突發公共衛生事件中的主體協同行動研究——基于SFIC模型

新疆大學政治與公共管理學院 水星

一、引言

突發公共衛生事件的高度不確定性和傳染性，給我國政府的治理體系和治理能力帶來了巨大考驗。為了更加有效地應對突發事件，在黨的領導下，政府整合社會各界力量，將企業、社會組織、社區等納入治理框架。本文將基于此背景，研究多元主體及其協同行為。協同治理的研究發軔于20世紀90年代后期，當時氣候變化等問題出現，僅僅依靠政府難以解決，跨部門協同成為西方理論界的研究重點。隨后公共行政學家對有關協同治理的問題展開研究。在1991年伍德首次提出了關于協同治理的概念，經過哈德米、奧利瑞、柯克等人的發展，協同治理理論體系基本形成。協同治理理論引入國內以后，朱紀華、楊清華、田培杰等人對協同治理的概念進行了不同的界定，目前國內學者主要從理論層面對協同治理進行研究，實證研究缺乏。在協同治理這一研究主題上，學者們進行了多樣的研究：史晨、馬亮發現政府、企業、基層組織的協同治理是“健康碼”成功擴散的重要原因；何科方總結了科技社團參與應急治理的七種模式；肖建英、姚紅對疫情防控中多元主體發揮的作用進行總結。SFIC模型是協同治理的理論模型之一。（見圖1）

圖1 SFIC模型

二、多元主體界定

突發公共衛生事件的不確定性和高風險性要求政府部門與其他組織展開合作。在具體運用SFIC模型分析之前，需要對協同行動的多元主體進行界定。主體主要有政府、企業、社會組織、社區，政府是我國應急管理體制的核心力量，企業、社會組織、社區是重要力量。多元主體的協同行動主要集中在上述各個核心主體之間。在重要物資供應方面，政府扮演了協調者的角色，將具體的生產任務交由企業來承擔。政府與社會組織的協同是在政府的主導下，社會組織利用自己的專業優勢發揮作用。在政府與社區的協同中，社區成為政府的補充力量，緩解了政府工作的壓力。

三、基于SFIC模型的分析

（一）起始條件

起始條件就是在政府、企業、社會組織、社區在進行協同過程之前所面臨的基本情況，主要包括三個方面：政府與其他組織權力的不平等性、協同的動機、政府與社會組織的合作史。

1.政府與其他組織權力的不平等性

政府擁有人民賦予的公權力，在社會生活中具有權威地位，其他組織沒有政府的權威地位，也難以實現對全社會的影響。也正是由于這種權力上的不平等性，使得政府可以在應對突發公共衛生事件中發揮主導作用，整合企業物資生產的優勢，社會組織的專業優勢、社區自我管理的優勢、進而開展協同行動。

2.協同動機

對于政府，應對突發公共衛生事件，保障人民生命健康是政府的主要職能之一；對于企業，面對突發公共衛生事件的暴發，企業不僅要追求自身經濟利益最大化，更要承擔社會責任；對于社會組織，其公益屬性和所具有的優勢條件促使社會組織積極參與其中為政府分擔壓力；對于社區，社區是人群的聚集地，出于對居民生命健康的考慮，社區需主動在本社區內部貫徹政府政策。

3.合作史

政府與企業:在常態情況下，企業通過合同承包等形式參與到政府公共產品的供應機制中，已與政府產生了一些合作經驗。政府與社會組織：2003年非典來襲，社會組織已經參與到了應急之中。非典時期中華慈善總會動員倡導全國社會公益組織、社區組織和廣大志愿者投入到防治非典型肺炎工作中去。在非典時期我國的政府部門與社會組織展開的合作可以給應對新冠肺炎提供經驗借鑒，因此社會組織可以快速響應政府號召開展工作。政府與社區：在日常生活中，社區與政府聯系密切，在政府的指導下為居民提供服務，產生了較為良好的合作關系。

（二）黨的催化領導

中國共產黨始終發揮著核心領導作用。在突發公共衛生事件中，黨的領導是政府、企業、社會組織、社區行動的方向指引，更是整個協同行動運轉的關鍵要素。在整個協同過程中，黨的催化領導主要是通過組織領導和思想領導實現的。組織領導上，從中央到基層，黨始終發揮著堅強領導作用，黨中央成立專門的領導小組應對，為政府、企業、社會組織、社區提供了指導方向；基層黨組織在企業、社會組織、社區中發揮戰斗堡壘作用，黨員團結帶領廣大人民群眾投入到防控中。思想領導上，黨把握輿論陣地，通過媒體及時宣傳，動員社會各界力量參與到疫情防控中，利用專家向社會傳遞權威聲音，引導公眾做好應對工作。

（三）制度設計

協同機制的高效運轉需要制度設計作為支撐，政府是疫情中制度設計的主體，通過發布的相關政策文件給企業、社會組織、社區提供了指導性綱領，促使社會組織、企業、社區在政府的領導下開展工作，避免了盲目行動帶來的無序與混亂。以政府與企業為例，部分省份下發通知鼓勵企業積極供應醫療物資。中共浙江省委、浙江省人民政府發布的意見中鼓勵企業增加重點醫療防控物資的生產。

（四）協同過程

1.溝通

政府在溝通中處于主導地位，通過召開新聞發布會、下發文件等形式向企業、社會組織、社區傳遞權威信息和政策。但政府與企業、社會組織、社區的溝通并不是單向的，后三者通過實踐及時向政府提供反饋。

2.建立信任

信任是維持整個協同機制運轉的關鍵因素，我國社會組織、企業等自身具備的能力、影響的范圍有限，因此，在這些組織參與到新冠疫情防控時會有一個政府和人民認可并接納其進入的過渡期，即建立信任的過程。非典時期我國的社會組織已經獲得了一定范圍內的社會認可，在常態情況下，社會組織、社區提供公共服務的功能也進入到了大眾視野。由于這些前期基礎，建立信任的過程較為順利，企業、社會組織、社區迅速參與到疫情防控中。

3.對過程的投入

政府在疫情防控的投入中承擔了大部分的責任，企業積極承擔社會責任，社會組織在籌集資金、動員志愿者等方面發揮作用，截至2020年2月，河北省屬社會組織向兩省捐贈物資、資金合計1.28億元，建立黨員防控服務隊134支。社區工作者投入大量精力參與到疫情防控之中，并在實踐中進行創新，例如北京市東城區草廠社區的“5133”工作法。

4.達成目標共識

突發公共衛生事件暴發之前政府、企業、社會組織、社區有不同的目標和工作重點，這些目標并不一致甚至會發生沖突。突發公共衛生事件暴發之后，這些主體形成了統一的共識，政府將應對突發公共衛生事件作為當前最為重要的任務，企業的重點醫療物資生產、復工復產也是在這一目標下進行的，社會組織和社區也將其作為工作重點，調動人力、物力、財力配合政府的行動。

5.取得階段性成果

按照突發事件的四個階段預警、監測、應對、恢復進行劃分，突發公共衛生事件中多元主體通過協同行動在監測、應對、恢復階段均取得了成果。在應對階段，黨中央高度關注，政府、企業、社會組織、社區通過協同實現了有效防控，保障了人民生命安全。在恢復階段，進入常態化，國內經濟、生活秩序逐步得到恢復。

（五）結果

多元主體協同行動的起始條件、催化領導、制度設計以及協同領導均會影響結果。在黨的領導下，政府、企業、社會組織、社區充分利用良好的起始條件、完備的制度設計展開了高效的協同，在協同過程中，各個主體有序行動，定位清晰，使優勢得以發揮，并取得了與目標一致的成果：突發公共衛生事件得以有效應對，人民生命安全得到最大保障。

四、結語

本文基于現實，研究在突發公共衛生事件中的主體及其行為，為了顯現其互動過程，引入SFIC模型作為框架進行研究分析。基于研究得出結論:黨、政府、企業、社會組織、社區通過協同合作發揮了不同主體的優勢，以黨為領導，政府、企業、社會組織、社區為行動者，通過溝通、建立信任、投入，相互協作，將制度優勢充分轉化為治理效能。