中國共產黨百年財稅治理的演化之路、邏輯主線與未來趨向

馬金華 畢學進

摘? ?要：中國共產黨成立一百年來，因應時局進行財稅治理，經歷了從“紅色”財稅到國家財稅的功能演變，從國家分配到國家治理的定位演變，從高度集中到靈活積極的管理演變。在百年歷程演化中，中國共產黨財稅治理的邏輯主線是以因應矛盾為重心，主體主線是以中國共產黨的領導為核心，價值主線是以以民為本為中心。正是如此，中國共產黨才得以攻堅克難，完成各階段的歷史任務。未來中國共產黨財稅治理要以滿足人民美好生活需要為旨歸，以財稅能力現代化匹配治理能力現代化，構建和諧央地財稅關系，統籌推進財稅立法、執法、守法，以構建明權責、有活力、守“方圓”的財稅治理新格局。

關鍵詞：財稅治理;國家治理;中國共產黨成立100年

中圖分類號：F812.2? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）06-0038-11

2021年是中國共產黨的百年華誕。一百年來，中國共產黨披荊斬棘，先后帶領中國人民艱苦作為站起來、改革有為富起來，并邁入順勢而為強起來的新征途。在篳路藍縷的百年征程中，財稅治理始終是中國共產黨奮斗歷程的重要組成部分。無論是新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期，還是改革開放和社會主義現代化建設新時期、中國特色社會主義新時代，中國共產黨都對財稅治理進行了大膽探索和不斷改進，逐漸成為推動中國改革開放和現代化建設的重要力量?？偨Y回顧建黨百年財稅治理基本歷程，分析其內在演化邏輯，并展望未來的治理趨向，不僅能提煉中國共產黨財稅治理的基本規律，而且能以史為鑒，探尋新時代財稅治理創新的未來趨向。

中國共產黨的財稅治理政策演變規律引起了學者們的廣泛關注，如樓繼偉[1]、高培勇[2]、劉尚希[3]等回顧了中國財稅改革40年的基本歷程和邏輯本質，楊志勇[4]、姜長青[5]、賈康等[6]、葉振鵬等[7]回顧了新中國成立以來財稅治理的基本階段與基本經驗。這些研究雖然回溯了中國共產黨財稅治理的基本歷程，總結了相關經驗，但略顯遺憾的是，學者們對此問題的關注往往側重于階段論或經驗論的論述，而缺乏長時段整體觀下的演化之路相關研究。中國共產黨財稅治理的百年實踐歷程，既有動態的演化以應時局，又有靜態的邏輯主線貫穿始終。因此，對于中國共產黨的財稅治理，劃分為幾個歷史時期進行論述，或難以概況其邏輯全貌。故本文另辟視角，將中國共產黨百年的財稅治理實踐置于整體觀下考量，探尋財稅治理的演化之路，以期明晰我國財稅體制改革的未來趨向。

一、中國共產黨百年財稅治理的基本脈絡

一百年來，中國共產黨理財治稅因時而變，歷經了“紅色”供給型財稅、階級改造與國家建設型財稅、經濟調控型財稅與國家治理型財稅等多階段歷程。通過理財治稅以供時需，中國共產黨奪取了新民主主義革命勝利，完成了社會主義革命與國家建設，推進了社會主義現代化建設與國家治理。

（一）“紅色”供給：新民主主義革命時期的財稅治理

新民主主義革命時期，中國共產黨的財稅工作呈現“紅色革命”屬性。中國共產黨在成立初期，提出減輕田賦、實施累進稅率等主張，因受限于國內形勢，這些主張并未得以實踐。國共合作破裂后，中國共產黨認識到扎根農村的重要性。中共五大審議通過了《土地問題決議案》，提出要摧毀封建式的土地剝削，將耕地無條件轉給少地無地農民，使尚屬脆弱的中國共產黨得到了中下貧農的支持。隨后，頒布《中華蘇維埃共和國土地法》等政策文件，強調反對國民黨苛捐雜稅，主張減租減息等。1931年中央革命根據地第三次反“圍剿”勝利后，又宣布廢除國民黨一切田賦、厘金和苛捐雜稅，以統一的累進稅代之。同年秋，《中華蘇維埃共和國暫行稅則》正式頒布，按稅賦共擔原則，宣布蘇區稅收分為商業稅、農業稅、工業稅等類，既保障了稅收的合理負擔，又保障了革命經費的供給。

抗日戰爭全面爆發后，中國共產黨領導人民廢除了具有剝削性質的舊稅制，開創了新的財稅制度。1937年8月，中國共產黨頒布的《抗日救國十大綱領》提出徹底廢除苛捐雜稅。隨后，又在抗日根據地普遍實行“休養生息”的利民政策，以恢復生產。為籌措抗戰經費，中國共產黨在根據地廣辟財源，大力發展商業經濟，開辦農業試驗場、公營商店、藥店等，培植貨物稅、鹽稅等稅源。為團結根據地的一切力量，中國共產黨在保障稅賦公平的情形下，按“有力出力、有錢出錢”原則，規定80%以上的民眾均負擔稅賦義務，促進了廣泛統一戰線的形成。

1946年，國民黨當局挑起全面內戰，中國共產黨因時而變，按“發展經濟、保障供給”的總方針，將抗戰時期的減租減息轉變為“耕者有其田”，并開展“復查”和“填平”運動，動員土地改革，獲得了廣大農民的擁護。同時，調整農村基層權力結構，將村款征收權收歸中央。在“削富益貧”的同時，降低了權力尋租的可能。大批城市得到解放后，中國共產黨在城市建立了所得稅、印花稅、行商稅等工商稅制，并開征了房捐、牌照稅、所得稅、地價稅和遺產稅等新稅，完成了稅制從農業向城市的轉移，為新中國的稅制建設提供了經驗。

新民主主義革命時期的中國共產黨財稅制度，主要圍繞“奪取革命勝利”而展開。這種“供給革命”的財稅思路，不僅持續支援了土地革命、抗日戰爭和解放戰爭的物資需要，而且為新中國成立初期的財政工作積累了寶貴的經驗，勾勒了新中國財稅藍圖。

（二）階級改造與國家建設：社會主義革命和建設時期的財稅治理

新中國成立后，中國共產黨籌創新的稅制。起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，規定了新中國稅收是“國家的稅收”，表明中國共產黨的財稅已由革命性質轉向國家性質。1949年底召開的首屆全國稅務會議決定建立新中國稅制標準和稅務機關。1950年1月，政務院擬定了新中國主要稅種征管細則。此時，國家財稅管理模式是用高度集中的管理方式調度資源。

1952年底，國民經濟基本恢復，財稅為國聚財促建設，同時調節各方收入，鞏固工農聯盟，在完成階級化改造下，集中力量推進工業化建設。具體包括：對農業執行“穩定負擔”的政策，對合作經濟實行減稅優待，對工商業按“公私有別”方針，利用差異化稅率，引導手工業、資本主義工商業完成社會主義改造?；I集財稅資源，投入汽車、重型機器以及精密儀器項目落地生產。經濟進入調整期后，中國共產黨強化了對財稅工作的集中領導，財稅呈現“放”與“收”不斷調整的特征，同時還實行了工商統一稅等。

“文化大革命”期間，國家建設在曲折中探索。在財稅管理上，實行收支掛鉤、總額分成。但是在階級對立的口號影響下，稅收征管、財政監督等工作難以推進。直到1973年在江蘇等省施行“收支掛鉤，總額分成”試點，1976年恢復“收支掛鉤，總額分成，一年一定”的財稅管理體制，財稅管理才漸趨穩定。

從新中國成立初期到1978年，中國共產黨的各項財稅政策呈現“二元化”功能取向，即一方面對公有制經濟進行稅制簡化，稅利成為國家建設的重要財政來源;另一方面，對于民營性質的經濟，則利用限制調節的方法，完成其階級屬性改造。財稅肩負建設性與階級性雙重功用。另外，財稅工作采取高度集中的方式，在絕對一體化范式下運作，缺乏靈活性。

（三）經濟調控：改革開放和社會主義現代化建設新時期的財稅治理

中共十一屆三中全會確定了工作重心是社會主義現代化建設，與之配套的稅制改革開始萌芽。1982年中共十二大提出經濟體制改革的重大決定，“利改稅”和工商稅制改革開始推進。隨著“計劃與市場內在統一”落地實施，稅收經濟杠桿調節作用進一步發揮。1992年，鄧小平同志發表南方談話，深刻論述了計劃與市場的關系。中國共產黨的財稅工作進一步服務于改革的深化和市場的開放，穩步推進工商稅制改革，還建立了涉外稅制，催生了市場型財稅的萌芽。

為適應市場經濟建設需要，1994年我國推行分稅制改革后，又改革農業稅，建立流轉稅、所得稅、資源稅和財產稅，完善貨勞稅制，并建設“金財工程”，完善政府轉移支付調節社會再分配，財稅公共性價值得以凸顯。

1992—2012年，是市場化財稅體制的構建階段。這一階段中國共產黨逐步構建起了與市場經濟相適應的財稅體系，市場積極性得以激發。同時，著力優化財政支出結構，充分利用財稅的宏觀調節作用，使財稅取之更合理、更公平，用之更體現出公共性定位。

（四）國家治理：中國特色社會主義新時代的財稅治理

中共十八大后，中國特色社會主義進入新時代。國家治理現代化成為中國共產黨治國理政的重要內容，財稅被賦予國家治理的基礎與重要支柱地位。這也意味著，中國特色社會主義新時代的財稅治理，不再主要局限于經濟調控，而是與政治體制、經濟增長、民生保障、環境保護對接聯動，讓財稅治理滲透到國家治理的方方面面。

中國共產黨采取了一系列的財稅改革措施。如，通過“營改增”、減稅降費、財政補貼等方式，降低企業稅負，為創新發展提效賦能。加大環保稅、資源稅改革，2020年實施《中華人民共和國資源稅法》，簡并征收期限，規范稅目稅率。加快個人所得稅改革，通過專項附加扣除、按檔計征，促進了分配公平。完善車船稅等財產稅制，啟動房產稅立法，促進資源的合理分配。持續加大民生投資，《社會救助暫行辦法》《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》等文件相繼出臺，財政在人民養老、教育、社會保障端持續發力，教育支出從2016年的28 056億元增加到2019年的34 913億元，社會保障與就業支出由2010年的9081億元增至2020年的32 581億元[8]。

新時代財政在國家治理中扮演了支柱性與基礎性的新使命。中國共產黨通過對財稅制度的全面現代化改革，讓財稅功能更匹配國家治理現代化的基礎定位，在經濟體制改革、社會體制改革、生態文明體制改革等維度上發揮了不可或缺的保障性、基礎性和支柱性功用。

二、中國共產黨百年財稅治理的演化之路

從“紅色”型財稅到國家型財稅，從國家分配到國家治理，從高度集中到靈活積極，中國共產黨的財稅功能、定位與管理模式，經歷了多路向的動態演化。

（一）從戰爭支出到公共支出：“革命”財稅向國家財稅的功能演變

中國共產黨創立伊始，面臨的突出問題是如何籌措革命經費。為此，中國共產黨在早期廢除一切祠堂、廟宇、寺院土地所有權，接收地主的房屋、糧食等，征收地主、富農多余的財產以充當革命經費，同時向農民征收土地稅，通過行政渠道將稅收任務層層下達，以填滿革命經費的空額。由于革命經費經常面臨入不敷出的境況，中國共產黨采取量入為出和量出為入交叉方式解決財政困境。一方面，中國共產黨厲行節約，采取戰時的薪俸供給制度，生產自給、糧草上繳、艱苦奮斗，厲行量入為出以供給前線。另一方面，在前線緊急之時，則又通過發行公債、征收公糧、銀行透支等量出為入。在稅收攝取上，“使民有所負而民不傷”，合理負擔攤款，有錢出錢、無錢出力。在稅收用度上，一切圍繞“保障供給”而展開，軍政支出占據大頭，民運、教育、建設等經費占比較小。

這種集中和調動一切物資供應前線的財稅工作方略，是形勢的必然需要。在長達20余年的革命斗爭中，中國共產黨先后受到國民黨的圍剿、日軍的掃蕩與國民黨的經濟封鎖，稅入來源十分有限，但其自力更生、艱苦奮斗、共克時艱，不僅培育了新的稅源，而且凝聚了黨心民心，鑄就了政治信仰，取得了各階段革命斗爭的勝利。

革命任務完成后，中國共產黨順勢將革命供給型財稅轉向國家建設型財稅?！吨袊嗣裾螀f商會議共同綱領》第四十條規定了新中國稅制的國家屬性。新中國成立初期，國家集中一切財稅資源投入國家重工業等建設，1953年國家經濟建設經費占比為 40%，1958達 68%，1966為57%。改革開放后，建設型稅收轉向經濟型稅收，中國共產黨推進“利改稅”“稅利分流”等改革，稅收成為調節宏觀經濟的重要杠桿，所有制結構、產品結構和產業結構得到同步優化。市場經濟體制確立后，配套的市場型財稅改革步伐穩步邁進。如，統一內資企業所得稅，取消各類區域性稅率，擴大增值稅范圍等，驅動了市場經濟發展。

進入新時代，現代化的國家治理能力提上日程，財稅工作開始圍繞創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念展開。主要是以流轉稅改革激發市場活力，以減稅降費助力創新發展，以國際貿易稅改革促進對外開放，以全面改革資源稅促進綠色發展，以轉移支付促進社會公平，著力構建現代財稅制度，以財稅現代化匹配國家治理現代化。

從革命供給到治理匹配的變化，是不同環境下財稅的不同功能實現。革命時期，一切為了前線勝利的財稅供給思路，為中國共產黨領導的民主政權提供了經費保障，中國共產黨的力量才得以鞏固、發展和壯大。革命勝利后，中國共產黨的財稅重心因時而變，財稅定位從供給戰爭轉變為服務國家，先后在國家建設、市場經濟發展和現代化治理中發揮了不可或缺的保障性、基礎性和支柱性作用。

（二）從工具到支柱：分配論向治理論的定位演變

在土地革命時期，中國共產黨領導人民“打土豪、分田地”，將鄉紳土地轉為農有。中國共產黨深恤農民疾苦，擘畫“耕者有其田”藍圖，滿足了底層農民對土地最真切的渴盼。抗日戰爭和解放戰爭時期，中國共產黨提出的廢除苛捐雜稅措施，獲得了廣大農民的廣泛支持。因此，從某種意義上講，革命時期的財稅，有革命與政治的雙重工具功能定位。

新中國成立初期，財稅重心基本上是為適應政治與經濟形勢被動而為。一方面，財稅成為社會主義改造的工具，推動各類私營經濟完成公有制改造。另一方面，在傳統的計劃指令下，采取國家計劃分配形式，集中力量進行國家建設，財稅具有“階級性”與“建設性”雙重屬性。改革開放后，積極利用稅收杠桿，調節生產分配，同時利用緊縮性與擴張性財政政策調控經濟發展，財稅政策主動融入市場發展，經濟屬性開始凸顯。

賦予財政在國家治理中的重要支柱地位后，現代財稅主動作為，在國家治理中充分發揮基礎性、穩定性、調控性和支柱性的作用。財稅不再單純定位于投資與消費的拉動，更廣泛作用于勞動、土地、人口供給端的調控。面對治理現代化的經濟、社會、民生、綠色等各個維度，財稅亦通過減費降稅刺激生產，通過個人所得稅等調節收入分配，通過環保型稅收促進生態文明，在國家治理中的支柱性作用愈發明顯。財稅不再是被動因應，而是提前干預。財稅也不再是單一的調控工具，而是成為貨幣政策、產業政策和區域發展政策的交匯點，財稅已然成為重要的治理支柱。

（三）從高度集中到靈活積極：計劃財稅向治理財稅的管理演變

革命時期，由于財稅主要供給于前線，各革命根據地實際上形成了“統一領導”的局面，故其財稅管理帶有高度集中的色彩。新中國成立初期，由于面臨巨大的國家重建任務，我國學習蘇聯財稅管理經驗，形成了計劃體制下高度集中的財稅管理模式和統收統支的工作方案。毛澤東同志在《論十大關系》中指出，可以給予地方一定權力以激發積極性。但是受限于時代背景，這種放權讓利的構想并沒有實質性實施。20世紀五六十年代，高度集中管理的弊端逐步顯現，我國掀起了一場“去蘇聯化”討論，但是囿于蘇聯模式的影響，高度集中的財政思維依然起支配作用。

當高度集中的管理模式逐步向“劃分收支、分級包干”轉變時，財政對資源配置的作用方式也由計劃逐步轉向市場，央地政府的財權分配關系開始由集權走向分權，管理方式亦從高度集中走向靈活積極。隨著“利改稅”等政策的推進，不少地方的支出已經不再完全局限于“建設性”，而是更多向非生產性領域拓展。隨著“包干制”的全面推行，地方財權逐步擴大。1979年中央在全國財政收入中占比為46.8%，但到1991年這一數據已經下降到30%左右[12]，這制約了中央宏觀調控職能的發揮。鑒于此，1994年我國開始施行分稅制改革，調整央地各稅種歸屬，適應了市場經濟體制下國家功能需要，推進了統一全國市場的形成。

進入新時代后，圍繞“治理能力現代化”，以“兩個積極性”為目標，在保障中央權威的前提下，支持地方的創業精神，在財稅管理上給予地方一定的自主權，形成了上下運行流暢的財稅新格局。我國合理劃分中央與地方事權，建立權責相適的財權事權劃分制度，構建了權責清晰、自由靈活的財稅體系。

財稅治理從高度集中到自由靈活的轉變，推動了資源分配方式由集中管理走向靈活管理。高度集中的財稅體制更強調國家型的資源配置方式，而靈活積極性財稅管理則更強調國家與市場、中央與地方協同的資源配置關系，這更符合治理現代化的要求。

三、中國共產黨百年財稅治理的邏輯主線

三條動態的邏輯演化路向中，中國共產黨理財治稅亦有三條靜態的邏輯主線貫穿始終，分別是以因應矛盾為重心、以中國共產黨的領導為核心、以以民為本為中心。這保證了中國共產黨財稅治理在任何時期都有準確的應對方略、堅強的領導主體與圍繞中心的價值取向。

（一）方略主線：以因應矛盾為重心

中國共產黨理財治稅一百年來，在不同時期有不同的財稅方略。從財稅功能、財稅定位到財稅管理模式的轉變，切合了當時的社會主要矛盾。財稅方略因矛盾變化而變化，是中國共產黨財稅治理不變的邏輯主線。

在新民主主義革命時期，國家面臨的是帝國主義和中華民族的矛盾以及封建主義和人民大眾的矛盾。采取統一分配的方式調配財政資源，切合了戰爭形勢的需要。財稅的主要目標是滿足革命戰爭需要，功能是實現革命勝利。

新中國成立后，國家面臨著建立先進工業國同落后農業國之間的新矛盾，財稅的功能隨之從供給革命戰爭轉變為保障國家建設。財稅作為國家分配以及計劃調控的工具，采取的管理方式是利用計劃調配一切資源進行工業化建設，這切合了當時國家建設的現實需求。

改革開放后，我國的現實矛盾轉變為人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，因此，發展經濟生產，滿足人民日益增長的物質文化需求，成為國家的重要方略。財稅的定位則從國家分配工具轉變為國家調控工具，功能也從國家重工業建設保障轉變為市場經濟調節。高度集中的財稅管理模式先后被“包干制”“分稅制”替代，其重要目的是激發經濟活力。

進入新時代，我國社會主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。為應對這一矛盾，財稅功能從市場活力激發延伸到不同群體、不同產業、不同區域之間不平衡的調節基礎和實現社會公平、經濟發展和國家長治久安的重要支柱，財稅定位亦從調控工具上升至國家治理的重要支柱，管理模式也圍繞“發揮兩個積極性”展開。

（二）主體主線：以中國共產黨的領導為核心

一百年的財稅治理過程，離不開中國共產黨的堅強領導。強化黨的領導一直貫穿中國共產黨財稅治理全過程，其主要表現在：堅持中國共產黨的領導，完善黨的財經紀律，以法治促善治。

第一，中國共產黨的領導貫穿始終。中共一大確立了由中國共產黨全面監督管理財政活動。蘇維埃政權成立后，由財政人民委員部統一負責財稅事宜?？箲鹌陂g，華北、晉綏、山東等根據地創立統一管理的稅務機關。解放戰爭時期，又以大區為單位成立大區稅務總局。1947年3月召開華北財經會議，決議成立華北財經辦事處統一領導財經工作，使分散的大區財稅管理走向統一。隨后，黨中央又先后成立中央財政經濟部、中央財政經濟委員會統一部署財稅工作。中國共產黨的財稅一元化領導貫穿革命時期始終。新中國成立后，召開首屆全國稅務會議，決定由中央統一制定全國性的法令條例，并制定全國統一的稅收計劃。財稅工作的依據主要是黨的財稅會議以及政策文本，財稅的經濟職能融合到階級功能中。改革開放后，“包干制”開始推行，雖然財稅由集權走向分權，但是中國共產黨領導的財稅機關依然在基層發揮著不可替代的作用，中國共產黨對財稅工作的一元化領導模式并沒有改變。實行市場經濟體制后，在黨的領導下開始依法理財、依法治稅。十八大以來，黨的歷次代表大會皆就財稅體制改革作出部署。隨著國家治理現代化能力的不斷提升，中國共產黨對財稅工作的領導不斷深入。在2020年召開的全國稅務工作會議上，強化黨的領導體系成為稅務治理現代化的六大體系之首，增強政治引領能力成為稅務治理現代化的六種能力之首。進一步強化中國共產黨對財稅治理的核心領導地位，是新時代中國共產黨理財治稅的核心內容。

第二，強化財稅紀律，全面從嚴理財治稅。在革命時期，中國共產黨建立工農檢查部等部門，專司財稅工作中的舞弊貪污行為，一旦發現權力尋租行為，即刻嚴懲。鐵的紀律淬煉了革命時期的財稅隊伍和財稅運行機制。新中國成立后，財政部下設檢查司，負責財政監核，并嚴格規定稅利不得私自挪用，規范了國有企業稅利管理。1962年，中共中央下發的財政“六條”進一步細化了財政稅利的監督規定。1986年，《中華人民共和國稅收征管暫行條例》的出臺規范了稅務行政程序。中共十六屆四中全會、十七屆二中全會反復強調了對權力的監督。中共十八大后，各級黨委突出財稅系統的廉潔意識，強化預算編制，加強審計，從嚴問責，公布責任清單，完善了全鏈條的監管體制，以全面從嚴理財治稅推進治理能力現代化。

第三，以良法促善治。中國共產黨推動了一系列重要財稅法律的出臺。新中國成立初期，《中國人民政治協商會議共同綱領》及《全國稅政實施要則》確定了稅收法定的基本原則。通過各項法規條例，對計劃經濟時期的農業、工商、文化娛樂等行業的稅收標準進行統一規制。1992年，出臺《中華人民共和國稅收征收管理法》;1993年，頒行新修訂的《會計法》，完善了會計監督制度;1994年，通過《預算法》，強化了預算約束;1995年，頒行《審計法》，強化了經濟責任審計。1997年中國共產黨確定依法治國為基本治國方略后，財稅管理、財稅行政執法、各行業財稅法規相繼出臺。進入新時代，在習近平法治思想的引領下，進一步圍繞國家治理完善財稅立法執法，《環境保護稅法》《資源稅法》等有關國家治理的法律法規先后頒行，形成了財稅立法基本完備、財稅執法全面規范的新格局。

百年的歷史征程表明，中國共產黨的領導不僅是革命取得成功的根本動力，而且是中國特色社會主義制度的最大優勢。中國共產黨從嚴理財、從嚴管稅，領導法治促善治，使中國共產黨的財稅工作始終具有一身正氣和蓬勃朝氣，贏得了人民的信賴和支持。

（三）價值主線：以以民為本為中心

中國共產黨堅持以民為本，這在財稅工作上體現得淋漓盡致。中共一大提出要將資本家的財產讓全體社會成員共有。中共二大至五大多次提出要廢除丁漕重稅，減租減息，減稅減壓。土地革命時期，中國共產黨將地主士紳的土地分給無地和少地農民?？谷諔馉帟r期，又廢除苛捐雜稅，實行“休養生息”。即使是在抗日根據地極其困難之際，依然按照貧富有別、稅負公平原則，合理征稅，使民無傷。解放戰爭時期，又進行土地改革運動，讓“耕者有其田”?？梢钥闯?，在革命時期，中國共產黨體恤工農疾苦，將中國共產黨的政治信仰嵌入人民大眾“有田少稅”的期盼中，真正將人民“翻身做主人”作為革命的最高目標。

新中國成立初期，中國共產黨財稅工作主要圍繞人民“吃飯穿衣”而努力。依靠物質財政投入，通過計劃統籌投入民生財政資源，先后開展救濟工作，興建大批住房，并逐步增加了衛生科教等事業支出，基本解決了人民的生理與安全需求。改革開放后，又著力解決人民的“溫飽小康”問題。1978年，科教文衛支出為112億元，到2006年已上升至7425億元，支出占比從10.04%上升至18.37%。1978年的社會保障支出規模為18.91億元，2006年已上升至4361億元，支出占比從1.69%上升到10.79%[9]。同時，通過稅收調節促進社會公平，通過個人所得稅、土地收益稅、車船稅等調節收入分配，基本完成物質現代化的階段目標。

基本的物質需求解決后，中國共產黨進入為人民“美好生活”而奮斗的階段，財稅體制亦由建設型、公共型逐步轉向現代化。這一階段的人民訴求不再是簡單的穿衣吃飯和溫飽生存，而是人的全面發展，這就要求有更美的環境、更高的教育、更好的醫療、更全面的社會保障和更豐厚的收入。為此，中國共產黨以人的全面發展理念為原則，建構民生財稅體系。2016—2020年，每年安排200億元專項扶貧資金造血扶貧，完善貧困地區的公共基礎設施建設。教育支出從2016年的2.8萬億元上升至2019年的3.5萬億元，讓全民共享優質教育資源。2016—2020年，累計減稅降費達7.6萬億元左右，減輕了小微企業負擔[10]。這些與民生息息相關的應有之維得到較好解決，滿足了人民從物質溫飽化到物質現代化的需求轉變。

從革命事業初創到新時代國家治理現代化的百年征程中，中國共產黨財稅政策雖時有變化，但是貫穿其中一條不變的邏輯主線就是人民利益至上，這是中國共產黨財稅治理的價值主線。這種以民為本的財稅實踐，往往在生死攸關時期能迸發出巨大的能量。

四、新時代中國共產黨財稅治理的未來趨向

在新的歷史階段，中國共產黨需要在以滿足人民美好生活需要為旨歸的前提下，明權責、賦效能、定規矩、守紀法，為“中國之治”提供可靠的財稅支撐。

（一）以滿足人民美好生活需要為旨歸

中國共產黨理財治稅一百年來，以不同時期的主要社會矛盾合理定位財稅功能，完成了革命任務、國家建設任務與經濟發展任務。新時代解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，成為中國共產黨治國理政的重心之一。作為國家治理的基礎與重要支柱，財稅改革應當圍繞人民美好生活的切實需要，發揮稅收的社會調節作用，并推動財政的公共性、民生性功用的發揮。

受限于國內不平衡不充分發展的實際情況，實現人民對美好生活的需要仍然任重道遠。一方面，稅收在不同群體之間貧富調節、不同產業和地區之間平衡調節的功效有待進一步發揮。另一方面，民生財政比例還偏小。2013—2017年，民生財政占總財政支出比例從37.6%上升到40.4%，占GDP比重從8.9%上升至10.01%。但與部分發達國家相比，公共福利支出尚存差距。另外，民生財政支出的區域差距較大，東部地區領先于中西部地區，城市地區領先于農村地區，影響了發展的平衡性和充分性。

歷史上，受限于經濟總量與財政實力，民生財政投入總量不足，地區不平衡，城鄉差距較大。邁入新時代后，我國GDP已躍居世界第二，2019年全國一般公共預算收入已近20萬億元，加上公共財政的建設和國家現代化治理能力的構建，為民生問題的解決奠定了良好的經濟與制度保障。

當前，不平衡不充分的發展是人民生活美好化實現的主要問題?！鞍l展充分”說明了在帕累托最優下實現福利函數的總值最大化，而“發展平衡”則說明了不同約束下不同群體的社會福利函數值均等最大化。既要滿足“發展充分”，又要實現“發展平衡”，就要樹立共享發展理念，在總的帕累托最優下，實現資源在不同區域、不同群體之間的合理配置。一方面，充分發揮稅收的經濟調節作用，推動發展邁上新臺階，以充分滿足人全面發展所需的“物”的依賴性，改善社會生產不充分的局面;另一方面，通過各類直接稅制優化，縮小群體的收入分配差距，通過財政的轉移支付，為農村地區繼續輸血造血，縮小城鄉收入差距。同時，通過中央政府的轉移支付方式補給效用溢出較多的地區，縮小區域差距。通過不同群體和不同區域的協同發展，保障在社會福利最大化的同時，實現社會福利的均等化，切實滿足人民的美好生活需要。

（二）以財稅能力現代化匹配治理能力現代化

一百年來，財稅功能經歷了革命供給、國家建設和市場經濟發展的演變。中共十八大后，中國共產黨賦予財稅在國家治理中的基礎和支柱的定位，表明財稅已由經濟功能逐步走向系統的國家治理職能，由“性質匹配”轉向“現代化匹配”[11]。

財稅能力是國家能力的核心。廣義上的財稅能力現代化，不僅包括經濟領域的能力現代化，而且包括政治領域、社會領域、生態領域的能力現代化。國家現代化治理能力的驅動，需要以財稅現代化為重要引擎，發揮財稅在國家治理中的重要支柱作用。按財政能力的廣義延伸，在國家治理視域下，財稅能力現代化之維至少需要包含經濟調節能力、社會穩定能力、政治統籌能力、資源保護能力，讓財稅融入國家治理的方方面面，切實履行基于國家治理能力現代化所賦予的財稅職能。

在經濟能力上，要集中統籌財稅資源，推動經濟在合理區間有效運行。全球經濟下行和新冠肺炎疫情暴發，致使經濟增長的不穩定性增加。凱恩斯總需求理論認為，財政支出能有效應對經濟波動，未來要通過預算一體化管理，加強財政資源的集中統籌，保障國家重大戰略的財政資源合理分配。要實現有效投資的結構效應，立足于國家重大戰略加大財政投資，并對智能化交通、物流以及公共服務設施的短板，通過財政支出予以補齊。同時，推進稅費規范優化，在整體稅負水平保持穩定的前提下，適當降低流轉稅等投資生產型稅率，提高資產溢價型稅率，加大對新經濟業態的稅收返還與優惠，以刺激經濟生產，為經濟持續發展增力提效。

在政治能力上，通過財稅活動參與培育公共理性能力，推進社會治理共同體建設?，F代化國家治理依賴于現代化的公共意識與能力，而通過預算公開與財政監督等方式可讓公眾參與到財稅決策及運行程序中，有效鍛煉公眾的公共理性能力與政治參與能力。公民圍繞社會共同利益、共同價值的需要，參與財政的支出、稅率的制定并監督黨和政府財稅行政行為，可提升財稅公共利益與國家治理效用，同時公眾也共同承擔了社會治理的部分責任，保障了公眾基本政治權利的履行，有利于形成更民主更穩定的政治秩序。

在社會能力上，要發揮財稅在社會公平方面的調節能力。進一步推進房產稅、遺產稅和贈與稅立法，以財產稅調節財產的社會分布。完善綜合與分類結合的個稅制度，合理設定免征額，適當擴大征稅所得范圍，以調節收入分配。利用財稅持續供給公共品。最優的公共產品供給，依賴于公民的公共品偏好識別與公共品的投資規模。除國防、治安等必要公平品外，還應對居民急需的公共品需求進行評估識別，并有針對性地加大投入。通過財政支出，進一步保障公共衛生、就業、教育、社會保障等民生必需的物質公共品供給，同時增加科技與文化投入，滿足不同群體的精神公共品需求。

在生態能力上，要發揮財稅在治理環境污染等負外部性問題方面的功能，實現綠色發展。要將環保的治理問題從末端前置到前端，利用財稅工具從源頭防范環境污染。要在制定長期生態預算的同時，優化環保的財政支出結構，給予環保持續性的財政資金投入。要制定各類項目建設的事前綠色評估體系，并完善項目動態化財政投資監管。同時，通過財政工具引導綠色消費，擴大政府綠色采購規模。利用資源稅、環保稅等約束企業的環境破壞行為，強化所得稅、增值稅、減稅降費等激勵企業清潔生產。

通過財稅的經濟功能、政治功能、社會功能與生態功能發揮，促進經濟持續且高質量增長，防范且能從容應對重大公共危機，保障社會公平正義，促進政治清明，保護自然資源不受破壞地持續利用，驅動國家治理效能發揮。

（三）構建和諧積極的央地財稅關系

中央和地方的財稅關系大致經歷了從集權到分權再到集權的演變。革命戰爭時期“分”中有“集”，“集”中有“分”，采取中央和大區統一管理方式靈活應對前線戰事需要。新中國成立初期，統一了全國財政與稅政，實現了分權下的集權，便于集中力量進行國家建設。改革開放后，又實行“包干制”，在集權環境下適當分權，激發了地方創新活力。1994年以后，又實行了“分稅制”改革，在分權下進行集權，增強國家整體的宏觀調控能力。無論是集權下分權還是在分權下集權，都需要把握好“上”與“下”之間的“集”“分”之度。把握好“度”的關鍵在于，一方面，要牢牢把握中央權威不動搖，確保對宏觀時局的整體調控能力不下降;另一方面，要保障地方基礎性服務職能充分發揮。

理順“上”與“下”之間的關系，基本前提是中國共產黨的領導絕不能動搖，這是中國從革命時期到新時代戰勝一切艱難險阻的制勝法寶，也是未來我國現代化治理實現的關鍵。中國共產黨的統一領導，就是要堅持全國一盤棋，做到政令統一，反對地方利用財稅杠桿實行保護主義。要提高集中力量辦大事的統籌能力，利用財稅支柱協調各方資源，確保國家的重大改革和重大任務落地。

地方政府兼具“公共人”和“經濟人”的二重屬性，在考慮到中央和地方的集權與分權關系的同時，還要界定二者之間的分工與合作關系。財政行為學的原理揭示了央地政府行為方式不同，但行為動機一致。中央可通過專項資金方式扶持地方重點項目建設，通過社會公共服務等轉移支付，降低地方公共產品供給成本，適當降低科技型產業、環保型產業的稅率，扶持地方支柱產業發展，持續性涵養地方稅源。在統一的制度框架內，實現地方政府的公共職能與經濟職能最大效度發揮。

要強化垂直管理與績效考核的路徑依賴，這也是中央和地方財稅關系協調的重要紐帶。2015年推進國稅地稅合并，形成地方稅務垂直領導為主、雙重領導為輔的新格局。對于關系國家治理全局的機構與項目，要進一步發揮垂直領導優勢，提升宏觀治理效能。當然，對于無法垂直管理的地方分級體制，則應當通過財稅績效考核方式進行規制。為保障地方政府的公共產品供給與經濟布局動力，降低地方非理性的舉債以及錯配化投資，中央需要對地方從創收能力考核轉向治理能力考核，將地方財稅行為納入委托人利益最大化與中央治理能力最優化運轉框架內。

（四）推進財稅立法執法守法運行一體化

一百年來，中國共產黨十分強調自身財稅治理能力的提升。在革命時期通過嚴格的財稅紀律規范了黨的財稅行為;新中國成立后，中國共產黨領導了各類財稅制度與法律文本的設計，使財稅治理有法可依;在國家治理現代化時期，需要進一步推進財稅法治建設，以適配現代化的財政功能。

要統籌領導，推進財稅立法、執法、守法運行一體化。立法是執法守法的前提，守法是檢驗立法的實踐標準，執法是促進守法的重要手段，三者相互作用，不可分割。當前我國深化改革的立法覆蓋面還有待擴充，執法不規范不嚴格情況亦時有發生，人民對法的理解與遵從度尚需提升。出現這些問題的重要原因之一是立法、執法、守法部分環節有所割裂。要實現財稅立法、執法、守法的辯證互動，以財稅立法引導財稅守法，以財稅守法制約財稅執法，以財稅執法實踐催生新的財稅立法。

第一，結合國家的現代化治理實踐，按“立改廢釋”并舉原則，在債務管理、財政監督、房產資產、環境保護等方面適當立法修法，強化法之威嚴，使財稅執法守法有法可依。通過廣泛的信息搜集，充分挖掘社會對財稅立法的普遍性需求，透徹理解不同性別、不同區域、不同行業對財稅立法的差異化訴求，以尋求財稅立法的最佳利益平衡點。

第二，規制執法程序，完善財稅行政執法責任制建設，做到權責清晰、執法透明。要強化對財稅權力的監督。財稅功能滲透到國家治理的方方面面后，意味著權力尋租的空間邊界或被擴張，因此，要對財稅權力劃定界限。按分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗的整體要求，對財稅活動的全鏈條程式進行監控，尤其是對國庫管理等關鍵性崗位，要進行動態化監督。要根據《審計法》等法規要求，強化財稅責任審計。依據第三方評價和人民監督等方式，客觀合理評價財稅行為績效，并追蹤問責，以規范財稅權力運行。同時，適時反饋執法實踐經驗，促進修法立法。

第三，通過大數據、信息技術建立智慧財稅法律平臺，構建普法用法生態圈，打造為政府普法、服務企業人民用法的法律云端載體，實現財稅法律的無縫鏈接。云端智慧法律平臺除引導社會個體內心遵法、遇事找法的同時，還要實踐評法，評價財稅機關的執法績效，以制約財稅執法。要評價法律法規的實踐效用，以促進財稅立法完善。

通過高位立法、程序執法、全員守法的同頻共振，將財稅法治精神嵌入財稅立法、執法、守法的各個程序中，以系統化的法治運行，為新時代的財稅治理增效賦能，推動國家治理現代化。 [Reform]

參考文獻

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The Evolution Direction， Logic Main? and Future Trend of the Fiscal and Tax Governance of the Communist Party of China in the Past 100 Years

MA Jin-hua? BI Xue-jin

Abstract： In the past 100 years， the Communist Party of China（CPC） has attached great importance to fiscal and tax governance， and changed its fiscal and tax governance strategy according to the change of form. It has experienced the functional evolution from war fiscal and tax to national fiscal and tax， the orientation evolution from national distribution to national governance， and the management evolution from highly centralized to flexible and positive. During the evolution of the century， the CPC adjusted the governance plan according to the social contradictions， strengthened the party's unswerving leadership and adhered to the people-oriented principle. So that the CPC has been able to complete its historical tasks at all stages. In the future， the fiscal and tax governance should meet the people's needs for a better life， matching the modernization of fiscal and tax capacity with the modernization of governance capacity， building a harmonious fiscal and tax relationship between the central and local governments， promoteing fiscal and taxation governance more scientific.

Key words： finance and tax governance; national governance; 100 years since the founding of the CPC