堅持和加強黨的領導——基于黨的雙重身份

陳可鑫

摘要：黨的領導是我國政治文明建設的核心內容，中國共產黨具備領導黨和執政黨的雙重屬性，是對西方政黨執政模式的否定和對蘇聯共產黨執政方式的否定之否定。在明確中國共產黨領導黨和執政黨雙重身份的基礎上，探索堅持和加強黨的領導，要加強黨內法規建設。一方面，應通過黨的自身建設法規、組織法規和監督保障法規不斷加強作為領導黨所依賴的德性、先進性和自我革命性；另一方面，應通過黨的領導法規體系的構建和完善，不斷推進黨的治理能力現代化。

關鍵詞：中國共產黨 領導黨 執政黨 黨的領導

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，全面推進依法治國，必須堅持中國共產黨的領導，黨的領導是社會主義法治最根本的保證。在中國共產黨的領導這一最大的政治前提下，人民幸福、國家發展、民族復興歸根到底要依靠堅持和強化中國共產黨的領導。

一、領導黨與執政黨雙重身份：理解黨的領導的前提

就政治體制而言，西方國家和我國有很大差異。西方國家較為典型的政治體制有議會制、總統制和半總統制，在組織方式上各有特點。以英國、德國為代表的議會民主制政體，政黨獲得權力的主要途徑是贏得議會選舉的勝利，由該黨領袖出任政府首腦。在此制度下，無論是群眾黨還是精英黨，都有一個從上到下的嚴密組織系統和一套黨的外圍組織，對本黨派執政起到輔助作用，甚至對政府形成牽制。以美國為代表的總統制政體，在其早期的權力構架中沒有政黨因素，因此政黨所扮演的角色是利益集團的代表。政黨作為一種選舉工具，可推薦產生總統候選人和參、眾兩院的議員候選人，但總統受到政黨的約束很小，獨立性較大。以法國為代表的半總統制政體，總統和議會選舉都實行“兩輪投票制”，所以可能形成總統和議會多數并非同一黨派的“左右共治”現象，兩黨之間互相制衡。

但無論是哪一種政治體制，其遵循的歷史順序均是：先有市民社會，后有公民國家，再有政黨政治，這與我國完全相反。在我國，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，是我國的領導黨和執政黨，中國共產黨區別于其他黨派的地位既是黨本身的性質決定的，又是歷史選擇的。從黨本身的角度看，中國共產黨是德性黨、先進黨，同時又是自我革命黨，由此始終保持德性和先進性，德性黨、先進黨、自我革命黨三個性質共同決定了中國共產黨的領導地位。從歷史的角度看，自從近代以來，中國政治遵循的基本邏輯是“先有政黨競爭，后有現代國家，再有市民社會”，這決定了在政黨競爭中獲勝的中國共產黨，根據自己的政治追求和社會構想，一手締造了新的國家。因此中國共產黨先天具有與其他參政黨和西方國家政黨截然不同的、超然的、領導整個國家和社會發展前進的地位，其執政黨的身份來源于領導地位。

以往討論中國共產黨的領導，一些研究者總會糾結于“執政黨”的單一身份，盲目套用西方哲學和政治學的邏輯，認為黨與國家政權的關系在現有政治體制框架下具有多重矛盾，理論與實際難以自洽。在跳出中國共產黨單一身份的牢籠，明確中國共產黨領導黨和執政黨的雙重身份后，就不難看出，中國政治與西方政治是兩套不同的邏輯體系，中國政黨不同于西方政黨，兩者絕不能一概而論。

在這個前提下，西方“黨政分開”的模式并不適應中國的政治和社會環境，習近平總書記在黨的十九大報告中也提到，要長期堅持、不斷發展我國社會主義民主政治，積極穩妥推進政治體制改革，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，并強調“不能生搬硬套外國政治制度模式”。

恰如佟德志所言：“中國政治體制改革的歷史實際上就是圍繞著‘黨的領導‘人民當家作主與‘依法治國三者有機統一的復合體系展開的，這個三者統一復合體系的發展歷史揭示了中國政治體制改革內在的邏輯關系。”

二、黨的領導模式辨析

（一）“黨政分開”的歷史語境

改革開放以前，中國共產黨的領導是黨組織與國家機關高度融合，以執政黨為主體，以國家權力的名義來管理國家事務，但這種模式存在許多弊端，鄧小平在十一屆三中全會上指出，過去“加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政；堅持中央的統一領導，變成了‘一切統一口徑”。經過探索，改革開放后我國逐步放棄了這一模式，鄧小平在講話中多次提到“黨政應當分開”。黨政分開是指黨政職能分開，明確黨政領導的權限，從地位來看，黨委書記是最高領導人，但其權限應為把握大方向、選用優秀干部、組織學習和宣傳黨的路線方針、協調黨群關系、監督政府的日常運行等，而非親力親為、事事包辦。“黨政分開”絕不意味著黨政之間相互對立，也不意味著黨對國家政權機關持放任不管的態度。

新的時代背景下，黨的領導模式是在堅持黨的領導的前提下，黨和國家機關各有分工，這是對西方執政黨執政模式的否定，也是對蘇聯模式的否定之否定，是對“黨政分開”實踐的總結和揚棄。

（二）黨領導政權的具體形式

“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，這是“黨政分工”的根本原則。在堅持黨的領導的基礎上，黨對包括黨的機關和各類政府機關在內的廣義政府間的職權關系進行合理分工和配置，實現黨和政府既合理分工又互相協同，使黨組織和國家政權都有效地運轉起來。

從黨組織層面來講，黨的領導職能和國家政權機關之間的關系可以概括為：黨中央提出國家發展的路線、方針、政策，確立政治方向和目標；黨中央依據“黨管干部”的原則，為國家政權機關甄選合適的干部人選。從黨員層面來講，黨通過選舉、遴選等方式，使黨員代表通過合法途徑進入國家權力機關，從事對整個國家公共事務的管理活動。同時，中國共產黨作為領導黨，其領導權是一種決斷權而非專斷權，因此各個民主黨派的代表和無黨派人士也可以以個體身份進入國家機關、參與國家政權。

三、黨內法規：堅持和加強黨的領導的重要法寶

基于中國共產黨領導黨和執政黨的雙重身份，要使人民幸福、國家富強、民族振興，就必須堅持和加強中國共產黨的領導，就必須加強黨的建設，提高黨的領導能力，優化黨的領導體系，因此，黨內法規建設具有重要的意義。一方面，打鐵還需自身硬，要遵循黨章，通過加強黨內法規中黨的組織法規、自身建設法規和監督保障法規的構建和實施，實質上鞏固和加強作為領導黨所依賴的德性、先進性和自我革命性，使黨始終有力量、靠得住。另一方面，黨對國家事務的領導要更具戰略性、科學性、有效性，就必須加強黨的領導法規體系構建。

（一）鞏固黨的領導地位

加強黨內法規制度建設，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障，事關黨長期執政和國家長治久安。

1.黨的組織法規

在黨的組織法規方面，主要是全面規范黨的各級各類組織的產生和職責，夯實管黨治黨、治國理政的組織制度基礎。以《中國共產黨基層組織選舉工作條例》為例，與前置規定相比，擴大了條例的適用范圍，將選舉規范落實到底；對黨代表、委員會產生的資格條件、具體程序、審批與監督等做出了更為具體的規定，按照德才兼備、以德為先和班子結構合理的原則提名委員候選人，只有選好人、用好人、才能干好黨的事業。

2.黨的自身建設法規

黨的自身建設法規方面，主要是從四個方面入手，增強黨的生命力、創造力、凝聚力、戰斗力。在思想上，堅持正確的政治方向是第一要義，在黨內法規制度制定實施的全過程必須一以貫之；在組織上，堅持民主集中制，充分發揚黨內民主，維護黨的集中統一，保持黨的創造力和凝聚力；在作風上和反腐倡廉上，要求從嚴依規治黨，堅持群眾路線，反對四風，作風建設和反腐倡廉建設具有全局性意義，關系到黨的戰斗力。

3.黨的監督保障法規

黨的監督保障法規方面，主要是規范對黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲、保障等。信任不能代替監督，人民對黨的信任并不來源于黨的領導地位本身，必須通過監督法規的制定和實施，做到有權必有責、有責要擔當，用權受監督、失責必追究，確保行使好黨和人民賦予的權力。結合“黨政分開”提出的歷史語境，為避免以黨代政的情形和局面，維護健康的黨政關系，不但要加強黨的自身建設，也要健全黨的監督法規。

（二）黨的領導法規體系

黨領導國家機關不是一句空話，在鞏固和加強黨的領導的基礎上，要改進黨對國家各方面事務的領導，使得黨組織和各級機關之間產生“化學反應”。

1.黨的領導法規體系

黨的領導法規是包括黨內法規和黨的領導規范性文件兩個層面。黨的領導法規主要是對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出規定；中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規，可以對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規定。黨領導國家機關和社會事務最常見的是規范性文件，這一類也符合《制定條例》中黨關于某一方面工作作出的規定這一類別，只是用“規定”一詞不夠恰當，因為這些黨所關注到的問題往往尚需探索、不斷積累經驗，采取動態靈活的政策措施。進一步講，中國共產黨作為領導黨，對具體工作相關國家機關的領導也限于此，不適合做出具體的規定，否則會不可避免的陷入黨政不分的陷阱，也將導致黨的工作疲于奔命。

2.完善黨的領導法規體系

《制定條例》規定了黨內法規制定的前置程序，以及制定后效力位階、沖突處理、解釋、修改等內容，作為我國制度優勢的黨的領導規范性文件的制定和適用也應得到規范，否則不僅無法實現其自身的既靈活又保障政策穩定的辯證功能，又會影響黨的領導法規體系與國家法律體系之間的有效銜接，反而使黨的領導出現混亂。《備案規定》規定了需要備案的黨內規范性文件的范圍，但并不包括省級以下黨委、黨的議事協調機構及常設辦事機構等制定的規范性文件，應考慮這些文件如何進行規范和梳理，從而充分調動地方黨委領導制度化、規范化的積極性。

參考文獻：

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