“十四五”時期財政支持國家創新體系建設的理論指引與取向選擇

姚東旻 李靜

摘? ?要：“十四五”時期是強化國家戰略科技力量、提升國家創新體系整體效能的關鍵戰略期。國家創新體系理論和新市場財政學的“市場平臺觀”、“政府參與觀”和“市場規則觀”等，為財政支持國家創新體系的建設提供了理論指引。在多元化、網絡狀的國家創新體系中，政府、企業和高校等不同創新主體依托市場平臺開展互動，最終滿足“國家創新體系整體效能提升”的社會共同需要。財政在支持科技基礎設施建設的同時，為科技創新人才提供基礎保障，促進新型舉國體制和市場機制的有效銜接，主要發揮動機激勵、引導協調、杠桿撬動、風險兜底等作用。“十四五”時期，財政支持國家創新體系建設，應從如下方面著手：立足于科研活動主體，完善財政對科技人才第一創新資源的激勵機制;完善財政科技資源配置的統籌協調機制，發揮好中央與地方引導科技發展的積極性;集中優勢創新資源，充分發揮財政科技引導基金的杠桿撬動作用;構建差異化、普惠性的財政支持政策體系，合理分擔重大創新活動可能引致的公共風險。

關鍵詞：國家創新體系;新市場財政學;新型舉國體制;市場平臺

中圖分類號：F124.3? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）06-0059-13

自黨的十六大報告首次將“推進國家創新體系建設”寫入黨代會報告以來，黨和國家始終把科技創新擺在國家發展全局的核心位置，高度重視國家創新體系的建設。黨的十七大提出加快建設國家創新體系。黨的十八大提出在實施創新驅動發展戰略的總方針下，加快建設國家創新體系，著力構建以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系。隨著黨的十八屆三中全會歷史性地明確市場在資源配置中的決定性作用，關于科技創新的若干政策文件也傳達出一個核心思想——強化企業在技術創新中的主體地位，促進科技與經濟深度融合。黨的十九大報告強調創新是引領發展的第一動力，提出要加強國家創新體系建設，強化戰略科技力量。黨的十九屆四中全會進一步指出，在推進國家治理體系與治理能力現代化的新時期，要完善科技創新體制機制，“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”。黨的十九屆五中全會明確了“十四五”時期我國經濟社會發展的主要目標，在研究制定國民經濟和社會發展五年規劃的歷史上，首次將科技創新專章部署，放在規劃任務的首位[1]。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調創新在我國現代化建設全局中的核心地位，提出要把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，強化國家戰略科技力量，打好關鍵核心技術攻堅戰，提高創新鏈整體效能，完善國家創新體系，加快建設科技強國。

當今世界正在經歷百年未有之大變局，創新成為影響和改變全球競爭格局的關鍵變量。為積極應對各種風險挑戰和瓶頸制約，我國高質量科技供給與創新發展面臨著更為迫切的戰略任務。2020年9月11日，習近平總書記在科學家座談會上提出了“面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康”的最新科技戰略方向，并強調“我國經濟社會發展和民生改善比過去任何時候都更加需要科學技術解決方案，都更加需要增強創新這個第一動力”。我們不僅要促進科技創新與經濟的融合發展，而且要從提高現代化強國綜合競爭力、維護國家戰略資源和關鍵核心技術安全可控的全局角度，強化科技創新在全面創新中的引領作用。以新型舉國體制的制度優勢，集中力量突破“卡脖子”的關鍵核心技術難題[2]。盡管國家長期以來高度重視與支持科技創新發展，但我國科技體制改革還存在一些突出問題，一些重大決策的落實還沒有形成合力，導致“國家創新體系整體效能還不強”。目前我國關鍵核心技術領域受制于人的格局還沒有從根本上得到改變，“形勢逼人，挑戰逼人，使命逼人”[3]。科技人才是引領創新發展的第一資源，財政圍繞“人的創造性活動”，尚未在國家創新體系建設中發揮更為積極的引領與帶動作用[4]。

2020年中央經濟工作會議、全國財政工作視頻會議以及2021年全國“兩會”，明晰了“十四五”時期財政支持國家創新體系建設的方式。根據會議精神，要充分發揮國家作為重大科技創新組織者的作用、財政對科技創新的支撐作用，著力解決制約國家發展和安全的重大創新難題。財政要增強對國家重大戰略任務的財力保障，在促進科技創新方面主動作為，堅持把科技作為財政支出的重點領域，保障關鍵核心技術攻關。“十四五”規劃開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年，確保創新在我國現代化建設全局中居于核心地位，不僅需要在實踐層面堅持創新驅動發展、科技自立自強，完善科技創新體制機制與國家科技治理體系，而且要為國家創新體系的建設提供必要的理論指導。在理論層面急需回答以下關鍵問題：如何處理好政府和市場在科技創新資源配置中的關系？具體包括兩方面的問題：一方面，從國家財政的視角如何能夠有效發揮社會主義市場經濟條件下的新型舉國體制優勢？另一方面，如何更好地發揮市場導向與企業技術創新的主體作用？

科技創新資源的調節與分配根本上由市場機制決定。由于科技創新活動本身具有產出不確定性、公共外溢性、研發投入規模大、收益回報周期長等特征，單純依靠市場機制調節無法滿足全局性的創新發展需求，因而必須依靠政府提供持續、大規模的資金與政策支持。然而，以市場失靈為前提探討政府對創新活動的干預，只能提供線性思維，可能會導致政府對創新的干預過多或過少[5]。西方傳統的市場失靈理論以及在此基礎上發展的“公共財政”等觀點，對于政府和市場在科技創新資源配置中的關系只能給出“二元對立”的理論解釋，但對于“市場的決定性作用”與“更好發揮政府作用”之間的內在相容性與政策意圖，缺乏足夠的理論解釋力與預測力[6]，同時也不適用于我國“健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制”的制度背景與政策導向。

本文以國家創新體系理論和新市場財政學理論提出的“市場平臺觀”、“政府參與觀”和“市場規則觀”為理論指引，重點探討如下問題：政府、企業和高校等不同創新主體如何在市場平臺上展開互動，最終滿足“國家創新體系整體效能提升”的社會共同需要？財政作為政治系統、經濟系統和社會系統之間的中樞和紐帶，如何為科技創新人才和科技基礎設施提供基礎保障？如何處理好新型舉國體制與市場導向之間的辯證關系？

一、財政支持國家創新體系建設的理論基礎

現有實證研究主要探討的是財政投入總量對于創新績效的正面或負面影響[7-9]，通過構建創新效能評估的指標體系，在一定數量的創新投入基礎上來衡量創新產出最大化水平的能力[10-11]。然而，僅從創新績效的定量分析角度無法完整刻畫國家創新體系的整體效能，特別是對財政在整個國家創新體系中的理論定位關注不夠，不足以從國家創新體系的系統化和網絡化視角來處理政府財政科技投入與其他創新投入之間的關系。本文結合國家創新體系理論的網絡化分析視角，重點引入新市場財政學的理論觀點，解釋政府和企業如何通過合約建立市場化的合作關系，總結不同創新主體基于市場平臺展開互動的本質特征，為分析我國財政支持國家創新體系的運行提供理論基礎。

與新古典主義主張盡可能弱化政府作用的觀點不同，國家創新體系理論認為，政府在解決創新體系系統性失效中要發揮根本作用。1987年Freeman在有關日本科技政策和經濟績效的研究中正式使用了“國家創新體系”（National innovation System，NIS）這一術語，將其定義為“由公私部門與機構組成的網絡系統，強調系統中各主體的制度安排及相互作用，目的是經濟地創造、引入、改進和擴散新的知識和技術，使一國的技術創新取得更好的績效”[12]。Mazzucato認為，對于私人部門不會投資的公共創新領域，以及全球化的技術競爭領域，政府必須承擔大型創新風險，尤其是大多數突破性技術的發展背后都要依靠政府的財政資助和戰略引導[13-14]。從整個國家創新體系的視角來看，政府制定創新政策這一干預手段只是國家創新體系中的一個維度，還需要注重整個國家創新體系中不同主體之間的協調配合。傳統的自上而下的政府干預創新方式需要轉化為公共部門與私人部門之間更為密切的合作與互動形式[15]。

本文借鑒新市場財政學理論提出的核心概念——“市場平臺觀”“政府參與觀”“市場規則觀”[16-17]，為進一步理解國家創新體系中政府與市場的角色定位、政府與企業主體的創新投入關系等提供理論啟示。“市場平臺觀”將市場視為一個“平臺”，無論是以政府、高校與科研機構為代表的公共部門還是企業等私人部門，都是市場平臺上的參與者。在科技創新資源的配置過程中，市場平臺在創新導向方面起到決定性作用，圍繞創新展開的市場交易能否成功、創新要素的配置效率高低、創新活動創造的價值大小等，都取決于公共部門和私人部門作為創新主體基于各自的創新目標與利益訴求進行的博弈均衡與市場環境。在此基礎上，“政府參與觀”意味著政府在國家創新體系中不是站在市場對立面的、居高臨下的干預者，而是以干預公共科技活動、創造公共價值為目標的創新活動參與者。這就意味著，政府與其他創新主體在整個國家創新體系中處于地位同等的參與者位置上，在整個市場平臺上，政府要與其他創新主體一起展開信息互動、資源配置與創新合作。創新活動的組織與安排需要一定的市場秩序來維護。“市場規則觀”認為，政府既是創新活動的參與者，又是創新政策的制定者，要將政府的市場行為納入統一的市場規則的管控之下。政府作為“公權”的執行者，有責任引導與協調整個社會的創新活動，特別是在涉及國家安全與公眾利益，以及原始創新和關鍵核心技術攻關方面，政府應主要承擔公共創新的風險。

依據新市場財政學有關“市場平臺觀”和“政府參與觀”的基本內涵可知，政府既不能代替市場機制配置社會資源，又不能代替企業或科研機構直接從事科研創新活動。因此，國家創新體系的運作核心是如何在遵循市場規律的前提下，調動各個創新主體的積極性，同時要將財政科技資源更多地投入關鍵核心技術攻關領域，更好地發揮財政科技資源的集中性優勢，形成推進科技創新的強大合力。國家創新體系中不同創新主體的互動關系如圖1所示。

國家創新體系的整體運行離不開市場平臺，以企業為主體的市場機制與政府主導的新型舉國體制是國家創新體系運行中的兩股力量源泉。市場平臺為整個國家創新體系提供創新導向，各類創新主體在市場機制的調節下實現競爭與合作互動。企業是整個研發創新活動中的投入主體，政府依靠具有“戰略性”和“目標性”的財政資源投入，激勵和引導其他主體凝聚到創新體系中。不同的創新主體對于基礎研究與應用研究等創新活動的核心目標存在差異。首先，政府是引導與協調的核心，負責國家科技戰略方向的頂層設計，發揮新型舉國體制的集中優勢，對于戰略性、關鍵性的基礎研究發揮主導作用，在企業主體無法提供、需要滿足公共需求的應用研究領域發揮引導作用。其次，企業是應用研究的投入主體，通過市場導向實現技術成果轉化與應用，創新體系相對成熟的大中型企業也是基礎研究的投入主體。最后，高校作為聯系基礎研究與應用研究之間的重要媒介，既是基礎研究的投入主體，又需要借助市場平臺參與到應用研究中，通過不同類型的科技成果的轉移與轉化，共同分享創新收益。

二、財政支持國家創新體系建設的內在機制

從新市場財政學的理論視角來看，國家創新體系中不同創新主體依靠市場平臺展開合作與互動是其運行的根本邏輯。理解財政支持國家創新體系建設的內在機制，需要將整個國家創新體系的運作放到政治、經濟和社會綜合系統中來看待，把握好新型舉國體制與市場導向兩種模式之間的辯證關系。

國家創新體系的建設受到政治、經濟和社會綜合系統的目標約束與方向導引，國家創新體系的運行與整體效能的提升能夠為政治、經濟和社會綜合系統提供發展動力。科技發展水平是一國綜合實力的內在核心，科技進步能夠為經濟發展提供根本的動力源泉，也是現代社會文明進步的重要標志。財政是連接政治、經濟和社會綜合系統的重要紐帶。從實踐角度看，財政科技資源的分配與調節會影響到政治目標、經濟利益和公共需求之間的協調問題。國家創新體系從根本上依靠科技創新人才和科技基礎設施的交互作用而建立，財政通過政治、經濟和社會三個系統為國家創新體系的運作提供基礎支持。從政治綜合系統來看，政府借助財政投入來滿足科技創新領域的社會共同需要，制定科技戰略和科技政策體系，圍繞國家實驗室加強科技基礎設施建設，引導科技創新人才圍繞國家重大戰略科技任務開展自主創新，從而實現維護國家安全、提高戰略科技力量等政治目標，政治系統通過財政為社會和經濟系統提供必要的科技創新公共物品和服務。從經濟綜合系統來看，財政通過大量資金投入滿足雙重經濟目標：一是為科技引領經濟發展提供資金保障;二是引導其他創新主體加大創新研發投入，以創新活動的收益分享和利潤回報來激發科技創新人才的創新活力，以經濟增長反哺科技創新，從而為政治系統和社會系統提供經濟回報。從社會綜合系統來看，財政通過提供對科技創新人才的多方面激勵和科技研發必要的基礎設施條件，建立起崇尚科學精神的社會環境。社會系統的良好運作能夠為政治系統和經濟系統的運作提供穩定的基礎條件（見圖2）。

財政支持國家創新體系運行的關鍵在于深刻把握推進國家創新體系建設的兩大關鍵要素——“新型舉國體制”和“市場導向”之間的辯證關系。要處理好這二者之間的關系，明確二者不是對立的事物，而是以科技創新人才為核心紐帶，相輔相成、缺一不可的。只有二者并舉、有效配合，才能更好地提高我國的自主創新能力，推進國家創新體系建設。

科技創新人才在調節市場機制和新型舉國體制的關系中發揮著重要的紐帶作用。一方面，市場機制在創新資源配置中發揮著決定性作用。從事科技創新活動的企業要面對市場競爭的考驗，科技創新人才要通過市場化途徑實現收益回報。然而，在具有公益性、政策性、戰略性的基礎技術創新方面，市場機制主導存在明顯不足，由于其無法直接轉化為市場價值，因而需要政府介入來構建良好的科技成果轉化體制機制[18]，依靠財政科技資助為科技創新人才提供必要的保障與利益補償。企業在科技創新中處于主體地位，既要依靠政府在創新需求規劃、戰略設計、政策傾斜等方面發揮先導性作用，鼓勵企業牽頭實施重大科技項目，支持科研院所、高校與企業融通創新，提升產業基礎能力和產業鏈現代化水平;又要發揮新型舉國體制的集中優勢，在創新主體、創新基礎、創新資源、創新環境建設等方面持續用力，保障企業作為創新主體具有長期、持續的動機參與全球范圍內的科技創新競爭，使得創新成果真正實現產業化，實現科技引領發展，帶來規模性創新回報。

另一方面，新型舉國體制需要政府發揮引導作用。所謂新型舉國體制，就是將關鍵核心領域的科技創新活動上升到國家意志的層面，通過黨和國家制定一系列總攬全局的國家發展規劃和科技創新戰略，充分集中科研人力與資源優勢[19]。正如市場導向絕不意味著不需要政府的參與，新型舉國體制也離不開市場化的基礎。因此，需要更加重視市場在配置科技資源中的決定性作用，有效調動國家創新體系中各類創新主體的積極性，推動形成多主體的創新合力。為應對當前復雜的全球化競爭局面，需要國家瞄準世界科技前沿，強化基礎研究，實現前瞻性基礎研究、引領性原創成果重大突破。依靠政府發揮組織優勢，通過財政資金的集中使用，鼓勵企業、高校、科研院所等其他創新主體在創新鏈不同環節中融通創新，激發創新主體的創新激情和活力，引導市場均衡朝著更加有利于實現我國核心技術突破、完成產業升級的方向發展。

三、財政支持國家創新體系建設的相關政策及其效應評價

現階段，我國政府通過制定財政科技預算、撥付財政科技資金來支持不同類別的財政科技計劃。“十三五”時期我國創新績效水平取得較快增長，但在創新鏈的特定環節，如重點領域的財政科技投入、基礎研究與原始創新投入、創新對經濟的輻射帶動等方面仍然存在明顯不足。

（一）財政支持國家創新體系建設的相關政策

近年來，國家出臺了大量有關財政科研項目與資金管理改革的政策文件①，為國家創新體系的運行提供了財力和政策支持。我國按照政府職能轉變、中央與地方科技領域事權和支出責任劃分的總體要求，不斷優化和整合中央與地方在科技創新領域的功能定位、不同部門管理的職責權限，并針對不同科研項目的特點，實施財政科技資金的分類管理。當前的財政科技運行體系可以歸納為財政科技預算與科技創新計劃兩部分（見圖3，下頁），財政相關部門既承擔了橫向的中央財政撥款與科研經費管理職責，又通過縱向的科技類專項轉移支付，完成中央引導地方科技發展的專項資金撥付。

在財政科技預算方面，財政部主要負責中央財政科技資金的總體預算編制、執行與決算，并針對不同類別的財政科研資金，會同科技部、國家發展改革委、工信部等主要科技管理部門制定具體的科研經費管理辦法。在科技創新計劃方面，政府設立的科技計劃、專項與基金是支持科技創新活動的主要方式，中央和地方的眾多職能部門以及公益性科研機構實質上共同承擔了科技管理職能②。在中央層面，以科技部為首的科技主管部門，負責組織編制國家重大科技項目規劃，統籌推進國家創新體系建設和科技體制改革;國家發展改革委、工信部等部門內設專門的科技管理機構，負責組織實施國家科技重大專項，推進高新技術產業發展;國家自然科學基金委員會、中國科學院等專門承擔基礎研究、戰略高技術研究等科研任務。地方與中央在財政科技預算與科研管理職能設置方面保持了一致性，根據區域創新發展需要設立科研專項資金與創新引導基金，同時在落實國家科技發展戰略、制定地方性科技計劃等方面接受上級相應部門的業務指導與統一管理。由于科技主管部門之間存在功能性的分工，我國科技資源的分配也不可避免地存在條塊分配、多頭管理的特征。

財政科技資金與國家創新體系的現實關聯主要體現在財政科技資金與不同類型的創新活動的匹配上。在基礎研究類、前沿技術類、社會公益技術類、重大共性關鍵技術類等公共科技活動中，財政科技資金發揮主體作用，特別注重發揮新型舉國體制在實施國家科技重大專項中的作用①;而在市場導向類和平臺競爭類科研項目中，財政科技資金作為間接投入，采取風險補償、“后補助”、創投引導等多種方式發揮財政資金的杠桿作用②。財政科技資金發揮作用的途徑并非簡單的“二分法”，在財政科技資金重點投入的基礎研究、前沿技術、社會公益技術、重大共性關鍵技術領域，并不排斥市場力量的參與，而是鼓勵和引導社會參與的持續穩定投入，同時注重創新型企業與高校、科研院所和社會組織等各類創新主體之間建立起協同創新的關系，提升國家創新體系的整體效能。在依靠市場機制完成技術應用與成果轉化的科技創新領域，財政主要發揮引導與協調作用，在強調企業作為技術創新主體的基礎上，以財政科技計劃引領企業創新風向，以財政科技資金和創新激勵政策引領企業更大規模的研發投入，最終服務于國家重大戰略產品和產業化目標。

（二）財政支持國家創新體系建設的效應評價

“十三五”時期，我國科技創新規劃提出的主要目標是，國家科技實力和創新能力大幅躍升，國家綜合創新能力世界排名進入前15位，邁進創新型國家行列，加快建設世界科技強國，有力支撐全面建成小康社會目標實現。“十三五”時期財政為支持國家創新體系建設、全面深化科技體制改革提供了重要保障，取得了較為突出的成果。財政部發布的數據表明，2016—2020年，全國財政科學技術支出4.12萬億元（其中，中央財政科學技術支出1.53萬億元），年均增長10.37%。2020年，我國研發經費支出達2.44萬億元，研發強度約為2.4%，總量穩居世界第二。國內發明專利授權量連續多年位居世界首位，通過《專利合作條約》（PCT）途徑提交的專利申請量躍居世界首位，國際科技論文和高被引論文數量均位居世界第2位，成為全球科技創新的重要貢獻者。國家統計局發布的中國創新指數統計數據顯示，近5年來，中國創新指數整體呈較快的增長趨勢，創新環境、創新投入、創新產出及創新成效四個維度的指標均有大幅增長①。

“十三五”時期，我國創新績效水平取得較快增長，但在創新鏈的特定環節仍然存在明顯不足，主要有以下三方面的特征：第一，營造較好的創新環境，但重點領域的財政科技投入仍屬薄弱環節。創新環境指數反映了我國驅動創新發展的基礎支撐條件，以及政策環境對于創新的引導和扶持狀況。其中，科技撥款占財政撥款的比重刻畫了政府財政科技投入對全社會創新活動的直接帶動作用，特別是對重點、關鍵和前沿領域的科技規劃與導向作用;享受加計扣除減免稅企業所占比重反映了政府有關創新優惠政策在大中型工業企業中的落實情況。近5年來，我國享受加計扣除減免稅企業所占比重指數平均增長了29.6%，而科技撥款占財政撥款的比重指數平均增速僅為1.17%，這說明財政科技投入對創新的直接輻射與帶動能力還相對有限，屬于政府營造創新環境的薄弱環節。第二，不斷增加創新投入，企業創新主體發揮關鍵作用，但對基礎研究的重視程度不足。近5年來，我國各項創新投入指標平均增速均為正向，尤其是開展產學研合作的企業所占比重持續增長，反映出國家創新體系中各個主體間的合作程度更加密切;但我國基礎研究投入占研發經費的平均比例僅為5.5%，遠低于發達國家15%的平均水平;2019年，基礎研究人員人均經費同比下降了4.72%，說明我國目前對于原始創新的激勵存在不足，還需要持續加大基礎研究的投入力度。第三，創新中間產出與經濟成效指標增長明顯，但創新對經濟增長的輻射帶動能力不強。創新專利、商標、技術成果成交額等創新產出在一定程度上反映了創新研發活動的直接產出水平與效率，通過產品結構、高新技術產品國際競爭力、技術能耗、經濟增長等反映創新對于經濟增長的影響。但目前創新產出和經濟績效的統計指標僅能反映全國大中型工業企業的創新能力，無法衡量輻射帶動科技型中小企業的創新績效水平。近5年來，我國高技術產品出口占比的平均增長率僅為0.74%，一定程度上也說明在當前我國創新指標體系的衡量之下，大量的科技創新投入與產出并未有效轉化為提升我國科技創新國際競爭力的實際效能。

四、“十四五”時期財政支持國家創新體系建設的取向選擇

《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》指出，21世紀頭20年，是我國經濟社會發展和科學技術發展的重要戰略機遇期。2020年國家中長期科學和技術發展規劃實現收官;2021年迎來新的戰略關鍵期，著眼于科技強國建設的總體目標，要系統謀劃完善國家創新體系的總體布局，為增強科技創新體系能力提供制度和財力保障。“十四五”時期財政支持國家創新體系建設，需對財政科技資源的配置方式進行重大調整。按照新市場財政學的理論指引，財政應當在科技創新平臺上發揮動機激勵、引導協調、杠桿撬動、風險兜底的作用。具體從如下四方面著手：第一，以科技創新人才為第一核心資源，財政在科技人才的培養、引進、管理、評價和激勵機制中要提供資助和保障，讓科技創新人才得到合理回報并潛心科學研究，釋放各類人才的創新活力，從源頭上提高原始創新的能動性。第二，對于“從0到1”的基礎原創性技術研究，發揮新型舉國體制優勢，以財政科技投入為主，堅持財政引導與多元投入相結合，形成穩定支持機制，明確不同政府部門在引領關鍵核心技術攻關任務中的定位與分工差異，深入解決條塊分割、科技資源碎片化的問題。第三，對于從“1到10再到100”的應用技術開發、科技成果轉化與應用，需充分發揮財政資金的杠桿撬動作用，引領、帶動金融和民間資本加大對科技創新重點領域的投入。第四，面對單一創新活動的不確定風險，財政發揮兜底與基礎保障作用，推進國家實驗室等科技基礎設施建設，建立適應不同層次創新需求的普惠性政策體系，創新財政科技資金投入方式，將符合條件的由財政資金形成的科技成果向全社會開放，推進各類科研主體在整個國家創新體系中的優化配置和資源共享。

（一）立足于科研活動主體，完善財政對科技人才第一創新資源的激勵機制

“十三五”時期國家專門針對人才隊伍建設制定了中長期發展規劃，重點強調依托重大科研和建設項目的高級專家選拔、科研機構與高等院校合作培養研究型人才、吸引海外高層次人才回國等提供人才保障。財政對科技創新人才資助的核心目標是從多個維度激發人在創新中的能動性，將人的創造性活動有效轉化為提升整個國家創新體系效能的根本動力。財政對科技人才的培養、引進、管理、評價和激勵機制都需要依賴新型舉國體制和市場機制發揮雙重調節作用。在人才培養機制中，既要遵循市場平臺上人才的成長規律和科研活動規律，又要依托重大科技任務和重大創新基地來培養造就科技領軍人才和創新團隊，依據創新鏈條的不同需求分別培養創新型、應用型和技能型科技人才。在人才引進機制上，實施更加開放的人才引進政策，加大科技人才的薪酬待遇、社會保障、稅收優惠等方面的財政支持力度，在國際平臺上開展科技人才的競爭與遴選。在人才管理機制上，給予科研人員更多的創新路線決定權和經費使用自主權。在人才評價方面，以創新效能的提升為導向，實現自由探索型和任務導向型的科技項目分類評價。在人才激勵方面，充分體現創新要素的市場價值，將財政獎勵與直接補助相結合，完善科技人才在創新價值提升和科技成果轉化中的權益分享機制。

“十四五”時期更加需要依靠大量的科技創新人才提供創新的第一資源，支撐和引領創新發展。一切創新成果都是人做出來的，硬實力、軟實力，歸根到底要靠人才實力。因此，要形成并實施有利于科技人才潛心研究和創新的激勵與評價制度，使得優秀的科技創新人才得到合理的回報，在市場競爭機制中站穩腳跟，扎實完成科研任務的攻堅克難。對于從事基礎研究的科研人員，由于科研活動的市場回報相對較低，基礎科研往往無法得到足夠的市場青睞，這就需要財政對從事基礎研究的科研人才提前做好規劃與保障，把人的創造性活動從不合理的經費管理、人才評價等體制中解放出來。對于從事應用研究和科技成果轉化的科技人才，財政應當發揮好基礎保障作用，建立合理的財政激勵進入與退出機制，為初創型科研探索與研究啟動提供必要的財力支持，在自主探索逐漸發展壯大后，財政資助要適時退出，營造有利于人才競爭與成長的激勵機制。

（二）加強財政科技資源的統籌協調，發揮中央與地方兩個積極性

“十三五”期間，中央財政科技計劃和科研項目資金經歷了數次改革，中央的科技計劃體系由原先分散在40多個部門、近百項實行公開競爭方式的科技計劃優化整合為新的五類科技計劃，一定程度上改善了原有財政科技計劃條塊分割、多頭管理、支出政策“碎片化”的問題。但在科技計劃評審、科技項目評估、科技獎勵評價等方面仍然缺乏差異化的制度設計，缺乏有效的統籌協調。中央和地方的科技計劃同構、財政支持方式單一、各部門多頭管理，尚未形成各具特色的區域創新增長模式。新形勢下提升國家創新體系整體效能的關鍵是加快改革國家科技治理體系，加快補齊國家創新動員能力短板，為應對充滿不確定性的重大科技挑戰與攻堅任務提供更好的制度環境與基礎保障。第一，優化國家科技規劃與重大研發任務的運行機制，對于前沿探索性的科研任務，要遵循創新規律，適應其周期長、風險大的特征，提高財政科技資源的包容度，加大投入力度，支持更多“從0到1”的原始創新突破。第二，加大財政對國家應急科研能力建設的支持力度，總結我國抗擊新冠肺炎疫情、研制疫苗的治理經驗，完善財政應對重大突發事件與應急科研攻關的資金籌措渠道與管理機制。第三，完善充分激發科研人員創造性的科研管理方式，提高財政科研資金使用的靈活性，加快推進科研項目經費“包干制”試點與全面實施，以資源投入激勵科研活動，以創新成果提升績效水平。

為確保“十四五”時期國家科技創新戰略目標的實現，要從轉變政府科技管理職能出發，充分發揮中央與地方財政激勵與引導科技發展的兩個積極性。既要重視政策制定，又要注重從中央到地方的政策落實與差異化設計，從深層次改善科技資源條塊分割的弊端，細化中央與地方在科技領域的財政事權和支出責任。中央層面要更多地發揮新型舉國體制優勢，重點突破關鍵“卡脖子”共性技術的前沿開發與研究，加大基礎性研究投入，滿足全局性科技創新的社會共同需要;地方層面優先開展科技創新基地建設、科技成果的應用轉移轉化、區域創新體系建設等技術開發和應用研究，與市場化的競爭機制相結合，從對研發活動的直接補助為主，拓展到“后補助”、引導基金、政府購買服務等財政后端支持。在國家重大科技任務的組織實施中，發揮好財政科技資源的配套作用，優化不同類型科技計劃的財政科技資源配置方式，集中財力辦大事。創新統籌協調中央和地方各個科技管理部門的溝通與決策機制，避免科技計劃的重復立項、重復部署，將科技戰略規劃、政策落實、科研項目管理、績效考核等統一納入國家科技管理平臺，優化科技項目與財政資源的配置與管理方式。

（三）集中優勢創新資源，充分發揮財政科技引導基金的杠桿撬動作用

“十三五”時期的重點任務布局圍繞“互聯網+”“能源發展戰略行動計劃”“健康中國”等國家重點戰略領域展開，啟動了首批國家實驗室建設任務，為我國重大基礎前沿研究和戰略高技術領域發展提供了基礎平臺保障。在當前的全球競爭格局和貿易保護主義干預之下，短期內科技創新領域的國際分工合作與正常的技術交流將受到嚴重抑制，以前可以通過市場機制逐步完成的技術創新與工業生產活動，現在被迫在短期內完成國產化創造與產業過渡。特別是在貿易保護主義甚至逆全球化抬頭的形勢下，美國主動挑起貿易摩擦，在對華為等中國科技型企業實施制裁和技術封鎖的同時，還大范圍地召回美國跨國公司、吸引美國制造業回流，試圖阻礙科技創新要素在國際市場的自由流動。面對美國實施的科技遏制政策，我國在高端芯片、集成電路和工業軟件等關鍵核心技術領域，在短期內面臨著“卡脖子”的技術難題[20]。科技創新的逆全球化破壞了全球產業鏈和價值鏈，導致科技創新要素的市場配置機制失效，而我國創造新產業、引領未來發展的科技儲備還遠遠不足，部分產業處于全球產業鏈和價值鏈的中低端，我國的科技創新能力還不能完全適應高質量發展的要求。在這樣的局面下，單純依靠市場自發秩序，激勵市場主體進行技術創新，于時間方面，會形成“空檔期”，于空間方面容易造成技術“真空”。“十四五”時期需要依靠多種渠道、多種方式大規模地投入財政資金，一方面引導創新主體渡過危機，另一方面穩定市場預期，更加有效應對全球性風險對國家創新體系、關鍵核心技術領域造成的沖擊，確保科技創新領域的“軟著陸”。

面對復雜嚴峻的國際形勢，我國需要牢牢抓住自主創新的根本方向，培育和發展建制化的國家科研機構、高水平的研究型大學和支撐關鍵核心技術的國家創新平臺，優化國家創新體系的整體布局。財政科技投入體現了國家意志和集體決策，具有更強的規劃性與系統性，特別是在工程技術以及產業應用方面，能夠撬動、引導民間資本投入科研創新活動。應將國家政策與創新體系的產業布局、人才建設和資金投入深度融合，打通科技創新融資渠道和科技成果轉化渠道。充分發揮財政資金的杠桿放大和引導作用，激勵企業加大自身的科技投入，真正發展成為技術創新的主體，吸引金融和民間資本加大對科技創新重點領域的投入。由單一的財政科研資助向政府購買科研產品和服務轉化，通過風險補償、后補助、創投引導、政府和民間資本合作等方式重點發揮財政資金的杠桿作用。通過安排財政科技投入設立引導基金，以市場化運作和專業化基金管理的方式，吸引民間資本出資認繳，充分發揮政府科技引導基金的杠桿撬動作用，形成多元化的科技創投融資模式，引領和帶動國家創新體系中其他主體的能力提升，形成提升國家創新體系整體效能的創新合力。

（四）構建差異化、普惠性政策體系，合理分擔重大創新活動可能引致的公共風險

“十三五”時期我國出臺了大量普惠性政策支持企業創新，但從激勵實效來看，企業技術創新的能力參差不齊，無法有效提升產業鏈與供應鏈的優勢，參與國際市場競爭。進入“十四五”時期，如何有效提升企業技術創新的內在動力與綜合能力成為重中之重。財政科技資源在支持企業技術創新中應當發揮基礎保障作用。具有原創性和基礎性的科研突破，常常具有很強的隨機性，此時財政投入的主要方向在于，當基礎研究取得突破之后，通過較早的資金投入大大縮短從基礎理論到形成產業的時間與業態的距離，通過財政引導放大產業效應和市場激勵，為技術成果的應用轉化注入穩定預期。首先，財政除了在持續完善企業技術創新的優惠政策方面發揮重要作用外，還需要保障企業在創新資源配置中的主導權與決定權。政府加大財政科技投入不是要取代企業主體作出創新決策，而是作為媒介支持企業與高校、科研院所開展產學研深度合作。其次，政府財政科技資源作為“堅強后盾”要吸引更多優質企業進入國家創新平臺，支持企業牽頭并承接國家重大科技項目，切實將我國“集中力量辦大事”的制度優勢、超大規模的市場優勢同發揮好市場機制和企業主體作用有機結合[21]。最后，財政要向創新型中小微企業提供更多優惠政策傾斜，通過國家科技創新平臺以及大型企業的技術外溢帶動產業鏈相關企業聯合開展科技攻關，將科技創新的成果更多地轉化為提升產業鏈供應鏈現代化水平的技術支撐。

處于初創期、成長期的高新技術企業往往無法承擔單個創新活動引致的系統性風險，因而要發揮財政科技資源的集中優勢，向科技創新領軍企業開放國家實驗室等創新基地與平臺，促進科技資源的開放共享。針對不同的產業領域、創新企業發展階段，需細分財政科技的投入重點與支持方式。對于成熟型創新企業，應搭建起不同創新主體之間“產學研用”一體化科技攻關體系，鼓勵企業牽頭組織實施國家重大科技任務，以多方合作共擔公共創新風險、分享科技轉化成果[22]。對于初創型的中小型科技企業，應發揮好創業投資引導基金與成果轉化基金的激勵與帶動作用，為初創期的科技型中小企業設置專門的“保險機制”，完善全鏈條的創業孵化載體設置，運用市場機制促進科創成果的轉移轉化與資本化、產業化發展，加大政府對自主創新產品與服務的采購力度，以市場競爭機制引領企業創新，最終構建財政在國家創新體系中多層次、全方面、網絡形態的支持模式，統籌協調財政、稅收、產業、科技等領域的相關政策，使財政支持企業創新主體的方式更加多樣化。 [Reform]

參考文獻

[1]王志剛.完善科技創新體制機制[N].人民日報，2020-12-14（009）.

[2]陳勁，陽鎮，朱子欽.“十四五”時期“卡脖子”技術的破解：識別框架、戰略轉向與突破路徑[J].改革，2020（12）：5-15.

[3]習近平.努力成為世界主要科學中心和創新高地[J].求是，2021（6）.

[4]姚東旻，王悅.財政在國家創新體系中的定位與作用[J].中國財政，2020（20）：24-26.

[5]克里斯蒂娜·查米納德，本特-艾克·倫德瓦爾，莎古芙塔·哈尼夫.國家創新體系概論[M].上海市科學學研究所，譯.上海：上海交通大學出版社，2019：22.

[6]李俊生，姚東旻.財政學需要什么樣的理論基礎？——兼評市場失靈理論的“失靈”[J].經濟研究，2018（9）：20-36.

[7]朱平芳，徐偉民.政府的科技激勵政策對大中型工業企業R&D投入及其專利產出的影響——上海市的實證研究[J].經濟研究，2003（6）：45-53.

[8]陳昭，劉映曼.政府補貼、企業創新與制造業企業高質量發展[J].改革，2019（8）：140-151.

[9]解維敏，唐清泉，陸姍姍.政府R&D資助、企業R&D支出與自主創新——來自中國上市公司的經驗證據[J].金融研究，2009（6）：86-99.

[10] HONG J， FENG B， WU Y， et al. Do government grants promote innovation efficiency in China's high-tech industries？[J]. Technovation， 2016， 57： 4-13.

[11] YANG S， LI L. A study on evaluation on innovation efficiency of advanced manufacturing in China[C]. E3S Web of Conferences. EDP Sciences， 2021， 235： 2074.

[12] FREEMAN C. Technology policy and economic performance： lessons from Japan[M].London： Pinter Publishers， 1987.

[13] MAZZUCATO M. The entrepreneurial state[J]. Soundings， 2011， 49（49）： 131-142.

[14] MAZZUCATO M. The green entrepreneurial state[J]. The politics of green transformations， 2015， 28： 134-152.

[15] BORRáS S， EDLER J. The governance of change in socio-technical and innovation systems： three pillars for a conceptual framework[M]. Edward Elgar Publishing， 2014.

[16] 李俊生，姚東旻.互聯網搜索服務的性質與其市場供給方式初探——基于新市場財政學的分析[J].管理世界，2016（8）：1-15.

[17] 李俊生.新市場財政學：旨在增強財政學解釋力的新范式[J].中央財經大學學報，2017（5）：3-11.

[18] 王定祥，黃莉.我國創新驅動經濟發展的機制構建與制度優化[J].改革，2019（5）：80-91.

[19] 張大璐.發揮新型舉國體制優勢? 大力提升科技創新能力[J].宏觀經濟管理，2020（8）：31-35.

[20] 盛朝迅.新發展格局下推動產業鏈供應鏈安全穩定發展的思路與策略[J].改革，2020（2）：1-13.

[21] 王波，張念明.創新驅動導向下財政政策促進科技創新的路徑探索[J].云南社會科學，2018（1）：57-63.

[22]馮飛鵬，韋瓊華.產業政策、科技人力資源配置與企業創新風險[J].投資研究，2020（5）：142-157.

Theoretical Guidance and Orientation Choice of Fiscal Support for the Construction of National Innovation System in the 14th Five-Year Plan Period

YAO Dong-min? LI Jing

Abstract： The 14th Five-Year Plan period is a crucial strategic period to build up China's strategic strengths in science and technology and enhance the overall efficiency of the national innovation system. Under the theoretical viewpoint of the national innovation system and "market platform"， "government involvement"， and "market rules" of neo-public finance， this article constructs the theoretical framework of fiscal support for the operation of the national innovation system. In the diversified and networked national innovation system， different innovation entities， such as the governments， enterprises， and universities， interact through the market platform and finally meet the society's common needs of "improving the overall efficiency of the national innovation system". Public finance provides the basic guarantee for technological infrastructure and innovation talents and promotes the effective connection between the new national system and the market mechanism. Public finance should play the role of motivation， guidance， coordination， capital leverage， and risk buffering. In the period of the 14th Five-Year Plan， public finance should support the construction of the national innovation system in the following ways. Firstly， based on the main body of scientific research activities， improve the fiscal incentive mechanism for scientific and technological talents. Secondly， improve the overall coordination mechanism of fiscal allocation of scientific and technological resources， and give full play to the two different initiatives of central and local fiscal incentive and guidance for scientific and technological development. Thirdly， concentrate superior innovation resources and give full play to the guiding and levering role of fiscal technology guidance funds. Fourthly， build a differentiated and beneficial policy system and share the potential public risks of major innovation activities appropriately.

Key words： national innovation system; neo-public finance; new national system; market platform