農(nóng)村撤點并校困境及政府責(zé)任問題研究

趙倩如

摘要：近年來，在推進農(nóng)村撤點并校的背景下，農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展出現(xiàn)了一系列問題，這些問題已經(jīng)嚴重制約著農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。種種問題的根源在于政府作為農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任主體，在政策制定方面存在一定漏洞、政策執(zhí)行方面還存在一定偏差。解決這些問題的途徑在于政府應(yīng)該切實發(fā)揮好自己的職能，加強對農(nóng)村學(xué)校的監(jiān)管和評估、在教育經(jīng)費方面對農(nóng)村有一定的傾斜、妥善安排空閑的教育資源，在經(jīng)濟發(fā)展的同時兼顧好農(nóng)村教育的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：撤點并校 政府責(zé)任 義務(wù)教育

農(nóng)村義務(wù)教育是我國教育體系中的重要組成部分。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，為了調(diào)整農(nóng)村教育布局，優(yōu)化教育資源，撤點并校政策應(yīng)運而生，各級政府為推動撤點并校做出了一定的努力。然而從當(dāng)前撤點并校的現(xiàn)狀來看，仍存在著諸多問題。農(nóng)村教育資源屬于基本的公共產(chǎn)品，有著公共產(chǎn)品的特性，理應(yīng)由政府承擔(dān)起主要的責(zé)任。如果政府不能積極履行好自己的職能，那么必然會導(dǎo)致城鄉(xiāng)的教育差距持續(xù)拉大，違背社會公平正義的價值追求。政府如何在農(nóng)村義務(wù)教育中切實發(fā)揮履行好自己的職能和責(zé)任，是農(nóng)村義務(wù)教育得以公平、高效發(fā)展的關(guān)鍵。

一、農(nóng)村撤點并校中存在的問題

X小學(xué)位于山西省忻州市忻府區(qū)，歷年來，作為本村人民接受教育的重要基地，它為所有適齡兒童提供了重要的教育資源。然而，在近幾年撤點并校的過程中，X小學(xué)的發(fā)展情況卻不容樂觀。X小學(xué)是山西省各個農(nóng)村教育的縮影，反映出了當(dāng)前撤點并校中存在的突出問題，學(xué)校目前面臨著“倒閉”“關(guān)門”的生存危機。

（一）農(nóng)村生源減少、寄宿現(xiàn)象普遍

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，為了追求優(yōu)質(zhì)的教育，大多數(shù)家長把孩子送到了城鎮(zhèn)接受教育，導(dǎo)致了X小學(xué)大量的生源流失。近幾年來，隨著政策的不斷落實和完善，辦學(xué)條件雖然提高了，可是生源流失的狀況卻依然沒有改善。在實行“撤點并校”政策后，多個村落只有一所小學(xué)，學(xué)校覆蓋的面積加大，造成了大量農(nóng)村學(xué)生“上學(xué)遠”“上學(xué)難”的問題，學(xué)生求學(xué)面臨困境。為了緩解這種問題，國家在不斷建立“寄宿制學(xué)校”，雖然一定程度上方便了學(xué)生，但是卻由此造成了家長與學(xué)生缺乏交流和溝通，不能及時疏導(dǎo)和解決孩子成長過程中的心理問題。

（二）教學(xué)質(zhì)量差，現(xiàn)代設(shè)施使用率低

X小學(xué)配有多媒體，老師們也有專門辦公的電腦，但是這些設(shè)施卻形同虛設(shè)。在對老師的訪談過程中，基本上沒有任何的多媒體教學(xué)，教師上課仍然沿用傳統(tǒng)的板書教學(xué)模式。由于老師們幾乎不使用多媒體，教學(xué)主任強調(diào)老師們一周至少使用兩至三次多媒體教學(xué)。然而，在教學(xué)實踐中，卻收效甚微。當(dāng)?shù)亟逃秩狈r(nóng)村小學(xué)老師的監(jiān)管力度和教學(xué)技能方面的培訓(xùn)，針對教師進行的系統(tǒng)考評機制也少之又少，造成了老師精神懈怠，教學(xué)質(zhì)量差的問題。政府雖然加強了農(nóng)村學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是學(xué)校對硬件設(shè)施的使用率較低，某些學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層為了減少硬件磨損長期關(guān)閉圖書室等，教育資源失去了原有的意義和價值，嚴重違背了教育“以人為本”的理念和初衷。

（三）城鄉(xiāng)教育不均衡，差距大

撤點并校集中體現(xiàn)了我國的義務(wù)教育中存在不均衡的問題，農(nóng)村地區(qū)由于其地理位置偏遠，經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后造成教育資源的短缺。因此我國法律明確規(guī)定政府具有合理配置教育資源，促進教育資源均衡發(fā)展的責(zé)任。教育資源屬于基本的公共產(chǎn)品，政府作為主要的供給主體，理應(yīng)做到協(xié)調(diào)好公共服務(wù)的配置問題，然而面對嚴重的城鄉(xiāng)二元體制和差距，政府沒有解決好農(nóng)村突出的教育問題，使得農(nóng)村缺乏教育資源等基礎(chǔ)的公共服務(wù)，嚴重違背了“以人為本”的教育理念。

二、農(nóng)村撤點并校困境中的政府成因

（一）財政的投資主體關(guān)系模糊

當(dāng)前我國政府在農(nóng)村教育的資金投入、運轉(zhuǎn)方面做了一定的努力，并取得了初步成效，但是農(nóng)村義務(wù)教育的財政責(zé)任劃分卻比較模糊。2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定：“義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制。”這一規(guī)定也只是明確提及了管理責(zé)任，并未提及財政責(zé)任。此外，大部分農(nóng)村縣級政府的財力比較薄弱，縣級財政的缺口使得無法真正落實好農(nóng)村義務(wù)教育的教育經(jīng)費，在實際工作中嚴重制約著農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。在各級政府財政投入的比例方面，也未做出明確界定。當(dāng)前的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費由中央、省政府及縣政府共同承擔(dān)，中央和省政府通過專項轉(zhuǎn)移的方式為縣政府提供保障。但在具體操作中，這種財政轉(zhuǎn)移在上下級政府間難以進行劃分，且劃分中缺乏科學(xué)的標準和規(guī)范，省級政府在向下劃撥農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費時很難對各個經(jīng)濟發(fā)展程度不同的地區(qū)進行公平劃撥，造成財政資金的轉(zhuǎn)移支付中人為性和隨意性成分居多。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃責(zé)任缺失

從當(dāng)前的現(xiàn)狀來看，政府部門沒有將農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟結(jié)合起來統(tǒng)籌規(guī)劃，一些政府存在重經(jīng)濟、輕教育的問題。縣級政府的收入來源不穩(wěn)定，除了要負擔(dān)教育方面的支出外，還有交通、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的建設(shè)，如果鄉(xiāng)、縣政府的財政薄弱的話，在農(nóng)村小學(xué)的財政投入上勢必減少，更嚴重者則無力興辦農(nóng)村義務(wù)教育，使得農(nóng)村教育停滯不前。這恰恰體現(xiàn)了習(xí)近平所論述的馬太效應(yīng)的惡性循環(huán)，農(nóng)村的經(jīng)濟貧困導(dǎo)致了教育貧困，教育貧困又加深了經(jīng)濟貧困。其次，由于教育效益的顯現(xiàn)周期緩慢，有的政府官員受功利主義的影響，更多追求顯現(xiàn)的政績，履行辦學(xué)責(zé)任不到位。注重看的見的短期經(jīng)濟利益，忽視農(nóng)村立德樹人的長遠利益，用于投入義務(wù)教育的資金不夠，嚴重阻礙到了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。

（三）人力資源管理不到位

當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育中的主要問題是師資力量整體短缺，且分布不均勻，我國政府雖然建立起“三支一扶”等農(nóng)村教育政策，但是實施方面仍有欠缺，在農(nóng)村支教的大學(xué)生支教時間短，且未經(jīng)培訓(xùn)就直接上崗，缺乏教學(xué)經(jīng)驗，由于老師少，專業(yè)老師不得不兼職力不從心的科目，老師教的質(zhì)量得不到保證，學(xué)生的學(xué)習(xí)也很費力，更無法激起他們主動學(xué)習(xí)的積極性。政府缺乏對老師專業(yè)水平的考核和新知識的培訓(xùn)，造成了農(nóng)村老師們學(xué)習(xí)的氛圍不足，知識面不廣且知識陳舊，不能為學(xué)生灌輸新時代的新思想與新理念，教師知識的落后成為學(xué)生學(xué)習(xí)的重要瓶頸。

三、政府在農(nóng)村撤點并校中的路徑選擇

（一）明確職責(zé)范圍、加強對農(nóng)村義務(wù)教育的監(jiān)管和評估

上級政府要加強對農(nóng)村教育質(zhì)量的監(jiān)測，確保農(nóng)村小學(xué)中學(xué)符合國家制定的標準化辦學(xué)水平。對學(xué)校各個領(lǐng)導(dǎo)建立責(zé)任追究制度，確保責(zé)任落實到個人。在政府內(nèi)部要明確責(zé)任權(quán)限，防止責(zé)任發(fā)生推脫和轉(zhuǎn)移。財政方面，要明確農(nóng)村義務(wù)教育財政的權(quán)責(zé)主體，在實際工作中省級政府應(yīng)該合理安排中央的轉(zhuǎn)移支付資金，縣級政府應(yīng)將教育經(jīng)費管理好，統(tǒng)籌管理好義務(wù)教育中的具體工作。對教育行政部門的履職情況要進行評估和調(diào)查，按照一定的權(quán)限和程序，對教育行政部門及其責(zé)任不作為、亂作為，過失或無為情況建立責(zé)任追究制度。此外，可以把義務(wù)教育均衡發(fā)展水平納入各級政府部門的工作考核指標，避免追求短期經(jīng)濟政績的傾向，使政府和學(xué)校的承諾付諸實踐，督促政府和學(xué)校等教育主體的責(zé)任落到實處。

（二）優(yōu)化資源整合、加強對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的投入

當(dāng)前存在著許多已經(jīng)成為“空殼”學(xué)校或者即將成為“空殼”的學(xué)校，在這些學(xué)校中有許多的空閑資源。教育部以及相關(guān)部門應(yīng)該統(tǒng)一管理，對教學(xué)設(shè)施統(tǒng)籌安排，把這些空閑資源用到資源短缺的學(xué)校中去，盡量避免資源的浪費。針對城鄉(xiāng)教育不平衡性問題，政府應(yīng)根據(jù)不同的區(qū)域在教育經(jīng)費的投入上對農(nóng)村有所傾斜，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)人口流動狀況、學(xué)齡人口的變化趨勢和比重，合理地規(guī)劃布局農(nóng)村中小學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模和條件等。作為公共產(chǎn)品的供給主體，政府應(yīng)加大對農(nóng)村教育的幫扶力度，義務(wù)教育屬于基礎(chǔ)教育，每一個孩子都應(yīng)受到平等的教育，孩子們不僅僅要“有學(xué)上”，更重要的是“上好學(xué)”，通過對農(nóng)村教育的政策傾斜盡量減少城鄉(xiāng)的教育差距。

（三）提高教師待遇、加強農(nóng)村教師隊伍的建設(shè)

農(nóng)村教師素質(zhì)的高低，是影響農(nóng)村教育高低的重要因素。因此，要不斷加強農(nóng)村教師隊伍的建設(shè)，提升教師們的綜合素質(zhì)。政府應(yīng)該發(fā)揮重要的職能，制定一系列對農(nóng)村教師的福利政策，落實鄉(xiāng)村教師的生活補助政策。要盡力提高農(nóng)村教師的經(jīng)濟待遇和社會地位，使更多在農(nóng)村任教的老師們安心留在農(nóng)村教書育人，并以此為榮。其次，教師從某種層面來說仍屬于國家的公務(wù)員，當(dāng)前農(nóng)村教師稀缺和教師的質(zhì)量不高問題，可以借鑒西方國家的教師交流輪崗制度。定期將城市教師和農(nóng)村教師交流換崗，讓城市教師為農(nóng)村教育注入優(yōu)質(zhì)的教學(xué)方法和教育內(nèi)容，讓農(nóng)村教師通過在城市學(xué)校任教接觸到先進的技術(shù)和教學(xué)理念。除此之外，教育部應(yīng)該定期組織對老師們的培訓(xùn)，根據(jù)農(nóng)村的教學(xué)條件、學(xué)生的發(fā)展特點等等制定相應(yīng)的教學(xué)手段，具體問題具體分析，來改善農(nóng)村的教育問題。

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