環(huán)境治理、信任危機(jī)與資源環(huán)境審計(jì)

李兆東 李雪穎

【摘要】十八大以來， 生態(tài)文明建設(shè)處于突出地位， 資源環(huán)境審計(jì)的重要性不斷提升， 成為生態(tài)文明建設(shè)制度體系的重要組成部分。 為更好地發(fā)揮資源環(huán)境審計(jì)的作用， 需要重新認(rèn)識(shí)資源環(huán)境審計(jì)。 從環(huán)境治理中政府信任保障的視角， 發(fā)現(xiàn)資源環(huán)境審計(jì)產(chǎn)生于信任保障需求， 具有信任保障功能， 分析其保障政府信任的揭示、抵御、預(yù)防三大機(jī)制， 進(jìn)而提出協(xié)同黨內(nèi)監(jiān)督、推動(dòng)政府高效履職、抑制官員腐敗與不作為、促進(jìn)科學(xué)決策等發(fā)揮資源環(huán)境審計(jì)信任保障作用的路徑， 并從保障信任的角度提出完善資源環(huán)境審計(jì)的建議， 以期為更好地開展資源環(huán)境審計(jì)工作提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境治理;政府信任;信任保障;資源環(huán)境審計(jì)

【中圖分類號(hào)】F239? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）10-0108-7

一、問題的提出

十八大以來， 生態(tài)文明建設(shè)成為治國理政的關(guān)鍵詞， 中共中央國務(wù)院先后出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件， 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過多項(xiàng)改革舉措， 生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。 十八屆三中全會(huì)提出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。 十九大后， 中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》， 組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部， 分別承擔(dān)自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)， 同時(shí)組建中央審計(jì)委員會(huì)， 加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。 2018年5月， 中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議召開， 會(huì)議審議通過的文件就包括《2018年省部級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計(jì)計(jì)劃》。 十九屆四中全會(huì)再次要求， “嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”“開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”。 可見， 黨和國家對(duì)資源環(huán)境審計(jì)工作高度重視。 資源環(huán)境審計(jì)作為環(huán)境治理的一項(xiàng)重要制度安排， 其最終目的是促進(jìn)環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[1] ， 服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展[2] 。 審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過資源環(huán)境審計(jì)來監(jiān)督、鑒證、評(píng)價(jià)與資源環(huán)境相關(guān)的資金使用、政策執(zhí)行和相關(guān)管理行為， 進(jìn)而保障環(huán)境治理機(jī)制的有效運(yùn)行[3] 。

一般認(rèn)為公眾和上級(jí)政府將本級(jí)環(huán)境治理的責(zé)任委托給本級(jí)政府， 形成委托代理關(guān)系， 資源環(huán)境審計(jì)就是對(duì)這種受托責(zé)任的獨(dú)立監(jiān)督。 觀察審計(jì)現(xiàn)象可以發(fā)現(xiàn)， 審計(jì)活動(dòng)中確實(shí)都存在委托代理關(guān)系， 但從歷史維度看， 并不是受托責(zé)任形成后就產(chǎn)生了審計(jì)需求， 資源環(huán)境審計(jì)亦是如此。 也就是說， 資源環(huán)境治理的受托責(zé)任是資源環(huán)境審計(jì)產(chǎn)生的必要條件， 但不是充分條件。 因此， 有必要找到資源環(huán)境審計(jì)產(chǎn)生的充分條件， 以更好地解釋資源環(huán)境審計(jì)現(xiàn)象， 研究資源環(huán)境審計(jì)發(fā)揮作用的路徑。

二、政府信任：環(huán)境治理實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)

從社會(huì)治理的角度來看， 信任可以被劃分為政府信任和社會(huì)信任， 本文中的信任是指政府信任。 政府信任是民眾在理性思考、實(shí)踐感知的基礎(chǔ)上對(duì)政府形成的心理預(yù)期， 將這種心理預(yù)期與對(duì)政府、政府人員、政策制度的評(píng)估相比較， 若民眾對(duì)政府的感知與心理預(yù)期一致， 就形成政府信任; 若民眾對(duì)政府的感知遠(yuǎn)低于心理預(yù)期， 就會(huì)出現(xiàn)信任危機(jī); 政府信任嚴(yán)重不足時(shí)， 社會(huì)將面臨解體的風(fēng)險(xiǎn)。 因此， 保障政府信任是維系政府有效運(yùn)行的重要舉措。 通過發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的對(duì)比發(fā)現(xiàn)， 發(fā)達(dá)國家的政府信任水平反而低于發(fā)展中國家， 這是由于隨著社會(huì)的發(fā)展， 物質(zhì)水平上升到一定程度以后， 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不再是影響政府信任水平的唯一重要因素， 社會(huì)公平、政治環(huán)境和公民的社會(huì)信任等都會(huì)對(duì)政府信任產(chǎn)生影響。 目前， 民眾越來越關(guān)注醫(yī)療保障和綠色環(huán)保等問題， 政府信任的影響因素趨于多維化， 具體如圖1所示。

在我國， 國家權(quán)力屬于全體人民， 政府是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)， 人民將國家權(quán)力委托給政府行使， 人民與政府之間形成委托代理關(guān)系， 因此產(chǎn)生了國家治理的需求。 已有研究表明， 政府信任水平越高， 國家治理水平就越高。 環(huán)境治理作為國家治理的一個(gè)組成部分， 當(dāng)政府信任水平越高時(shí)， 環(huán)境治理效果越好。 環(huán)境治理的目標(biāo)是通過建立激勵(lì)、約束和信息傳遞等機(jī)制解決公民與政府委托代理關(guān)系中的目標(biāo)不一致、利益沖突以及信息不對(duì)稱等問題[4] ， 從而使政府的舉措、決策能真正滿足人民對(duì)美好生活、綠色環(huán)境的追求。 環(huán)境治理與環(huán)境管理、環(huán)境保護(hù)是不同的， 其主要區(qū)別在于治理需要以合作為前提， 而合作的基礎(chǔ)則是信任。 因此， 人民對(duì)環(huán)境治理主體即對(duì)政府的信任是環(huán)境治理取得良好效果的前提。 信任危機(jī)意味著政府公信力的嚴(yán)重流失[5] ， 民眾對(duì)政府的信任程度下降。 當(dāng)政府公布的環(huán)境信息與公眾的真實(shí)感受不一致時(shí)， 人們對(duì)政府的環(huán)境治理能力產(chǎn)生懷疑， 即出現(xiàn)信任危機(jī)。 同時(shí)網(wǎng)絡(luò)加快了信息傳播的速度， 使得人們對(duì)政府的不信任情緒迅速發(fā)酵， 甚至導(dǎo)致信任崩塌， 增加社會(huì)運(yùn)行和治理成本。 因此， 保障環(huán)境治理領(lǐng)域的政府信任是治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

三、資源環(huán)境審計(jì)： 環(huán)境治理中政府信任保障工具

環(huán)境治理中的信任危機(jī)一旦形成， 修復(fù)成本將會(huì)很高， 所以需要一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制來保障政府信任， 而資源環(huán)境審計(jì)具有信任保障功能。

（一）資源環(huán)境審計(jì)的信任保障功能

審計(jì)基礎(chǔ)理論中的所有權(quán)監(jiān)督論認(rèn)為， 所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離易導(dǎo)致信息不對(duì)稱， 所有者為了獲取經(jīng)營(yíng)管理的真實(shí)信息， 會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)管理情況進(jìn)行監(jiān)督， 從而出現(xiàn)了審計(jì)。 觀察審計(jì)現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)， 審計(jì)活動(dòng)中確實(shí)普遍存在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況， 但所有權(quán)監(jiān)督論無法解釋的現(xiàn)象是， 所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的經(jīng)營(yíng)模式早已出現(xiàn)而審計(jì)需求卻滯后很久才產(chǎn)生。 當(dāng)然在組織經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小時(shí)， 所有者可以自行監(jiān)督， 這是由于所有者與經(jīng)營(yíng)者之間存在長(zhǎng)期的依存關(guān)系， 在雙方相互信任的情況下即使存在信息不對(duì)稱， 也沒有必要引入第三方進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督。 隨著組織經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大， 職業(yè)經(jīng)理人出現(xiàn)， 所有者將其擁有的資源和權(quán)力委托給沒有長(zhǎng)期依存關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者， 并要求經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)相應(yīng)的受托責(zé)任， 所有者和經(jīng)營(yíng)者的信息不對(duì)稱程度加劇， 所有者擔(dān)心經(jīng)營(yíng)者為了自身利益而不盡力履行受托責(zé)任， 經(jīng)營(yíng)者也擔(dān)心所有者會(huì)以受托責(zé)任履行不力為由拒絕支付其報(bào)酬， 即產(chǎn)生了不信任; 為了將不信任程度控制在可接受范圍內(nèi)， 所有者和經(jīng)營(yíng)者均有聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方對(duì)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)進(jìn)行鑒證、監(jiān)督和評(píng)價(jià)的需求， 以保障信任關(guān)系的延續(xù)， 也就產(chǎn)生了注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)。 從內(nèi)部審計(jì)的角度來看， 組織內(nèi)部亦存在委托代理關(guān)系， 不同層級(jí)之間也存在信息不對(duì)稱， 層級(jí)間的目標(biāo)差異會(huì)帶來不信任， 正是信任保障需求而催生了內(nèi)部審計(jì)。 同理， 政府審計(jì)也是為了保障公眾對(duì)政府信任的需求而產(chǎn)生。 也就是說， 審計(jì)的產(chǎn)生有兩個(gè)必備條件： 一是信息不對(duì)稱導(dǎo)致的信息保障需求; 二是委托代理雙方的信任保障需求。

在環(huán)境治理領(lǐng)域也存在信息不對(duì)稱， 如普通民眾很難獲取環(huán)境保護(hù)資金如何使用， 環(huán)境保護(hù)政策是否有效執(zhí)行、效果如何等信息， 但如果環(huán)境質(zhì)量很好， 民眾沒有感受到環(huán)境污染問題， 那么即使處于信息不對(duì)稱狀態(tài)， 環(huán)境治理也不會(huì)引起民眾過多的關(guān)注。 但當(dāng)政府披露的環(huán)境信息與民眾真實(shí)感受存在較大差異時(shí)， 如環(huán)保部門公布的信息顯示大氣質(zhì)量?jī)?yōu)良， 但民眾的真實(shí)感受是霧霾嚴(yán)重， 這就會(huì)使民眾對(duì)政府環(huán)境治理的態(tài)度和能力產(chǎn)生不信任， 懷疑政府披露信息的準(zhǔn)確性， 從而產(chǎn)生信任保障需求。 信息保障需求和信任保障需求的共同作用， 催生了資源環(huán)境審計(jì)。 或者說， 如果公眾對(duì)政府環(huán)境治理的預(yù)期與真實(shí)感受一致， 就會(huì)信任政府治理環(huán)境的態(tài)度和能力， 也就不需要資源環(huán)境審計(jì)。 因此， 資源環(huán)境審計(jì)可以通過監(jiān)督政府環(huán)境治理行為， 準(zhǔn)確及時(shí)地披露環(huán)境治理信息， 減少公眾與政府之間的信息不對(duì)稱， 建立和維持公眾與政府間的信任關(guān)系， 抑制和緩解信任危機(jī)， 具有環(huán)境治理過程中政府信任保障的功能。

（二）資源環(huán)境審計(jì)保障政府信任的機(jī)制

資源環(huán)境審計(jì)發(fā)揮信任保障作用的機(jī)制主要包括揭示機(jī)制、抵御機(jī)制和預(yù)防機(jī)制， 各機(jī)制之間的聯(lián)系詳見圖2。

1. 揭示機(jī)制。 資源環(huán)境審計(jì)揭示機(jī)制是指具有專業(yè)能力和職業(yè)道德的審計(jì)人員， 運(yùn)用特定的審計(jì)方式方法和審計(jì)技術(shù)手段， 對(duì)環(huán)境治理過程中資金運(yùn)用、政策執(zhí)行、治理效果等環(huán)境治理信息進(jìn)行披露的過程。 通過審計(jì)公告制度將資源環(huán)境審計(jì)（調(diào)查）過程中發(fā)現(xiàn)的主要問題依法向社會(huì)公布， 社會(huì)公眾和潛在信息使用者可以借助各類信息傳輸媒介（報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、手機(jī)平臺(tái)等）獲知審計(jì)揭示的問題， 以解決公眾和政府間環(huán)境治理信息不對(duì)稱的問題。

問題被揭示后， 短期內(nèi)會(huì)產(chǎn)生一定程度的負(fù)面影響， 加劇公眾對(duì)政府的懷疑與不滿， 但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看， 理性的委托人會(huì)發(fā)現(xiàn)資源環(huán)境審計(jì)揭示機(jī)制可以提供準(zhǔn)確的信息， 且由于問題被揭示而得到政府重視并加以改善， 從而增強(qiáng)對(duì)政府的信任， 緩解信任危機(jī)。

2. 抵御機(jī)制。 環(huán)境治理中的問題被揭示后， 若不進(jìn)行后續(xù)處理將會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。 公眾在掌握真實(shí)準(zhǔn)確的環(huán)境信息后必然產(chǎn)生一個(gè)疑問——這些問題是如何處理的？ 即政府在拿到審計(jì)報(bào)告后是否會(huì)不作為、是否存在隱藏信息的行為， 導(dǎo)致事后信息不對(duì)稱。 抵御機(jī)制是在揭示機(jī)制基礎(chǔ)上形成的、解決事后信息不對(duì)稱問題的機(jī)制。

抵御機(jī)制是基于審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查揭示的問題， 對(duì)被審計(jì)單位給出評(píng)價(jià)意見， 出具處理處罰決定及審計(jì)（調(diào)查）建議， 對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的移交相關(guān)部門處理。 這樣的過程， 是對(duì)審計(jì)（調(diào)查）中所揭示問題的進(jìn)一步處理過程， 傳遞的信號(hào)是資源環(huán)境審計(jì)不僅可以保障環(huán)境信息的真實(shí)準(zhǔn)確， 還對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題如何處理有了明確的交代， 公眾可以感受到政府解決問題的誠意和效果， 從而抑制道德風(fēng)險(xiǎn)， 引導(dǎo)公眾增強(qiáng)對(duì)政府的信任， 發(fā)揮了抵御信任危機(jī)、保障政府信任的作用。

3. 預(yù)防機(jī)制。 資源環(huán)境審計(jì)相關(guān)問題的披露和處理處罰， 解決了已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)的環(huán)境治理不足問題。 但揭示和抵御機(jī)制不能解決制度層面產(chǎn)生的問題， 如果不進(jìn)行制度完善， 就會(huì)引發(fā)逆向選擇。 即使審計(jì)監(jiān)督已經(jīng)處理處罰， 或者移交相關(guān)部門處理， 但仍會(huì)有機(jī)會(huì)主義者利用制度漏洞繼續(xù)違法違規(guī)， 致使“屢審屢犯”現(xiàn)象出現(xiàn)。 于是公眾又會(huì)有疑問——是什么原因?qū)е沦Y源環(huán)境治理問題不斷發(fā)生？ 進(jìn)而懷疑審計(jì)監(jiān)督的作用， 出現(xiàn)信任危機(jī)。 預(yù)防機(jī)制就是防范逆向選擇行為的機(jī)制。

審計(jì)（調(diào)查）發(fā)現(xiàn)環(huán)境治理問題后， 會(huì)要求被審計(jì)（調(diào)查）單位進(jìn)行整改， 并跟蹤整改情況， 報(bào)告整改結(jié)果。 通過被審計(jì)單位的整改， 完善制度、法規(guī)、內(nèi)部控制等環(huán)節(jié)， 從根本上解決問題， 避免同類問題再次出現(xiàn)。 同類問題不再產(chǎn)生或減少， 公眾才會(huì)認(rèn)為問題得到解決， 從而相信政府自我完善的能力和決心， 進(jìn)一步提高政府信任水平， 形成良好的公民—政府溝通循環(huán)。

通過資源環(huán)境審計(jì)的揭示、抵御和預(yù)防三大機(jī)制的有效運(yùn)用， 降低環(huán)境治理信息不對(duì)稱程度， 公眾可以獲取真實(shí)有效的環(huán)境信息， 獲知環(huán)境治理中違法違規(guī)行為的處理處罰情況， 能夠發(fā)現(xiàn)審計(jì)查出的問題逐步減少直至不再發(fā)生。 在這個(gè)過程中， 公眾還可以主動(dòng)表達(dá)意愿， 并感受到政府反應(yīng)的積極態(tài)度， 增強(qiáng)對(duì)政府的信任， 這將穩(wěn)固公眾與政府之間的委托代理關(guān)系， 公眾將更加配合政府工作， 形成良性循環(huán)。

四、資源環(huán)境審計(jì)發(fā)揮信任保障作用的路徑

由于環(huán)境治理領(lǐng)域中資金使用、政策執(zhí)行和治理效果等方面存在信息不對(duì)稱， 當(dāng)公眾感受與政府披露信息之間存在矛盾時(shí)， 會(huì)引發(fā)環(huán)保滿意度低、環(huán)境群體性事件頻發(fā)、環(huán)保負(fù)面輿情壓力大等政府信任危機(jī)， 資源環(huán)境審計(jì)可以通過揭示、抵御和預(yù)防等機(jī)制， 發(fā)揮保障政府信任的作用。 資源環(huán)境審計(jì)在實(shí)施過程中， 需要從公眾對(duì)黨、政府、官員、政策等四個(gè)維度， 實(shí)現(xiàn)信任保障， 具體路徑見圖3。

（一）與黨內(nèi)監(jiān)督協(xié)同， 保障群眾對(duì)黨的信任

我國《憲法》序言回顧了近代歷史， 表明中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史的選擇。 《憲法》第一條確立“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”， 習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“東西南北中， 黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”， 中國共產(chǎn)黨也因其卓越的領(lǐng)導(dǎo)能力贏得了群眾的信任。 但“權(quán)力是最大的腐蝕劑， 我們黨長(zhǎng)期執(zhí)政必然面臨被腐蝕風(fēng)險(xiǎn)”， 領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗現(xiàn)象就是被腐蝕的結(jié)果， 這些腐敗現(xiàn)象導(dǎo)致群眾對(duì)黨的信任度下降， 動(dòng)搖執(zhí)政基礎(chǔ)， 需要通過完善黨和國家監(jiān)督體系， 實(shí)現(xiàn)“自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高”。 黨內(nèi)監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的核心， 審計(jì)監(jiān)督要發(fā)揮職能作用， “以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)， 推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”， 形成“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。

污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一， 是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。 2006年監(jiān)察部和環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》， 這是最早的環(huán)境監(jiān)督問責(zé)制度。 中辦、國辦2015年印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》， 2017年印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》， 2019年印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》， 這些規(guī)定和辦法都是環(huán)境保護(hù)監(jiān)督制度的重要組成， 在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域已經(jīng)形成黨內(nèi)監(jiān)督為主體、多種監(jiān)督形式協(xié)同的監(jiān)督體系。 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)由審計(jì)機(jī)關(guān)牽頭實(shí)施， 審計(jì)結(jié)果主要供組織部門評(píng)議、考核、獎(jiǎng)懲、任免領(lǐng)導(dǎo)干部使用。 審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)組織部門的需要， 以審計(jì)結(jié)果公告的方式有針對(duì)性地提供審計(jì)成果， 同時(shí)組織部門可以通過對(duì)審計(jì)成果的充分利用保障審計(jì)工作作用的發(fā)揮， 推動(dòng)審計(jì)發(fā)展。 此外， 審計(jì)機(jī)關(guān)通過審計(jì)結(jié)果公告， 推動(dòng)了政務(wù)公開， 鼓勵(lì)了公民參與， 提高了黨建設(shè)社會(huì)主義民主政治的能力。 資源環(huán)境審計(jì)減少了環(huán)境治理過程中的貪污、腐敗、瀆職、不負(fù)責(zé)等行為， 提高了黨為和諧社會(huì)服務(wù)的能力。 資源環(huán)境審計(jì)通過以上幾個(gè)方面達(dá)成與黨內(nèi)監(jiān)督的協(xié)同， 實(shí)現(xiàn)了“1+1>2”的監(jiān)督效果， 保障了群眾對(duì)黨的信任。

（二）推動(dòng)政府高效履職， 保障公眾對(duì)政府的信任

政府履職能力是形成政府信任的前提， 為了提高公眾對(duì)政府的信任水平， 我國政府大力推行政府績(jī)效評(píng)估管理制度， 以監(jiān)督和提高政府的履職能力。 然而政府績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性還有待提高。 環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的績(jī)效考核問題也是一個(gè)全新的課題， 2016年中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》， 地方也出臺(tái)了指標(biāo)體系。 但是生態(tài)文明建設(shè)的績(jī)效考核較為復(fù)雜， 量化指標(biāo)難以覆蓋全部范圍， 會(huì)出現(xiàn)唯指標(biāo)論。 例如街道辦事處的生態(tài)文明考核中并未將流經(jīng)街道的河流作為整體考核對(duì)象， 而是將交由街道辦事處處理的環(huán)境問題作為考核指標(biāo)， 街道辦事處也是將交辦事務(wù)作為工作重點(diǎn)完成（如封堵河道周邊的排污口）， 街道辦事處只要完成封堵任務(wù)， 即使河流污染仍然嚴(yán)重， 考核也能通過， 這就造成公布的街道辦事處生態(tài)建設(shè)目標(biāo)已經(jīng)完成， 但民眾所見是河流仍然污染嚴(yán)重， 這樣的差異必然導(dǎo)致民眾對(duì)政府信任度的下降。 若公眾長(zhǎng)期不信任政府， 在特定事項(xiàng)的激發(fā)下會(huì)發(fā)生群體性事件。 而環(huán)保群體性事件一旦發(fā)生， 政府信任會(huì)急劇下降， 修復(fù)政府信任的成本激增， 因此政府高效履職是公眾對(duì)政府產(chǎn)生信任的基礎(chǔ)。

資源環(huán)境審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為一種獨(dú)立的監(jiān)督方式， 不僅要對(duì)責(zé)任人履職行為進(jìn)行審計(jì)， 也要對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境治理事項(xiàng)和治理效果進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督， 這樣才能從整體上掌握區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染狀況， 并比對(duì)區(qū)域負(fù)責(zé)人的履職情況， 以更加準(zhǔn)確地判斷問題所在， 督促各級(jí)政府共同履職， 實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)， 以修復(fù)民眾質(zhì)疑環(huán)境治理效果與考核結(jié)果而產(chǎn)生的信任危機(jī)， 保障公眾對(duì)政府的信任。

（三）抑制官員腐敗與不作為， 保障公眾對(duì)官員的信任

政府履職能力的關(guān)鍵在于官員， 公眾對(duì)官員行為滿意了才會(huì)愿意信任政府的履職能力。 環(huán)境治理需要一定的人力、財(cái)力、物力的投入， 權(quán)力的集中、錢財(cái)?shù)耐度牒腿诵牡呢澯斐闪斯賳T腐敗案件頻發(fā)， 政府信任流失嚴(yán)重， 信任危機(jī)加劇。 目前， 除腐敗外， 導(dǎo)致公眾對(duì)官員不信任的另一大原因是官員不作為。 官員不作為可以分為兩種情況： 一是政府官員出于自利動(dòng)機(jī)而對(duì)發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題視而不見， 或接受撥款卻不采取措施， 造成資源的浪費(fèi)與民眾的不滿; 二是政府官員為應(yīng)對(duì)環(huán)境問題已經(jīng)采取了有效措施， 但是由于措施發(fā)揮作用需要時(shí)間， 或由于信息不對(duì)稱使公眾不能實(shí)際感受到環(huán)境治理的效果， 從而主觀判斷官員不作為。 資源環(huán)境審計(jì)的揭示和抵御機(jī)制， 就是揭示問題并進(jìn)行處理處罰。 審計(jì)可以區(qū)別兩種情況處理處罰不作為官員， 也可以披露那些需要時(shí)間才能顯現(xiàn)治理效果的措施， 減少公眾與官員之間的信息不對(duì)稱， 揭露官員腐敗， 同時(shí)增強(qiáng)官員的責(zé)任心。 公眾在掌握真實(shí)有效信息的基礎(chǔ)上， 也能尊重科學(xué)規(guī)律， 了解政府的努力， 這將增進(jìn)公眾與官員的溝通和理解， 保障公眾對(duì)官員的信任。

（四）促進(jìn)科學(xué)決策， 保障公眾對(duì)政策的信任

資源環(huán)境審計(jì)不僅具有揭示和抵御功能， 還具有預(yù)防功能， 即就審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的制度、法規(guī)、內(nèi)控方面的問題， 要求被審計(jì)單位進(jìn)行整改， 并跟蹤、報(bào)告整改情況， 避免類似的情況再次發(fā)生。 資源環(huán)境治理中的問題很多是決策層面上的問題， 包括資金使用的投向比例、地方法律法規(guī)的合理性、政策傳遞過程中的遞減效應(yīng)等。 公眾在參與環(huán)境治理的過程中， 能夠感受到政策的合理性， 例如環(huán)保企業(yè)申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼會(huì)有一定的條件限制， 這些條件的設(shè)置科學(xué)與否， 一方面要考慮公平， 另一方面要考慮環(huán)保公司的經(jīng)營(yíng)情況， 若設(shè)置不合理， 環(huán)保企業(yè)就會(huì)覺得不公平， 甚至懷疑財(cái)政補(bǔ)貼的申請(qǐng)存在“潛規(guī)則”。 資源環(huán)境審計(jì)可以掌握一定范圍甚至全國范圍內(nèi)環(huán)保企業(yè)申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼的情況， 通過大數(shù)據(jù)比對(duì)， 能夠發(fā)現(xiàn)是暗箱操作還是制度缺乏合理性， 審計(jì)機(jī)關(guān)可以將分析結(jié)果提供給相關(guān)部門協(xié)助其科學(xué)決策。 公眾通過制度的調(diào)整感受公平， 消除原有的疑慮， 增強(qiáng)了對(duì)政策的信任。

從上面的分析可見， 資源環(huán)境審計(jì)可以通過對(duì)黨、政府、官員、政策的監(jiān)督、建議、評(píng)價(jià)和整改， 發(fā)揮信任保障作用， 增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任。 信任作為一種復(fù)雜的心理狀態(tài)， 對(duì)人的行為和決策具有較大的影響。 當(dāng)人們?cè)敢庑刨囌畷r(shí)， 會(huì)更加愿意配合政府環(huán)境治理、環(huán)保督察等工作的開展， 充分行使監(jiān)督、檢舉、建議等權(quán)利， 積極參加社區(qū)環(huán)境治理活動(dòng)， 從個(gè)人做起， 減少生活排放以保護(hù)環(huán)境， 從而實(shí)際減少了政府環(huán)境治理工作過程中的困難， 達(dá)到配合政府開展環(huán)境治理工作的效果， 促進(jìn)環(huán)境治理效率的提高。 公眾對(duì)政府的環(huán)保措施和治理行為滿意了， 群體性事件就會(huì)減少以至杜絕， 公眾也會(huì)主動(dòng)辨別不實(shí)信息， 避免負(fù)面輿情被惡意放大。

五、信任保障視角下完善資源環(huán)境審計(jì)的建議

我國的資源環(huán)境審計(jì)已經(jīng)開展多年， 且已顯現(xiàn)出在環(huán)境治理方面的積極作用， 而從保障政府信任的角度， 仍可從以下幾個(gè)方面加以完善。

（一）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類監(jiān)督

為增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任， 需要強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督， 規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。 審計(jì)監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成， 應(yīng)發(fā)揮其職能作用， 積極配合黨內(nèi)監(jiān)督， 與各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。

1. 外部聯(lián)審。 審計(jì)作為監(jiān)督體系的重要組成部分， 可以與黨和國家其他監(jiān)督方式聯(lián)合開展， 進(jìn)行資源整合， 以獲得更好的監(jiān)督效果。 例如， 資源環(huán)境審計(jì)與環(huán)保督察都服務(wù)于環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)總目標(biāo)。 根據(jù)生態(tài)環(huán)境部消息， 第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組已于2019年8月15日全部完成6個(gè)省和兩家中央企業(yè)的督察進(jìn)駐工作， 環(huán)保督察具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)， 可以在短時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致環(huán)境污染的技術(shù)因素并迅速處理， 公眾可即刻感知環(huán)境問題得到解決。 資源環(huán)境審計(jì)則不同， 資源環(huán)境審計(jì)除了發(fā)現(xiàn)問題點(diǎn)， 還要提出制度層面的建議， 不僅要助力污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)， 還要打贏污染防治持久戰(zhàn)。 可以發(fā)現(xiàn)， 資源環(huán)境審計(jì)的優(yōu)勢(shì)在于對(duì)管理行為和政策制度的監(jiān)督。 資源環(huán)境審計(jì)與環(huán)保督察聯(lián)審就可以發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)， 避免交叉重復(fù)， 提高監(jiān)督效率， 同時(shí)資源環(huán)境審計(jì)部門還可以與水利、國土、海洋、林業(yè)等資源部門進(jìn)行監(jiān)督統(tǒng)籌， 發(fā)揮協(xié)同作用。 中央審計(jì)委員會(huì)的成立也為資源環(huán)境領(lǐng)域各類監(jiān)督的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提供了制度保障。

2. 內(nèi)部統(tǒng)籌。 為了提高審計(jì)質(zhì)量和效率， 拓展審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度， 切實(shí)發(fā)揮好“經(jīng)濟(jì)體檢”的功能， 審計(jì)項(xiàng)目組織方式“兩統(tǒng)籌”要求審計(jì)機(jī)關(guān)創(chuàng)新審計(jì)方式方法， 統(tǒng)籌審計(jì)力量。 環(huán)境治理涉及面廣， 在一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目中可能與金融、財(cái)政、行政、企業(yè)、經(jīng)責(zé)、投資等各審計(jì)專業(yè)產(chǎn)生聯(lián)系， 為了避免交叉， 需要內(nèi)部統(tǒng)籌。 可以采用各審計(jì)專業(yè)同時(shí)開展資源環(huán)境審計(jì)的方式， 例如深圳市審計(jì)局就對(duì)這種方式進(jìn)行了嘗試。 這種方式的缺點(diǎn)是易造成審計(jì)問題碎片化， 即難以形成總體的綜合評(píng)價(jià)。 資源環(huán)境審計(jì)內(nèi)部統(tǒng)籌可以考慮“統(tǒng)一方案， 分散實(shí)施”的審計(jì)方式， 即方案編制階段由各專業(yè)處室提供審計(jì)的重點(diǎn)和思路， 形成統(tǒng)一的審計(jì)信息點(diǎn)， 實(shí)施階段并不是像傳統(tǒng)做法那樣同時(shí)實(shí)施， 而是各專業(yè)處室根據(jù)審計(jì)資源狀況， 確定實(shí)施的時(shí)間、人員配備等細(xì)節(jié)問題， 分散實(shí)施。 從方案上來說是一個(gè)項(xiàng)目， 但具體實(shí)施可能分散于多個(gè)審計(jì)項(xiàng)目中， 報(bào)告階段再聚合成一個(gè)審計(jì)報(bào)告， 這樣既發(fā)揮了各處室優(yōu)勢(shì)， 又滿足了整合審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題、進(jìn)行總體評(píng)價(jià)的需求。

（二）健全信息披露制度

1. 提高審計(jì)證據(jù)質(zhì)量。 在審計(jì)全覆蓋要求下， 審計(jì)資源相對(duì)于審計(jì)需求嚴(yán)重不足， 傳統(tǒng)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)的取證時(shí)間明顯被壓縮， 導(dǎo)致證據(jù)質(zhì)量下降， 因此需創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法。 先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)方法可快速分析審計(jì)疑點(diǎn)， 提高審計(jì)證據(jù)獲取效率， 例如資源環(huán)境審計(jì)中地理信息系統(tǒng)工具的應(yīng)用， 可以通過圖形對(duì)比， 快速鎖定問題圖斑， 再利用無人機(jī)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)， 大幅提高審計(jì)效率。 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)， 可以共享審計(jì)成果， 提供技術(shù)支持， 對(duì)審計(jì)實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督， 保障審計(jì)證據(jù)質(zhì)量。 同時(shí)， 加強(qiáng)對(duì)審計(jì)取證方法的總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)交流， 及時(shí)將有效的取證方法固定化、規(guī)范化。

2. 完善審計(jì)報(bào)告披露內(nèi)容。 在新媒體時(shí)代， 公眾獲取信息的渠道和能力都顯著增加， 公民的權(quán)利意識(shí)和自主意識(shí)不斷增強(qiáng)， 及時(shí)、充分、系統(tǒng)、全面地披露資源環(huán)境審計(jì)相關(guān)信息， 是向公眾展示資源環(huán)境審計(jì)開展情況和環(huán)境治理狀況的重要方式。 在一定程度上向公眾樹立了負(fù)責(zé)任的政府形象， 使人們相信政府， 愿意參與環(huán)境治理工作， 促進(jìn)環(huán)境治理措施的順利實(shí)施。

目前我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)建立多媒體渠道與公眾溝通， 但審計(jì)結(jié)果公告受到篇幅和保密規(guī)定的限制， 披露的內(nèi)容較為有限， 公眾接收到的有效信息較少， 審計(jì)工作中的努力和成效在公告中得不到充分展現(xiàn)。 可以考慮轉(zhuǎn)變信息披露的形式， 如采用圖表結(jié)合的方式在有限的篇幅內(nèi)更多地傳遞信息， 分欄分類地披露也可以使信息能較易查找和比對(duì)， 便于理解和使用。 另外， 信息披露應(yīng)分層次逐步展開， 省一級(jí)審計(jì)報(bào)告應(yīng)該比中央一級(jí)審計(jì)報(bào)告披露更詳細(xì)和具體的信息， 市縣級(jí)審計(jì)報(bào)告應(yīng)該比省級(jí)報(bào)告更詳細(xì)、更具體， 以此引導(dǎo)公眾獲取需要的環(huán)境治理信息， 關(guān)注各級(jí)政府審計(jì)工作。 同時(shí)， 繼續(xù)加大拓展公眾參與渠道的力度， 使公眾可以更好地參與到審計(jì)報(bào)告內(nèi)容的完善中來。

（三）優(yōu)化審計(jì)問責(zé)形式

審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題若沒有得到整改， 公眾會(huì)更加懷疑政府進(jìn)行環(huán)境治理的決心， 從而審計(jì)問責(zé)顯得尤為重要。 現(xiàn)行審計(jì)法賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的處理處罰權(quán)限， 主要是在財(cái)政、財(cái)務(wù)收支范圍內(nèi)， 卻沒有明確處理處罰的形式。 2019年審計(jì)法修訂征求意見稿中對(duì)處理處罰形式做了明確的規(guī)定， 但處理處罰的范圍仍然限定在財(cái)政、財(cái)務(wù)收支行為。 目前資源環(huán)境審計(jì)范圍顯然不僅是有關(guān)環(huán)境治理的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支行為， 還包括執(zhí)行方針政策和決策部署情況、遵守法律法規(guī)情況、重大決策情況、目標(biāo)完成情況、監(jiān)督責(zé)任履行情況、資金征管使用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行情況等。 資金使用僅是資源環(huán)境審計(jì)的一個(gè)方面， 因此， 審計(jì)發(fā)現(xiàn)的大多數(shù)問題， 審計(jì)機(jī)關(guān)并無處理處罰權(quán)， 這限制了審計(jì)作用的發(fā)揮。 公眾若發(fā)現(xiàn)對(duì)于審計(jì)披露的問題并沒有追究責(zé)任人， 反而會(huì)加深對(duì)政府的不信任。

現(xiàn)行法律尚未賦予審計(jì)機(jī)關(guān)充分的處理處罰權(quán)限， 為了彌補(bǔ)問責(zé)權(quán)限不足的缺陷， 可優(yōu)化審計(jì)問責(zé)形式， 采用協(xié)同問責(zé)的方式。 在中央審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下， 審計(jì)監(jiān)督與各類監(jiān)督形成外部聯(lián)審， 審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題由參與審計(jì)的各類監(jiān)督主體共享， 在其他監(jiān)督主體處理處罰權(quán)限內(nèi)的問題， 就可由其他監(jiān)督主體處理處罰， 以保證審計(jì)成果利用最大化。 只有審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題都得到了問責(zé)， 政府信任度才能得到有效提升。

（四）推行資源環(huán)境治理跟蹤審計(jì)

環(huán)境治理具有滯后性的特點(diǎn)， 治理效果也需要時(shí)間才能顯現(xiàn)， 目前的資源環(huán)境審計(jì)多為一次性審計(jì)， 一般是對(duì)審計(jì)時(shí)間點(diǎn)上的治理問題發(fā)表意見， 不再考慮審計(jì)結(jié)束后環(huán)境治理效果退化問題。 例如， 在進(jìn)行城市黑臭水體整治資金審計(jì)時(shí)， 黑臭水體的監(jiān)測(cè)情況是已經(jīng)達(dá)標(biāo)， 完成整治目標(biāo)， 水變清了， 但有可能審計(jì)結(jié)束后河道又開始變得黑臭; 在湖濱帶氮磷攔截工程審計(jì)中， 林木生長(zhǎng)尚未成熟， 吸收土壤中氮磷的效果還未顯現(xiàn)， 審計(jì)雖表明工程建設(shè)符合要求， 但湖體水質(zhì)并沒有明顯變化。 這些現(xiàn)象不僅使公眾對(duì)環(huán)境治理效果產(chǎn)生疑問， 而且使公眾對(duì)審計(jì)的權(quán)威性產(chǎn)生懷疑， 反而加劇公眾對(duì)政府的不信任。 推行資源環(huán)境治理跟蹤審計(jì)， 可以解決環(huán)境治理效果滯后的問題， 從環(huán)境治理項(xiàng)目實(shí)施時(shí)即開始審計(jì)， 直至項(xiàng)目運(yùn)行穩(wěn)定、治理效果達(dá)到為止， 可階段性出具審計(jì)報(bào)告， 披露治理工作進(jìn)展情況。 資源環(huán)境治理跟蹤審計(jì)的實(shí)施使審計(jì)披露的信息更加貼近治理效果， 避免傳遞中間信息， 降低了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

六、結(jié)束語

本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上， 以環(huán)境治理中政府信任危機(jī)為切入點(diǎn)， 梳理了政府信任、資源環(huán)境審計(jì)與環(huán)境治理的關(guān)系， 分析了資源環(huán)境審計(jì)發(fā)揮信任保障作用的揭示、抵御、預(yù)防三大機(jī)制， 從黨、政府、官員、政策等四個(gè)維度構(gòu)建資源環(huán)境審計(jì)保障政府信任的路徑， 并從信任保障的視角提出了完善資源環(huán)境審計(jì)的建議， 以期更好地發(fā)揮資源環(huán)境審計(jì)在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中的作用。

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