生態環境行政執法與刑事司法協調聯動機制初探

摘要：生態環境行政執法與刑事司法協調聯動機制是解決我國生態環境問題創新舉措和有效途徑。生態環境“兩法”協調聯動機制在探索建立過程中制定了大量法律文件，初步建立起了包括案件移送機制、聯動執法聯席會議制度、重大案件會商和督辦制度、案件信息共享機制等在內的“兩法”協調聯動制度框架，生態環境行政執法機關和司法機關也據此在實踐中形成了雙向互動關系。但是，生態環境“兩法”協調聯動的制度設計和運行都存在著問題，需要通過完善相關立法、強化各項保障措施等途徑加以解決。

關鍵詞：生態環境，;行政執法;刑事司法;協調聯動

中圖分類號：X197? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：2095-672X（2021）01-0155-07

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.026

A preliminary study on the coordinative and joint mechanism of eco-environmental administrative law enforcement and criminal justice

Yan Linghui

（Research Institute of Environmental Law ， Wuhan University ， Wuhan Hubei 430072，China）

Abstract：The coordinative and joint mechanism of eco-environmental administrative law enforcement and criminal justice is an innovative measure and an effective way to solve the ecological environment problems of my country. A large number of legal documents have been formulated during the exploration and establishment of the eco-environmental coordinative and joint mechanism of "two laws"， and framework of the coordinative and joint mechanism of "two laws" has been established initially， which includes a case transfer mechanism， a joint law enforcement and joint conference system， a major case consultation and supervision system and a case information sharing mechanism. The eco-environmental administrative law enforcement agencies and judicial agencies have also formed a interactive relationship in practice basing on the framework. However， there are problems in the system design and operation of the eco-environmental coordinative and joint mechanism of "two laws"， which need to be resolved by improving relevant legislation and strengthening various safeguard measures.

Key words：Ecological environment ; Administrative law enforcement ; Criminal justice ; Coordination and joint

黨的十九屆四中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，在生態環境保護層面要堅持和完善生態文明制度體系，實行最嚴格的生態環境保護制度，尤其是要完善生態環境保護法律體系和執法司法制度。生態環境行政執法與刑事司法協調聯動（以下簡稱“兩法”協調聯動）機制從本質上來看打破了生態環境行政執法機關與司法機關原本在職能分工上完全互相牽制的管理權與判斷權，是推進我國環境治理體系和治理能力現代化的創新舉措;同時這一機制能夠有效克服生態環境行政執法機關在執法過程中普遍存在的有案不移、有案難移、以罰代刑現象，是有效打擊生態環境違法犯罪行為、解決當前我國生態環境不斷惡化問題的重要途徑。但是生態環境“兩法”協調聯動機制目前尚處理探索建立階段，行政執法在環境問題的預防與處理上仍缺乏與刑事司法的協調聯動，刑事司法也尚未很好地扮演環境保護最后一道看門人的角色，本文將在分析二者互動過程中存在的問題的基礎上，嘗試提出合理有效的解決方案。

1? ? 從“兩法”協調聯動到生態環境“兩

法”協調聯動

2001年4月，國務院出臺的《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》首次提出了“兩法”協調聯動的制度構想，要求加強行政執法與刑事司法的銜接，尤其是針對破壞市場經濟秩序的犯罪行為建立起高效便捷、打擊有力的協作機制。此后，國務院及有關部門相繼出臺了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》《關于加強環境行政執法與刑事司法銜接工作的通知》等政策文件，進一步細化和完善了“兩法”協調聯動的制度內容。

從表1中可以看出，這些政策文件從僅由國務院或者最高人民檢察院等單個部門獨立發出，到由國務院下轄的多個部門或者由生態環境行政執法機關與司法機關聯合發出，發文機關從獨立走向聯合，充分表明有關職能機關在職權行使的理念上已經發生了轉變，意識到單打獨斗、各自為政并不能順利解決問題，而是應該與其他機關積極尋求合作，實現優勢互補、協調聯動。尤其是在生態環境保護領域，由于生態環境問題的復雜性、隱蔽性和不確定性，單單依靠行政執法機關或者司法機關往往難以有效打擊生態環境違法犯罪行為，難以妥善解決環境污染和生態破壞問題。此外，這些政策文件并非從制度設計之初就開始關注生態環境問題，而是從打擊破壞社會主義市場經濟秩序的經濟犯罪領域逐漸轉向生態環境保護領域，并且近年來專門針對生態環境“兩法”協調聯動的法律法規、部門規章、司法解釋等的數量明顯增多，內容呈現出專門化、全面化發展的趨勢，涵蓋了線索通報、案件移送、信息共享、司法認定、監督管理等多個環節，已經基本形成了較為完善的生態環境“兩法”協調聯動制度框架。

2? ? 生態環境“兩法”協調聯動關系的基

本表現

實踐中，生態環境行政執法機關與司法機關之間的協調聯動關系主要體現在刑事司法領域，即在刑事訴訟中的“兩法”協調聯動，本文將主要圍繞刑事司法領域對二者的關系展開探討。

生態環境“兩法”的協調聯動關系主要涉及生態環境行政執法機關與司法機關兩大主體，前者作為生態環境行政執法的主體，后者作為刑事司法的主體，其相互關系是雙向互動的，二者能夠憑借自身的職能優勢為對方提供業務支持。一方面，生態環境行政執法機關具有專業的環境技術人員和技術設備，由于環境污染和生態破壞行為通常具有較為隱蔽或者潛伏期較長的特征，普通人在短期內往往難以感知，而生態環境行政執法機關通常依靠專業的技術設備進行長期的監測，能夠更加敏銳地捕捉到環境污染和生態破壞行為，及時進行相應地處理，因而生態環境行政執法活動是環境犯罪案件的主要發現來源;基于此，生態環境行政執法機關還與公安機關形成了案件移送關系，對于涉嫌環境犯罪的案件，應當及時移送公安機關，由公安機關決定是否立案偵查;而在案件移送之后的立案、偵查、起訴、審判階段，生態環境行政執法機關能夠憑借其專業能力在必要時為司法機關提供技術指導。

另一方面，司法機關憑借其在法律問題上的專業性以及自身職能分工的要求，對生態環境行政執法機關移送的案件進行相應的處理，決定是否立案、是否提起公訴或者是否構成犯罪，對于不符合刑事犯罪標準的案件，移交生態環境行政執法機關作出處理;此外，司法機關還根據各自職權特征對生態環境行政執法機關形成相應的影響，例如，公安機關具有更為全面的采取強制措施的權限，其執法手段和執法能力也更具有威懾力，必要時能夠幫助生態環境行政執法機關提高執法效率;檢察機關作為我國法律的監督機關，對生態環境行政執法機關的執法活動、案件移送以及公安機關的立案進行監督。

3? ? 生態環境“兩法”協調聯動機制存在

的主要問題

我國生態環境保護領域已經初步建立起了包括案件移送機制、聯動執法聯席會議制度、重大案件會商和督辦制度、案件信息共享機制等在內的“兩法”協調聯動制度框架，但是由于相關法律文件的層級較低、內容不夠完善、協調性較低等原因，實踐中生態環境“兩法”協調聯動機制落實情況不夠理想，筆者擬從《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》（以下簡稱《意見》）和《環境保護行政執法和刑事司法銜接工作辦法》（以下簡稱《辦法》）兩部文件（表2）的主要規定入手，分析當前我國生態環境“兩法”協調聯動機制設計和運行中存在的主要問題。

3.1? ? 案件移送制度

案件移送制度是生態環境“兩法”協調聯動機制的核心，決定著涉嫌環境犯罪的案件能否順利移送到公安機關、能否及時有效地從行政執法階段轉入司法階段?！掇k法》針對案件移送標準、移送材料、移送程序、證據銜接等問題作出了具體規定，但其在法律銜接適用、實務操作中仍存在一些不足。

一方面，案件移送標準規定不清，生態環境行政執法機關存在認定困難。《辦法》第五條規定生態環境行政執法機關向公安機關移送的涉嫌環境犯罪案件應當符合“有合法證據證明有涉嫌環境犯罪的事實發生”，但是環境行政違法行為和環境犯罪行為在客觀上都表現為對生態環境這一法益造成嚴重侵害，而區別在于對法益侵害的程度存在從量變到質變的差異，也即是二者的區分界限因存在客觀行為表現的交叉重合而變得模糊，那么在立法對于環境污染和生態破壞行為達到何種程度時應當移送公安機關缺乏明確規定的情況下，由法律專業能力相對較弱的生態環境行政執法機關根據所掌握的證據自行判斷是否符合上述移送標準，容易出現法律理解判斷上的偏差或是行政執法人員怠于判斷、一律移送或不移送，進而導致行為情節較輕、僅屬于環境行政違法的行為全部被移送公安機關或者涉嫌環境犯罪的案件未及時移送、由生態環境行政執法機關按照環境行政違法行為做出處理的結果發生，這樣既不利于提高辦案機關的工作效率，也不利于及時有效地打擊環境犯罪行為、實現保護生態環境的目的。

另一方面，移送證據材料相關規定存在法律沖突，案件證據銜接存在困難。《辦法》第二十條對行政執法和刑事訴訟中的證據材料銜接問題作出了規定，列舉了物證、書證、視聽資料、電子數據等十類由生態環境行政執法機關在辦案執法過程中依法收集制作的證據，明確其可以作為刑事訴訟中的證據來使用，但是《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第五十條在對刑事訴訟的證據種類做出規定時只列舉了物證、書證、證人證言、被害人陳述等八類證據，二者相較之，《辦法》中所列舉的監測報告、檢驗報告、認定意見并未被《刑事訴訟法》所涵蓋。根據法律法規的效力優先級規定，不屬于《刑事訴訟法》規定的八類證據不得在刑事司法中予以運用，盡管《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》明確了生態環境行政執法機關及其所屬監測機構在行政執法過程中收集的監測數據或者檢測數據能夠在刑事訴訟中作為證據使用，但《辦法》中所列舉的認定意見如何與《刑事訴訟法》的規定相銜接，是應當予以摒棄還是將其按性質歸入書證或者鑒定意見，仍然需要出臺相關的法律文件做出進一步解釋。

3.2? ? 聯席會議制度

聯席會議制度是確保生態環境“兩法”協調聯動關系穩固的組織保障，起著統一協調、溝通聯絡生態環境行政執法機關和司法機關的作用。《意見》和《辦法》都提出生態環境行政執法機關和司法機關應當建立健全聯席會議制度，但均未明確規定應當由誰來作為聯席會議的牽頭部門，而專司不同職能的生態環境行政執法機關和司法機關在缺乏明確的牽頭部門引導雙方開展溝通協調工作時，雙方很有可能均不會主動與對方產生互動合作，從而使得聯席會議制度陷入實質上的虛無境地。

另外，《意見》和《辦法》對參加聯席會議主體的規定存在區別，《意見》中提到“各級環境保護、公安部門應建立聯席會議制度，必要時可邀請人民檢察院、政府法制機構等相關部門共同參加聯席會議”，而《辦法》中提到“環保部門、公安機關和人民檢察院應當建立健全環境行政執法與刑事司法銜接的長效工作機制”;生態環境“兩法”協調聯動關系中的不同機關在生態環境保護中所負責的任務、所處的地位皆有不同，而聯席會議參與部門數量通常會對溝通成本、協調效率產生影響，并非所有相關部門都參與聯席會議就能最大程度地進行溝通協調、解決問題，那么究竟選取哪些部門參與聯席會議、哪些部門只需要在必要時參與聯席會議，則需要相關法律做出進一步規定。

3.3? ? 重大案件聯合督辦制度

《意見》和《辦法》均提出建立重大案件會商和督辦制度，對于案情重大、復雜、社會影響大的案件，由生態環境行政執法機關和公安機關聯合掛牌督辦。生態環境行政執法機關和司法機關各自的職能分工不同，各自的專長也有所不同，在處理重大生態環境案件時，由二者共同協作、聯合督辦，有利于及時有效辦結案件，最大程度降低生態環境問題產生的負面影響，但是《意見》和《辦法》中均未提及重大案件中“重大”的標準，顯然給生態環境行政執法機關和司法機關在實務中適用時造成了一定的困擾，不利于這一制度的功能發揮。

3.4? ? 信息共享制度

有學者分析指出，生態環境行政執法機關和司法機關之間協調聯動的主要障礙之一是信息不對稱，即生態環境行政執法機關在環境污染、生態破壞的監測信息以及環境執法信息的掌握上處于優勢地位，而司法機關則在對法律規定的理解和掌握上遠勝于生態環境行政執法機關，由此對二者的協調聯動關系產生了阻礙?；诖?，《意見》和《辦法》均提出了相似的解決方案，即建立案件信息共享機制，具體包括倡導利用電子信息技術搭建“兩法”協調聯動信息共享平臺，實現涉嫌環境犯罪案件的相關信息及時上網、互聯互通，以及根據各自的專業特長和執法特點組織學習交流活動，實現優勢互補。截至2018年初，我國大部分地區就已經建立起了“兩法”協調聯動信息共享平臺，其中江蘇、安徽、河南等省份已經初步實現了“全省一張網”的信息應用格局，但是目前信息共享平臺在實踐運行中還存在著錄入信息不及時、錄入內容不全面、錄入內容不規范等問題，需要進一步完善信息平臺的搭建以及加強對相關人員的培訓。

4? ? 生態環境“兩法”協調聯動機制之完善

生態環境“兩法”協調機制的完備與否不僅關乎生態環境保護相關職能部門的工作運轉效率，更關系到我國生態環境治理的成效，建立健全生態環境“兩法”協調聯動機制是打贏污染防治攻堅戰、建設美麗中國的重要途徑。針對上文指出的生態環境“兩法”協調聯動機制存在的主要問題，筆者試圖逐一提出解決方案，希望能夠幫助完善生態環境“兩法”協調聯動機制。

完善生態環境“兩法”協調聯動機制，首先需要健全生態環境“兩法”協調聯動的相關立法，尤其是要提高立法層級、增強立法的協調性、完善各項制度內容。從表1中可以看出，目前我國生態環境“兩法”協調聯動相關法律文件主要以行政法規、司法解釋和一般性法律文件為主，法律層級較低，對生態環境行政執法機關和司法機關的約束力相對較弱，需要將生態環境“兩法”協調聯動機制寫入法律，如在《環境保護法》中做出制度性安排，再由各部門出臺相關法律文件予以細化規定。針對案件證據銜接不暢等法律沖突問題，需要厘清不同法律文件之間的效力關系，優先適用效力層級較高的法律，必要時可以做出補充性規定。而針對案件移送標準、聯席會議牽頭部門的確定、重大案件的認定等問題，則需要在相關的法律文件中進一步完善細化，填補相關規定的空白，增強相關規定的可操作性，讓法律專業能力相對較弱的生態環境行政執法機關也能夠理解掌握并合理運用生態環境“兩法”協調聯動的相關法律。例如，在案件移送標準的問題上，生態環境行政執法機關的案件移送標準應當適當低于公安機關的立案標準，可以不要求生態環境行政執法機關所掌握的涉嫌環境犯罪行為的證據達到充分的程度，只需要存在證據線索證明違法事實涉嫌構成環境犯罪即可;在聯席會議牽頭部門的確定問題上，為了提高協商討論的工作效率，可以規定聯席會議主要由生態環境行政執法機關和公安機關派員參加，檢察機關、政府法制機關等相關部門僅在必要時參加即可，同時成立聯席會議專門機構，如生態環境“兩法”協調聯動工作領導小組，由生態環境行政執法機關和公安機關主要負責人共同擔任組長，負責召開聯席會議的相關事項;在重大案件的認定問題上，可以規定在縣級區域以上范圍內具有較大社會影響力的案件、地級市以上公安機關管轄的案件、涉外或涉港澳臺案件、存在群體性、敏感性等因素對社會穩定有較大影響的案件等屬于“重大”情形。

其次需要強化生態環境“兩法”協調聯動的各項保障措施，為生態行政執法機關和司法機關的協調聯動工作奠定基礎。如前所述，信息共享平臺在搭建過程中存在著信息錄入不及時、錄入內容不全面、錄入內容不規范等問題，而導致這些問題的原因主要包括生態環境行政執法機關工作人員數量少、任務重，對相關人員缺乏統一的培訓學習，對相關人員缺乏必要的監督管理和追責機制等。因此，加強各項保障措施可以重點從以下幾個方面著手：一是落實必要的組織、人員、經費保障。例如建立起專門的生態環境行政執法隊伍以及環境犯罪偵查隊伍，這是確保生態環境“兩法”協調聯動機制在實踐中得以順利運行的前提條件。二是加強生態環境行政執法機關和司法機關工作人員的培訓學習。不僅包括本機關業務知識的學習以及各機關之間業務知識的交叉學習，還包括生態環境“兩法”協調聯動理念的宣傳教育，努力破除植根于部分生態環境行政執法工作人員心中“重行政處罰而輕刑事追究”的陳舊執法理念。三是加強生態環境“兩法”協調聯動工作的監督管理。不僅需要明確檢察機關的監督管理職責，確保其監督管理滲透到生態環境“兩法”協調聯動工作的每一個環節，而且需要建立嚴格的責任追究和考核制度，通過獎懲機制對生態環境行政執法機關和司法機關工作人員的失職、瀆職以及濫用職權等行為予以監督，對其良好工作表現予以肯定，充分調動相關人員的工作積極性和主動性。

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收稿日期：2020-10-26

作者簡介：閆靈惠（1997-），女，漢族，武漢大學環境法研究所碩士研究生，主要研究方向為環境法基本理論。