大，政府債務風險增高。因此，自2015年開始，財政部、國家發改委、交通運輸部等部委通過發布一系列文件，在收費公路領域大力推廣PPP（政府和社會資本合作）模式。根據財政部政府和社會資本合作中心數據查詢，截止2020年5月，政府和社會資本合作管理庫項目中云南省PPP項目共有487個，投資規模達11524億元，其中高速公路項目56個，投資規模達7080.22億元，高速公路PPP項目投資額占云南省PPP項目總投資額的61.43%，PPP模式已成為近年來云南省高速公路建設的主要模式。

一、高速公路PPP項目運營期績效評價的重要性

（一）PPP 項目績效評價的基本概念

PPP項目績效評價是通過設定項目績效目標，運用科學、合理的績效評價指標和評價方法，對PPP項目的產出和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行客觀公正評價，并運用績效評價結果推動PPP項目工作的開展。

（二）高速公路PPP項目運營期績效評價的重要性

1.績效評價是PPP項目納入財政部項目庫的必要條件。財辦金〔2017〕92 號文規定：未建立按效付費機制的項目一律不得入庫，其中包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的;項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。所以PPP項目必須進行績效評價，否則可能造成項目無法入庫或者被清理出庫風險。

2.績效評價是政府對社會資本進行付費和可行性缺口補助的依據。目前國家各部委的文件都明文規定，項目實施機構應會同行業主管部門，根據PPP項目合同的約定，定期對項目運營服務進行績效評價，財政部門應按照績效評價結果安排相應支出，項目公司（社會資本）按績效評價的結果獲取項目合理回報，即付費必須先進行績效評價，無績效評價不付費。

3.績效評價有助于規范PPP項目規范運作和長期健康發展，降低項目風險。高速公路PPP項目大部分由政府與社會資本共同組建項目公司對項目進行投資、建設、運營和移交。建設期一般為3～5年，而運營期為20～30年，運營期占據了PPP項目整個生命周期的大部分。社會資本既是投資方也是施工總承包方，社會資本的訴求主要在于施工利潤，為防止社會資本方重“建設”而輕“運營”，每個運營年度結束后對項目公司進行績效評價考核，對發現的問題及時進行整改、及時糾正偏差，有助于倒逼監督社會資本方提高項目運營管理水平，實現績效目標。

二、高速公路PPP項目績效評價結果應用中存在的問題

根據對云南省多個高速公路PPP項目績效評價應用的研究，目前主要存在以下幾個方面的問題：

（一）對績效評價結果應用的規定各不相同，績效掛鉤基數各異

因PPP模式在我國是一種全新引入的模式，尚處于探索階段，省級相關部門直到2018年才出臺發布《云南省高速公路政府和社會資本合作項目績效管理辦法（試行）》，政策出臺時間較晚，導致在此之前簽訂的PPP項目對績效評價的約定各不相同，甚至出現同一條高速公路同一社會資本方在不同的地州（市）段對績效結果的應用完全不同。比如元江至蔓耗高速公路PPP項目（玉溪段）合同約定績效評價結果與政府可行性缺口補助掛鉤，當績效評價評分低于85分時，評分每降低1分，罰款扣減項目公司可行性缺口補助的0.5%;而元江至蔓耗高速公路PPP項目（紅河段）合同約定績效掛鉤基數為通行費收入，當考核評分低于85分時，評分每低于1分，罰款扣減項目公司考核年度車輛通行費收入的1%。對績效結果如何應用完全取決于社會資本方與項目實施主體之間如何談判，而各地州項目實施主體相互之間缺乏溝通交流，導致對績效評價結果的應用方式可能天差地別。

（二）績效評價基本只有懲罰項而無獎勵項

目前，在已公開的PPP項目績效考核方案中，基本上沒有對績效考核指標動態調整的設計，現有考核機制大多以懲戒性為主，對評分未達到約定要求的進行罰款，但對考核優秀或者超額完成指標的未見合同約定獎勵條款和措施，缺少切實可行的激勵指標，不利于調動項目公司（社會資本）的積極性。

（三）績效評價的應用效果不理想，績效掛鉤基數不切合實際

部分項目在選擇績效掛鉤基數時未考慮項目實際情況，以致績效評價的效果不理想，難以達到激勵社會資本的目的。以云南省紅河州瀘西至彌勒高速公路PPP項目（以下簡稱瀘彌高速）為例，根據PPP項目合同，政府可行性缺口補助以績效考核評分為依據，當績效考核評分在85分（含）以上的，政府實際支付的可行性缺口補助按照應支付補助金額的100%全額支付;當考核評分低于85分時，則對項目公司（社會資本）進行罰款，罰款額為每低于1分，罰款考核年度車輛通行費收入的1%。2018年度瀘彌高速按PPP合同約定的公式計算出政府應支付的可行性缺口補助金額為14，715.02萬元，2018年度車輛通行費收入為2，233.29萬元。按此標準計算，假若當年績效考核評分為0分，對項目公司的罰款金額也僅僅是通行費收入的85%約為1，898.30萬元，政府方還應支付項目公司可行性缺口補助12，816.72萬元，對社會資本來說這點罰款根本無法形成威懾，績效評分再低社會資本仍然能獲取到大部分的政府付費，有可能被認為存在提前鎖定、固化政府支出責任，不能有效激勵社會資本通過提升效率、降低成本獲得市場化收益，不能有效落實按效付費機制。

（四）管理層績效評價觀念意識淡薄，對績效評價結果不夠重視

績效評價的結果不僅僅是為了政府支付可行性缺口補貼提供依據，第三方機構出具的績效評價報告中通常還對項目運營存在的問題和不足進行充分披露，并提出了具有建設性的整改意見和建議。目前大部分管理層僅把績效評價結果作為一個測算政府付費金額的工具，對于報告揭露的問題不夠重視，未下定決心進行整改，以致問題一直延續存在，不利于項目的健康發展。

三、高速公路PPP項目績效評價建議

（一）加強績效評價相關的制度建設和指導文件出臺

之前因國家政府層面沒有出臺相關的PPP項目績效評價指引或辦法，導致行業內沒有一個可供參考的標準，致使各高速公路項目績效評價指標體系形態各異，2019年省財政廳、省發改委和省交通運輸廳聯合發布了《云南省高速公路政府和社會資本合作項目績效管理辦法》，對云南省國家高速公路PPP項目和省級負責實施的地方高速公路PPP項目在績效評價中應遵循的原則、職責分工、績效指標和評價結果應用做了強制性規定，州市政府負責的地方高速公路PPP項目可參照執行。

（二）建立容錯機制和獎懲雙向結合的績效激勵機制

高速公路PPP項目生命周期一般長達30年，長期來說很多事件具有不可預見性和不確定性，建議在設計付費項目考核時容許有一個容錯機制。假如項目公司考核時評分被扣了10分，政府支付給項目公司的付費不是按照90%比例，而是按照100%比例來進行付費;而假如項目公司考核評分比較低（通常低于40分），政府可以扣減全部的費用，這就是先容錯后懲罰的付費機制，評分越低懲罰力度就加倍加重，有助于督促項目公司把績效評分維持在一個較高水平。此外，除了有懲罰條款外還應該建立獎勵機制，對績效評價結果明顯優于約定標準的進行獎勵，有獎有罰，正向激勵與負向激勵相結合，獎優罰劣才能充分調動社會資本的積極性和主觀能動性，更好地推動項目發展。

（三）科學設置績效掛鉤指標，建立按效付費機制

鑒于云南省的特殊地理位置和地貌條件，高速公路建設成本高，除少數主干線可以實現自負盈虧外，大部分縣域高速公路網交通量均比較小，車輛通行費收入相對較低，因此在PPP績效評價掛鉤指標設計時建議按照以下原則進行：對于效益較好的主干線高速公路，績效掛鉤指標可以選擇通行費收入，達不到評分標準時扣減一定比例的通行費收入;對于效益較差主要依靠政府進行缺口補助的高速公路，選擇可行性缺口補助與運營績效掛鉤，評分越高付費比例越高，評分越低付費比例越低，政府付費與績效產出充分掛鉤，有利于督促社會資本通過管理創新、技術創新提高項目運營水平和服務質量，進而提升整個項目的社會效益和經濟效益。

（四）提高管理層績效評價意識

管理層應轉變傳統的管理理念，把每年一度的績效評價工作當作一次學習和查缺補漏的機會，對績效評價發現的問題及時進行整改，糾正偏差，堵塞管理漏洞，以降低PPP項目全生命周期內的各類風險，確保PPP項目能長遠健康發展。

四、結語

本文通過對目前云南省高速公路PPP項目運營期在績效評價應用中存在的問題進行分析并提出相關建議，希望對尚在規劃中或者未來擬采用PPP模式建設的高速公路項目提供一定參考，根據省委、省政府制定的云南縣域高速“互聯互通”工程實施方案，十四五（2020年-2025年）期間云南省規劃中的高速公路項目尚有78個，總投資規模約為10241億元，未來擬建的這些項目如采用PPP模式建設，在績效考核體系設計時可吸取以前項目的經驗，制定更為科學合理的、切合實際的績效評價制度，以提高公共服務產品的質量，實現政府方和社會資本方共贏的局面。

（作者單位：紅河州高速公路開發投資有限責任公司）