國有企業“一把手”監督困境及其對策

馬思潔 王玲

【關鍵詞】一把手;監督困境;國有企業

【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2021）06-0171-04

0 引言

習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上明確強調，要堅決查處各種風險背后的腐敗問題，深化金融領域反腐敗工作，加大國有企業反腐力度，加強國家資源、國有資產管理，查處地方債務風險中隱藏的腐敗問題。目前，國有企業反腐敗斗爭已經進入深水區，根據中央紀委網站公開發布信息統計，在2012年12月6日至2018年1月23日公開宣布執紀審查的135名中管干部中，涉及國有企業的有15人，占比為11%，基本都是國有企業黨組書記、董事長等“一把手”。這說明當前國有企業“一把手”反腐敗斗爭仍面臨嚴峻形勢，加強國有企業“一把手”監管制度建設、破解國有企業“一把手”監督困境，是亟待解決的重要課題。

1 國有企業“一把手”的監督困境

國有企業“一把手”是國有企業的主要負責人，以掌控實際權力為特征，通常為國有企業董事長、黨委書記。自2012年以來，石油、煤炭、燃氣等多個領域的國有企業“大老虎”被查，單“中石油”內就有15名被查，電力系統有12名被查，煤炭領域有21名被查，燃氣領域有2名被查，能源系統內有12名被查，其中“一把手”占了絕大多數。筆者梳理了已公開的能源國有企業“一把手”貪污腐敗案例，發現當前國有企業“一把手”監督困境主要集中在貪污腐敗監督難、決策監督難、選人用人監督難、舉報查處難及監督制度落實難5個方面。

1.1 “一把手”貪污腐敗監督難

國有企業“一把手”掌握很大權力，很容易動用手中資源截取巨額非法利益。國有企業“一把手”貪污受賄數額一般都特別巨大，有些還涉及大量不明來源的財產。這些“一把手”往往都是“老油條”，對市場運行規則嫻熟于心，善于規避法律監督，躲開相關部門的檢查，這無疑為案件查處加大了難度。

1.2 “一把手”選人用人監督難

實踐中，國有企業“一把手”插手干部選拔任用的現象并不少見，有的“一把手”基于“圈子文化”直接推薦自己熟悉的“獨立董事”進入董事會，有的“一把手”通過經常性的表揚為自己的“意中人”搭建平臺以達到推舉目的，這種多方式干預選人用人程序的背后往往還存在著“權錢交易”現象，“一把手”通常會收取推薦干部的一些“好處”。

1.3 “一把手”決策監督難

自《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》出臺以來，大部分國有企業都制定了“三重一大”決策制度實施辦法，但“三重一大”決策制度的落實情況并不理想。不少國有企業的“一把手”仍無視紀律規定，常常為牟取私利進行幕后交易，在重大決策上繞過集體討論的必要程序，一手操辦決策，造成重大失誤，對國有資產造成巨大損失。此外，近幾年有些國有企業還通過召開所謂的黨政聯席會議，將黨委和董事會的事情一起決策，以抑制民營股東董事、外部董事的聲音，這不僅不利于科學決策，而且讓黨組織陷入被動局面，無法發揮好黨的領導作用。

1.4 “一把手”監督舉報查處難

筆者查詢了陜西省內38家國有企業的官網發現，目前國有企業紀委查處案件線索主要以信訪舉報為主，近幾年來信訪舉報的數量呈現遞增趨勢。但基于國有企業“一把手”的巨大權力和權威意識，紀委即使根據舉報對其進行審查，也會遭到各方面的阻力，最后不了了之，以一紙不輕不重的內部通報予以處理。現實中，不少國有企業職工因舉報“一把手”違規行為而遭遇暗中打擊報復，例如山東青島發生的著名的“國企老總雇兇報復致舉報人死亡”事件。這種打擊報復行為抑制了職工監督“一把手”的積極性。

1.5 “一把手”監督制度落實難

法規制度的生命力在于執行。有了好的制度如果不能有效執行，制度就成為“稻草人”。從中央到地方都建立了不少針對國有企業“一把手”的好的監督制度，但不少監督制度僅僅停留在書面上，成為“花架子”，例如前述所提到的《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》在2010年就已經出臺，但近幾年部分國有企業“一把手”仍存在亂決策、亂拍板、亂作為的問題。2018年7月，深圳某國有企業黨委書記在明知上級主管單位持反對意見的情況下，仍擅自簽字同意在股權變更文件上加蓋公章，并讓公司法定代表人配合辦理工商變更登記，使國有資產面臨監管漏洞和重大風險[1]。

2 國有企業“一把手”監督困境的影響因素

2.1 監督主體因素

國有企業紀委通常只有幾個人，紀委書記大多是企業領導人兼職擔任的，這與國有企業沉重的工作量是不匹配的，這也是“一把手”貪腐腐敗監督、查處困難的一個重要原因。增加國有企業黨委和紀委的人員編制往往又涉及國有企業的運營成本，需要“一把手”批準。有些國企“一把手”認為完善紀委編制是浪費企業資源，紀委設立是“面子工程”，而且紀委領導往往還熱衷于從事與黨建工作不相關的“行政事務”，這些都導致紀委監督力量不足的問題。

2.2 監督體制因素

根據《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》第8條的規定，國有企業中的紀委由黨委組織設立，在實踐中，這種領導體制暴露出較多的問題。

一方面，在雙重領導體制下，國有企業紀委與黨委相互監督與制約效能不足。例如，國有企業黨委對紀檢隊伍的人員任免和調動擁有一定的話語權，在機構編制、人員招聘和工資福利等方面均會受到黨委的約束限制。在這種制約下，紀委難以保證自身的獨立性和權威性，在工作時無法獨立行使調查或者處分權力，使得紀委監督無法發揮應有效力。

另一方面，監督主體孤島化。目前，國有企業內針對“一把手”的監督主要由國有企業紀委推動實施，監事會監督、黨員監督及群眾監督作用發揮不明顯。紀委監督與監事會監督、黨員監督、群眾監督等其他監督方式并不銜接，存在割裂。監督主體之間成為信息“孤島”，不能采取一致的行動，獲取違紀案件線索。各種監督力量應當形成合力，最大限度地發揮監督作用。要構建“一把手”權力行使的黨內監督和群眾監督的立體化協同監督體系，增強權力監督合力。

2.3 監督方式因素

其一，選人用人環節的監督缺位。“為政治要，莫先于用人”。黨內對選拔領導干部有一系列的規定，但是針對國有企業領導干部的選拔，目前還沒有一部統一的中央層面的規范性文件。實踐中的案例證明，很多“一把手”上位后，在干部選拔任用時，經常“舉親避賢”，長此以往，國有企業變成家族企業。企業紀委監督檢查領導干部選人用人制度缺失，無法對國有企業選人用人環節進行監督，對于國有企業“一把手”違規插手干部選拔、任用等情況不能及時發現，事后不嚴格追責，導致大規模的腐敗現象。

其二，相關監督制約制度過于寬泛，執行力不足。目前，國有企業紀委對于中央明確的制度規定細化不夠，是一種粗放式監督，對“一把手”進行監督的權限、程序等事項都缺乏具體規定。監督內容零散且模糊，沒有一部專門對國有企業“一把手”監督的法規，日常工作中缺乏必要的遵循。盡管紀檢機關對于領導班子成員擁有監督權，但是這些監督制度大部分都是方向性、號召性的，程序性的具體制度少，實際工作中能夠遵循的具體方法少，可操作性差。

其三，無過程性制約機制。《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》第18、19條規定了紀檢監察機關對于國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度情況進行監督檢查。但是，法條中的監督主要是事后監督，將國有企業領導人員執行“三重一大”決策制度的情況作為重點內容進行年度考核做出評估。國有企業內一些重大事項的決策過程，例如重要人事任免、大額度的資金運作紀委并沒有介入。這實際上不利于防止“一把手”濫用權力，擾亂決策程序。“三重一大”事項往往牽涉利益范圍廣，一旦出現濫用權力、擾亂決策程序的現象，會給國家財產造成極大的損失。

2.4 思想認識因素

當前，國有企業內部紀檢部門內部黨紀監督氛圍淡薄，一些領導和工作人員缺乏監督責任意識，安于現狀，認為大力開展紀檢工作不利于企業內部團結，會擾亂企業內部運營和管理，使企業利益受損。一些國有企業中的紀委工作人員將黨委書記看作是自己的“老板”，對其不敢監督，也不想監督。領導干部沒有自我監督、自我約束的責任意識，紀委又沒有強烈的監督意識，長此以往，國有企業“一把手”的權力被濫用，貪污腐敗現象頻發，給黨和國家利益造成極大的損失。

3 加強國有企業“一把手”監督的對策建議

3.1 加強國有企業紀委自身建設

針對國有企業紀委人員編制有限、一人身兼數職的問題，需要上級紀委根據國有企業規模做出統一部署，配備專職紀委書記、副書記和監督部門負責人，比如專職的紀檢監察工作人員人數要求不少于6人，這樣做的目的是為了保證企業內反腐敗工作的正常高效運行。如果國有企業紀委承擔與監督執紀無關的業務、紀委領導特別是書記兼任與監督無關的職務，那么必須明確時間限制。上級的紀委和國資委紀委督導落實。

3.2 健全與完善國有企業紀委監督體制

黨的十八屆三中全會明確提出了要推動雙重領導體制改革，落實“兩個為主”要求，強化上級紀委的監督[2]。這不僅為地方紀委改革指明了方向，實際上也為國有企業紀委監督體制改革提供有效經驗。

具體來講，改革雙重領導體制、強化上級紀委對國有企業紀委的領導主要包含3個方面的措施：一是在紀委干部選拔方面，堅決落實“兩個為主”要求，實現國有企業紀委書記、副書記的提名及考察以上級紀委會同組織部門為主，紀委其他工作人員的考察以國有企業紀委會同國有企業人事部門為主，報上級紀委審批任命。二是在國有企業人員編制和內部機構設置上，由上級紀委對國有企業紀委人員編制及考評、晉級要求總體上做出統一規定，同時建立各級紀委干部管理系統，上級紀委對國有企業紀委機構設置情況和人員考評情況實施全過程監督。三是確保國有企業紀委用車、辦公及接待等經費與其他相近部門同等，可采取企業紀委報列財政計劃，上級紀委審定，國有企業執行并支付。

隨著派駐制度改革，中央紀委、國家監委直接領導、統一管理國有企業內設置的紀檢檢查組，履行對駐在企業的監督責任[3]。因此，完善國企紀委監督體制也應及時整合監督主體，推動建立紀委、監察、審計、監事會等監督形式共同合作的監督體系，指導國有企業開展監督工作，充分發揮黨內監督和黨外監督的作用。具體來講，在國有企業內部，著力探索紀委與監事會成員“雙向進入”、紀委領導與監事會領導“交叉任職”等辦法，充分利用大數據等先進信息科技手段，建立健全職責清晰、約束有力的跨部門協作體系。

3.3 改進國企紀委監督方式

首先，完善日常談話提醒制度。依據派駐監督、群眾來信來訪及社會輿論中發現的苗頭問題，對國有企業黨委書記及其他領導班子成員、下屬單位和部門主要負責人定期開展廉政談話，及時提醒督促落實主體責任。談話內容主要包括提高政治站位、夯實主體責任、嚴守紀律規矩、加強作風建設、規范權力運行5個方面。對于關鍵人和關鍵事要重點關注，談話要有針對性，讓國有企業干部時刻感受到監督。

其次，規范國企選人用人制度。一是嚴把“選拔關”。堅決執行國有企業領導人員選拔任用相關制度，切實貫徹落實新時代黨的組織路線，堅持黨管干部原則和新時期好干部標準，嚴格按照干部管理權限和規范程序選拔國有企業領導人員。二是嚴把“用人關”。督促國有企業嚴格按照所在地國有企業中層管理人員招錄管理和選拔任用規定，開展中層干部選拔任用和員工招聘工作。三是嚴把“引才關”。嚴格執行人才引進相關政策，通過“綠色通道”和市場化選聘方式，拓寬招才引才渠道，優化國有企業人才隊伍。

最后，國有企業一方面要落實“依法治黨”，建立健全內容完備、標準清晰、操作性強的監督規制體系，要做實、做細內控制度，緊跟上級發布的黨紀黨規層層抓規制建設，確保監督工作有法可依，避免由于制度層面的缺失而出現“漏監”現象;另一方面要對現有的內部監督規制進行梳理，確保監督規制的“簡單、明了、統一”，保留核心內容，整合重復內容，刪除過時內容，確保內部監督規制的可操作性。

3.4 構建國有企業廉政風險防控體系

系統化制度風險防控，應當從組織領導、目標完成、措施落實、流程執行、文化環境等多方面多維度構建廉政風險防控動態管理機制，對國有企業廉政風險防控工作實施評價，并將其作為黨風廉政建設責任制檢查考核的重要內容，作為對領導班子總體評價和業務部門、關鍵崗位業績評定的重要依據。

為提高評價的可操作性，可以規定業務部門內部評價、單位自我評價、上級抽查檢查3個評價層次及詢問座談、查閱資料、隨機測試、控制測試4種評價方式，設定A、B、C 3個評價控制等級。同時，明確責任追究條款：對于單位或職能部門不認真組織開展廉政風險防控工作，因防控措施不落實、管理責任不到位，導致廉政風險轉化為嚴重腐敗問題、造成經濟損失或不良影響的，依據黨風廉政建設責任制規定追究責任;對于承擔廉政風險防控職責的重要崗位人員，工作敷衍塞責、嚴重失職，導致本崗位廉政風險事件發生、造成經濟損失或不良影響的，進行責任追究，并視情況給予組織處理或黨紀、政紀處分;對被評價為“C類”的企業（或部門），年度黨風廉政建設責任制考核降低一個等級，并視具體情況對負有直接責任的領導班子成員及紀委書記進行提醒談話。

3.5 開展日常廉政教育培訓

廉政教育培訓制度主要解決兩個層面的問題：一是糾正國有企業“一把手”“重業務、重拓展，輕黨建、輕監管”的錯誤認識，強化國有企業領導干部自覺接受監督的意識;二是消除國有企業紀委監督的畏難情緒，推動紀委敢于監督、主動監督、善于監督，切實履行監督的職責。

《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》規定了集中教育和經常性教育相結合的廉政教育方式，這實際上為國有企業“一把手”的廉政教育培訓指明了方向。一方面，針對國有企業黨委書記、黨員董事和經理人等領導干部開展專題教育培訓，綜合采用集中輪訓、宣講理論、在線學習培訓等多種方式，強化“一把手”的政治理論學習、黨章黨規學習，明確紀委監督的重要性;另一方面，推動“兩學一做”教育常態化，認真召開民主生活會和組織生活會，提高“三會一課”質量，引導國有企業黨員干部認清全面從嚴治黨的深刻內涵，認清嚴格執紀監督對反腐敗斗爭的意義，更加自覺擔當和落實監督責任。

4 結語

針對國企紀委監督責任意識淡薄的現象，必須從紀委監督體制和紀委工作人員廉政教育培訓兩個方面進行改進。關于改進紀委監督體制的問題，筆者在前一部分已經進行詳述，當前集中討論紀委人員的教育培訓問題。強化國有企業紀委工作人員業務培訓，開展業務知識專題講座，組織開展優質案卷評比活動，開展紀委工作人員《中華人民共和國監察法》知識測試，安排紀委班子成員結合各自工作實踐輪流授課，切實提高紀委工作人員的執紀能力和理論水平，強化紀委工作人員勇于擔當意識，真正達到業務素質“雙全面”，鍛造勇于監督、獨當一面的紀檢監察隊伍。

參 考 文 獻

[1]陸麗環，張梓健.重大決策事前不請示事后不匯報 股權轉讓竟然一人拍板[EB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/

toutiao/202005/t20200508_216843.html，2020-11-02.

[2]中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[J].求是，2013（22）：3-18.

[3]中共中央辦公廳.關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見[J].中國紀檢監察，2018（22）：6-7.