鹽務(wù)稽核所人事俸給與任免制度初探

王放蘭

摘要：民國(guó)初期，北洋政府以中國(guó)鹽稅為擔(dān)保，與英、法、德、俄、日五國(guó)銀行團(tuán)簽訂了《善后大借款合同》，并由此成立鹽務(wù)稽核所，令英國(guó)人丁恩為洋會(huì)辦。清末民初，中國(guó)鹽務(wù)處于混沌狀態(tài)，為加強(qiáng)對(duì)中國(guó)鹽稅的搜刮，丁恩決心對(duì)中國(guó)鹽務(wù)實(shí)行改革。丁恩以西方文官制度為藍(lán)本，建立了鹽務(wù)稽核所人事俸給與任免制度，該制度在鹽務(wù)稽核所存續(xù)期間為其高效運(yùn)營(yíng)提供了制度保障。作為我國(guó)近代文官制度的重要組成部分，這套人事管理制度為鹽務(wù)稽核所招納和培養(yǎng)了諸多專業(yè)的鹽務(wù)人才，這些專業(yè)人員最終成為中國(guó)早期鹽務(wù)現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：鹽務(wù)稽核所;人事俸給與任免制度;文官制度;鹽務(wù)人才中圖分類號(hào)：K261.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1003-9864（2021）02-0053-10

一、引言

鹽務(wù)稽核所于1913年成立，1942年停止工作，是善后大借款的產(chǎn)物。《善后大借款合同》第5條規(guī)定，在財(cái)政部下面設(shè)置中央鹽務(wù)署，鹽務(wù)署下設(shè)鹽務(wù)稽核總所，由一個(gè)中國(guó)總辦和一個(gè)洋會(huì)辦共同負(fù)責(zé)。鹽務(wù)稽核總所在產(chǎn)鹽區(qū)設(shè)立鹽務(wù)稽核分所，由一個(gè)中國(guó)經(jīng)理和一個(gè)外籍協(xié)理共同負(fù)責(zé)鹽務(wù)管理工作①，經(jīng)理與協(xié)理的等級(jí)職權(quán)平等。后于1914年頒布的《鹽務(wù)署稽核總所章程》規(guī)定，鹽務(wù)稽核總所不再隸屬于鹽務(wù)署，而是隸屬于財(cái)政部的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不僅有自己獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)，而且有獨(dú)立的人事任免權(quán)。至此，鹽務(wù)稽核所與鹽務(wù)署成為財(cái)政部下屬的兩個(gè)平行機(jī)構(gòu)，成為全國(guó)最高鹽務(wù)機(jī)關(guān)。而鹽務(wù)稽核所與中國(guó)傳統(tǒng)鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)不同，形成了“稽核總所-稽核分所-稽核支所”的獨(dú)立直屬管理體系②。

鹽務(wù)稽核所成立之前，不管是晚清政府，或是民國(guó)政府，都沒(méi)有成功改革鹽務(wù)。正如景學(xué)鈐概括：“鹽糊涂三字為自來(lái)之代名詞，可見(jiàn)千百年隱于秘密中，無(wú)人能窺見(jiàn)其內(nèi)容。”③ 清道光以來(lái)，地方督撫兼管鹽政，一手掌管鹽政機(jī)構(gòu)的設(shè)置及人員任免等權(quán)利。其弊端之一是地方鹽務(wù)管理人員數(shù)目冗多，機(jī)構(gòu)重疊，權(quán)責(zé)不清晰，以致辦事效率低下。宣統(tǒng)元年（1909），清政府整頓鹽務(wù)，設(shè)立督辦鹽政處，但改革只是將鹽務(wù)管理的基本權(quán)利集中于鹽政處，而對(duì)于鹽務(wù)機(jī)關(guān)中的機(jī)構(gòu)重疊、貪污腐敗等問(wèn)題并未觸及。民國(guó)初年，在財(cái)政部?jī)?nèi)另設(shè)專門(mén)管理鹽務(wù)的機(jī)關(guān)，歸財(cái)政總長(zhǎng)直接管轄④。1911年辛亥革命爆發(fā)后，獨(dú)立各省幾乎將鹽稅全部截留，不再匯到北京。民國(guó)前期，軍閥當(dāng)政，政權(quán)更迭頻繁，政治局勢(shì)和政治制度極不穩(wěn)定，也不統(tǒng)一。在這種政治背景下，鹽務(wù)稽核所建立之初的管理依然非常混亂，為了能盡快地讓中國(guó)鹽務(wù)走上正常軌道，進(jìn)而為五國(guó)銀行團(tuán)搜刮中國(guó)鹽稅，鹽務(wù)稽核所會(huì)辦丁恩意識(shí)到必須立刻整頓鹽務(wù)。為此，丁恩利用其在印度整頓鹽務(wù)的豐富經(jīng)驗(yàn)，從西方文官制度的管理思想中汲取精華和合理成分，結(jié)合當(dāng)時(shí)的政治背景及鹽務(wù)稽核所的實(shí)際需要，對(duì)鹽務(wù)稽核所的人事管理進(jìn)行了大膽的探索和改革，建立了一套高效、嚴(yán)謹(jǐn)、制度化的人事管理制度。

鹽務(wù)稽核所是英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、俄羅斯、日本五個(gè)帝國(guó)主義國(guó)家勒索中國(guó)鹽稅的重要工具，但從其運(yùn)營(yíng)結(jié)果看，其實(shí)施的鹽務(wù)體制改革客觀上推動(dòng)了中國(guó)鹽務(wù)管理的近代化。其中根據(jù)西方文官制度制定的人事管理制度，有效解決了舊時(shí)鹽務(wù)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)重疊，人員冗雜的混亂局面，解決了傳統(tǒng)任人唯親帶來(lái)的多種弊端。這套中西結(jié)合的人事管理制度，為鹽務(wù)稽核所培養(yǎng)了一批精通鹽務(wù)、忠于職守的職業(yè)化員工隊(duì)伍，為鹽務(wù)稽核所的高效運(yùn)營(yíng)提供了前提條件。就這一問(wèn)題展開(kāi)的探討，對(duì)考察中國(guó)近代文官制度及演進(jìn)趨勢(shì)具有進(jìn)步意義。

二、鹽務(wù)稽核所人事俸給及任免制度的內(nèi)容

民初，中國(guó)舊有的行政體制尚未被改革，“吏治廢弛，品流龐雜，已屬無(wú)可諱言。中央鑒于地方之趨勢(shì)，思有以振起而刷新之，于是特頒條例，分期試驗(yàn)，凡所以慎選賢良、澄清吏治，法至良，意至善也”①。在時(shí)代大背景下，鹽務(wù)稽核所依據(jù)西方文官制度中的功績(jī)制原則建立了人事俸給和任免制度。功績(jī)制的內(nèi)涵是通過(guò)考試和考核的方法實(shí)現(xiàn)量才任職、優(yōu)勝劣汰。其主要內(nèi)容包括：公開(kāi)考試;，擇優(yōu)錄用;，機(jī)會(huì)均等;，按工作能力和成績(jī)升遷;，同工同酬;，非因過(guò)失不得辭退等。通過(guò)對(duì)館藏鹽務(wù)稽核所英文檔案的梳理，我們可以清楚的地看到鹽務(wù)稽核所人事俸給和任免制度的核心原則就是功績(jī)制，其主要內(nèi)容如下：。

（一） （一）人事俸給薪資制度

鹽務(wù)稽核所對(duì)文官的權(quán)利職員的薪資有詳細(xì)規(guī)定，目的是讓文官職員在享有權(quán)益的同時(shí)，盡全力為稽核所效勞。從《財(cái)政部鹽務(wù)稽核所規(guī)則匯編》（1935年重印）來(lái)看，鹽務(wù)稽核所文官的權(quán)利職員的薪資及福利主要有額定薪金、津貼、養(yǎng)老金及恤金等。

1.額定薪金

鹽務(wù)稽核所根據(jù)職員崗位劃分工資等級(jí)，形成等級(jí)薪資制，用等級(jí)差薪制度刺激職員的工作積極性。稽核所人員的俸給參照行政院核準(zhǔn)的薪率表發(fā)放。從下表（表1）中可看出，經(jīng)總所批準(zhǔn)的職員薪金分為六等二十四級(jí)，由40～800元不等。稽核所人員凡等級(jí)相同者領(lǐng)取相同薪資。

鹽務(wù)稽核所的薪俸制度在一定程度上考慮到了文官職員職務(wù)繁簡(jiǎn)和責(zé)任大小，職掌同一職務(wù)的職員文官由于級(jí)別不同，其薪俸也是不同的，這使得職員文官的薪酬與其工作質(zhì)量和貢獻(xiàn)大小聯(lián)系起來(lái)，使其文官工作效率得到大幅提升。鹽務(wù)稽核所的薪資水平與同時(shí)期民國(guó)公務(wù)員的薪資水平相比要優(yōu)厚得多，鹽務(wù)稽核所甲等第一級(jí)經(jīng)協(xié)理月薪為800元，而國(guó)民政府簡(jiǎn)任的省政府主席月薪才680元。鹽務(wù)稽核所職員的薪資不但比同期公務(wù)員的薪酬優(yōu)厚，比教師等行業(yè)更是優(yōu)渥很多①。

（二）2. 津貼及獎(jiǎng)恤金

稽核所人員不僅有豐厚的薪資，還有多項(xiàng)津貼。因各地區(qū)生活狀況不同，工作任務(wù)簡(jiǎn)繁難易不一，由總會(huì)辦根據(jù)具體情形發(fā)放津貼。其包括：

（1）公費(fèi)

經(jīng)協(xié)理每月享有公費(fèi)補(bǔ)助，但數(shù)額不得超過(guò)其月俸之半。

（2）聘員津貼

洋員每月享有聘員津貼，其中稽核分所協(xié)理每月不得超過(guò)三百300元，而稽核支所副助理員不得超過(guò)一百100元。

（3）代理津貼

鹽務(wù)稽核所人員經(jīng)總會(huì)辦核準(zhǔn)代理高于本職的職缺，其代理期超過(guò)30天者可領(lǐng)取代理津貼。所代職務(wù)為第一級(jí)（甲等甲級(jí)）至第九級(jí)（乙等丁級(jí)）員缺者，雖代理期間不滿30天亦可按日在其分所稽核處領(lǐng)取津貼。而總局當(dāng)?shù)匚蓵捍鷽](méi)有超過(guò)30天者不得支領(lǐng)，同時(shí)超過(guò)30天卻事先未經(jīng)呈奉總所核準(zhǔn)者仍不得領(lǐng)取代理津貼。

[1] （4）邊省津貼

鹽務(wù)稽核所人員凡派往川南、川北、云南、吉黑、暨晉北、陜北磴口及綏遠(yuǎn)距張家口三十30英里以外各地等區(qū)，可領(lǐng)取邊省津貼。除此之外，鹽務(wù)稽核所還向職工提供聘員津貼、超額俸給、職位津貼、房租津貼、車資馬乾等多項(xiàng)補(bǔ)貼。通過(guò)下表《川南鹽務(wù)稽核分所民國(guó)22年9月分薪資單》（表3）可更為直觀的地了解鹽務(wù)稽核所職員薪資的構(gòu)成。

該工資表的收入主要由俸薪、工餉和津貼構(gòu)成，其中俸薪包括：額定薪金、補(bǔ)助薪金、額外勞績(jī)金、臨時(shí)加薪;工餉包括：額定工餉、臨時(shí)工餉;津貼包括：公費(fèi)、聘員津貼、職位津貼、邊省津貼、房租津貼、代理津貼。因上表中的人員未涉及補(bǔ)助薪金、額外勞績(jī)金、臨時(shí)加薪、額定工餉、臨時(shí)工餉、職位津貼、房租津貼、代理津貼，所以故以上項(xiàng)目未在表中在表中體現(xiàn)。這也表明雖然鹽務(wù)稽核所人員工資構(gòu)成雖名目繁多，但絕大部分職工的薪資構(gòu)成依然僅有額定薪金。下表（表4）《民國(guó)28年5月分所工作人員薪金、津貼和工資清單》呈現(xiàn)的是1939年5月四川鹽務(wù)稽核分所各部門(mén)的薪資總數(shù)，其中占比最高的是經(jīng)理、協(xié)理，兩個(gè)人的薪資占了分所全員工資總額的百分之三十30%。

[2] 3. 養(yǎng)老金

鹽務(wù)稽核所職員凡辦事得力且服務(wù)滿四4年的，在服務(wù)期滿后可按其俸額領(lǐng)取每年俸給的15%作為養(yǎng)老金。以后每四4年發(fā)給一次，惟服務(wù)不及一年而辭職者不得領(lǐng)取養(yǎng)老金。養(yǎng)老金是服務(wù)年限越久越多，比如1922年，鹽務(wù)稽核分所經(jīng)協(xié)理薪資為800元，在工作滿10年后，可領(lǐng)取18個(gè)月的薪金，共14400元作為養(yǎng)老金。在工作滿25年后，經(jīng)協(xié)理可領(lǐng)取45個(gè)月的薪金，共36000元作為養(yǎng)老金②。

4. （4）恤金

鹽務(wù)稽核所凡在職身故人員月俸在100元或100元以上者，其家屬可以按其身故時(shí)的實(shí)際俸給領(lǐng)取其3個(gè)月薪資作為恤金;月俸在100元以下者，按身故時(shí)4個(gè)月薪資發(fā)放。此外，凡在職人員因公殞命時(shí)，作特案呈請(qǐng)頒發(fā)額外恤金③。

鹽務(wù)稽核所為員工建立了良好的薪酬保障制度，通過(guò)各種福利來(lái)增加員工的穩(wěn)定性，增強(qiáng)員工的向心力，比起其他的政府機(jī)構(gòu)，稽核所人員顯得精誠(chéng)團(tuán)結(jié)，士氣高漲。盡管民國(guó)初期政局混亂，鹽務(wù)稽核所仍然繼續(xù)正常運(yùn)作，比如1918年四川北部地區(qū)經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)一年的戰(zhàn)亂局面，但鹽務(wù)稽核所報(bào)告說(shuō)：“川北及廣元地區(qū)的稽核員們都顯示了對(duì)政府的忠誠(chéng)、勇氣和犧牲精神，稽核分所的下屬員工大多數(shù)也常常冒著生命危險(xiǎn)堅(jiān)守崗位，而其他政府部門(mén)如地方政府、土地稅務(wù)局、銀行等十分消極。”④。

（二）人事任免制度

1. 任用制度

文官任用是文官制度體系中的一項(xiàng)重要制度內(nèi)容。廣義的文官任用包括文官的選拔和任用兩個(gè)環(huán)節(jié)，通常稱之為“選任”;狹義的文官任用主要包括對(duì)具有任官資格的人員初次授職行為以及對(duì)現(xiàn)任文官的補(bǔ)、轉(zhuǎn)、改、升、調(diào)等任用行為。本文所言之文官任用，著重在狹義的文官任用上。文官任用制度的根本任務(wù)核心是為了解決“員”與“缺”之間的矛盾。鹽務(wù)稽核所在繼承和借鑒西方文官任用經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，建立了嚴(yán)密的職員任用制度。

《財(cái)政部鹽務(wù)稽核所考試任用服務(wù)規(guī)則》明確規(guī)定了鹽務(wù)人員的任用條件：（1）必須經(jīng)鹽務(wù)稽核所考試合格;（2）不得有褫奪公權(quán)、虧欠公款、曾因贓私處罰有案、吸用鴉片或代用品等行為。對(duì)于直管收稅及經(jīng)管公款人員的任用要求更嚴(yán)格：（1）工作必須滿五5年;（2）繳納任職初級(jí)薪額十10倍的保證金。此外，稽核所對(duì)職員任用程序也作了嚴(yán)格規(guī)定：“凡向稽核所求職人員，應(yīng)于求職書(shū)內(nèi)切實(shí)聲明與以前任事機(jī)關(guān)或雇傭處脫離關(guān)系，并將學(xué)校畢業(yè)文憑、任事經(jīng)驗(yàn)、證書(shū)呈候?qū)彾ā！雹?鹽務(wù)稽核所中的洋員由銀行團(tuán)或有關(guān)國(guó)家的政府保薦來(lái)的，華總辦、洋會(huì)辦由財(cái)政總長(zhǎng)任命，并不經(jīng)過(guò)考試。稽核所中的其他職員，則需經(jīng)過(guò)考試。此外，不管是總所還是分所，不得錄用各區(qū)主管人員的近親。

至于鹽務(wù)稽核所的人事任免權(quán)，《鹽務(wù)稽核總所辦事暫行章程》第4條明確規(guī)定：“除總會(huì)辦由財(cái)政部長(zhǎng)委派或聘用外，其余總分所人員之任免，應(yīng)由總會(huì)辦會(huì)同擬定，呈由財(cái)政部長(zhǎng)核準(zhǔn)。”《鹽務(wù)稽核分所章程》第8條也規(guī)定：“各分所經(jīng)協(xié)理及其所屬人員之任免，應(yīng)由總所總會(huì)辦會(huì)同呈請(qǐng)部長(zhǎng)核定施行。”據(jù)此，鹽務(wù)稽核機(jī)關(guān)采用集權(quán)制，所有己等丙級(jí)起以上各級(jí)職員，均由總所委派，各分機(jī)關(guān)主管人員的任用權(quán)力，僅及于己等丁級(jí)以下人員②。通過(guò)對(duì)人員的合理任用，鹽務(wù)稽核所對(duì)員司群體知識(shí)構(gòu)成、工作能力實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性改造。這是對(duì)舊時(shí)鹽務(wù)官僚群體的巨大沖擊，是鹽務(wù)稽核所追求人事管理現(xiàn)代化的必要途徑。

2. 升職制度

鹽務(wù)稽核所在職人員都有晉升的希望，如辦事得力、品行端正者可進(jìn)級(jí)及升等。第二級(jí)（甲等乙級(jí)）至第四級(jí)（甲等丁級(jí)）人員，如辦事得力、成績(jī)卓著者可每三年進(jìn)一級(jí);第五級(jí)（甲等戊級(jí)）至第十八級(jí)（戊等丙級(jí)）人員，可于本等內(nèi)每?jī)赡赀M(jìn)一級(jí);第二十級(jí)（己等乙級(jí)）至第二十四級(jí)（己等己級(jí)）可于本等內(nèi)每一年進(jìn)一級(jí)。

鹽務(wù)稽核所并不是總有職位空缺，為了解決因不能晉升等級(jí)而工資無(wú)法晉升的問(wèn)題，鹽務(wù)稽核所規(guī)定：“凡第六、十、十三、十六、十九級(jí)人員，在支領(lǐng)本等最高級(jí)俸已滿四年，尚無(wú)缺可升，而辦事得力，品行端正者，得由該管長(zhǎng)官呈請(qǐng)總會(huì)辦特別核準(zhǔn)，支領(lǐng)等于應(yīng)開(kāi)之等最低俸額之加俸，即額外勞績(jī)金。”③

3. 調(diào)職制度

鹽務(wù)稽核所規(guī)定：“凡月俸在一百元以上的人員，如果需要在本區(qū)內(nèi)更調(diào)者，應(yīng)先由主管人員呈候總會(huì)辦核準(zhǔn)，如有特別情形須立即更調(diào)來(lái)不及呈候核準(zhǔn)者亦得準(zhǔn)予暫調(diào)，但須專案呈報(bào)候核。月俸不逾一百元者由各該區(qū)主管人員在本屬同等職缺內(nèi)隨時(shí)更調(diào)，但調(diào)動(dòng)人員應(yīng)以有必需情形為準(zhǔn)，并應(yīng)將調(diào)動(dòng)理由于更調(diào)人員月報(bào)表內(nèi)簡(jiǎn)明聲敘。”稽核所人員奉令調(diào)差時(shí)應(yīng)在接到調(diào)動(dòng)函件十10日內(nèi)赴調(diào)，不能有延遲。如果調(diào)差人員在接到調(diào)令后不在規(guī)定時(shí)間內(nèi)交接工作，其轄區(qū)將嚴(yán)格查處其企圖。若分管長(zhǎng)官開(kāi)說(shuō)，試圖免于調(diào)動(dòng)，將被從嚴(yán)懲辦。“稽核所人員由總所調(diào)往外屬或由外屬調(diào)至總所暨由甲屬調(diào)至乙屬者，應(yīng)由原供職處所主管人員將其履歷、相片備文寄遞該員現(xiàn)調(diào)所屬主管機(jī)關(guān)，并另備公函副本交由該員以資證明。實(shí)缺人員調(diào)任他職為期不逾九十日者為暫調(diào)，此項(xiàng)暫調(diào)人員之履歷、資格、報(bào)告等項(xiàng)均毋庸寄遞該員現(xiàn)調(diào)所屬主管機(jī)關(guān)。”④從這點(diǎn)可看出鹽務(wù)稽核所人事制度是嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)苛的，在一定程度上避免了裙帶關(guān)系的產(chǎn)生。

64.免職制度

稽核所人員經(jīng)過(guò)試用期間補(bǔ)實(shí)后不會(huì)無(wú)故免職，但如果“違反章程命令情節(jié)較重者”“營(yíng)私舞弊或品行不端者”及“溺職或辦事不力者”①將予以免職，而財(cái)務(wù)人員有虧損公款的情況則將沒(méi)收其入職時(shí)繳納的保證金。

稽核所人員職級(jí)在第二十一級(jí)及以上者，其免職應(yīng)呈由總會(huì)辦核定，第二十二級(jí)及以下各級(jí)人員得由各分支機(jī)構(gòu)長(zhǎng)官自行核辦，被免職理由須在調(diào)動(dòng)人員月報(bào)表中做簡(jiǎn)要說(shuō)明，其免職理由應(yīng)當(dāng)清晰表述，不得以才不稱職等空泛字樣以為判語(yǔ)。

對(duì)于各級(jí)官職員的任用，鹽務(wù)稽核所都有具體的資格、學(xué)歷及年限規(guī)定。通過(guò)鹽務(wù)稽核所人事任用及升調(diào)制度可看出，鹽務(wù)稽核所既重視對(duì)現(xiàn)任滿一定年限官職員的任用，也強(qiáng)調(diào)入職考試及升職考試的資歷，顯示出鹽務(wù)稽核所既強(qiáng)調(diào)中高等官職員的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，注意現(xiàn)有官職員資源的利用，也有追求官職員隊(duì)伍的知識(shí)化、現(xiàn)代化的明確意識(shí)。

三、鹽務(wù)稽核所人事俸給及任免制度的特點(diǎn)

鹽務(wù)稽核所人事俸給及任免制度是在模仿借鑒西方文官制度的基礎(chǔ)上，形成的具有自身特色的制度規(guī)范體系和內(nèi)容。縱觀鹽務(wù)稽核所文官人事俸給及任免制度的制度規(guī)范體系和內(nèi)容，有些特點(diǎn)值得我們重視和總結(jié)。

[1] （一）移植近代西方文官制度的基本內(nèi)核以形成新式制度規(guī)范

如何選拔、管理、激勵(lì)文官忠實(shí)地執(zhí)行國(guó)家政務(wù)，是文官制度的核心問(wèn)題落腳點(diǎn)。為選拔出符合國(guó)家需要的管理人才，近代西方文官制度確立了文官選拔須公開(kāi)考試、平等競(jìng)爭(zhēng)的原則;為了對(duì)文官進(jìn)行管理，確立了分類管理原則;為克服政黨因素形成的周期性政治動(dòng)蕩，保障政務(wù)管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性，確立了兩官分途原則;為克服“循資”晉升帶來(lái)的弊端，確立了功績(jī)晉升原則;為保障文官自身權(quán)益，確立了法律保障原則。這些原則的確立，毫無(wú)疑問(wèn)，使近代文官制度得以形成了體現(xiàn)西式民主觀念和使人事管理趨向科學(xué)化和法制化的具體制度規(guī)范。客觀上講，這些原則、規(guī)范也就構(gòu)成了近代西方文官制度的基本內(nèi)核。

反觀鹽務(wù)稽核所人事制度，近代西方文官制度的某些原則，比如公開(kāi)考試、平等競(jìng)爭(zhēng)、分類管理、功績(jī)晉升、權(quán)益保障等都能在鹽務(wù)稽核所人事制度內(nèi)找到影子。近代西方文官制度的理念、原則和具體制度規(guī)范在鹽務(wù)稽核所人事制度中得到內(nèi)化和運(yùn)用，進(jìn)而使之成為中國(guó)近代文官制度的重要組成部分，推動(dòng)了我國(guó)近代文官制度的發(fā)展。

[1]1. 公開(kāi)考試，擇優(yōu)錄取

鹽務(wù)稽核所規(guī)定參加考試的人員應(yīng)該是中國(guó)合法公民，年齡在20歲以上，中等以上學(xué)校畢業(yè)或具有同等學(xué)歷者②。人員經(jīng)考試和體檢合格后，經(jīng)過(guò)3個(gè)月試用，在主管考核其成績(jī)品行滿意后予以補(bǔ)實(shí)，凡稽核所人員經(jīng)過(guò)試用期間補(bǔ)實(shí)后就有了職位保障。公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試的優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)公開(kāi)考試，擇優(yōu)錄取，保證了機(jī)會(huì)均等。它革新了傳統(tǒng)的個(gè)人任命的任用制度，在一定程度上避免了官場(chǎng)上任人唯親帶來(lái)的諸多弊端。經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的考試，優(yōu)勝劣汰，保證了最后錄用的文官職員具有一定的文化水平和道德素質(zhì)，有較高的業(yè)務(wù)能力。

[2]2. 兩官分途

近代西方文官制度中“兩官分途”原則的精神實(shí)質(zhì)，為政務(wù)官和事務(wù)官的分野，其主要目的在于使得事務(wù)官常任。“兩官分途”原則下，專業(yè)化和技能化的人員成為一個(gè)獨(dú)立的群體。政務(wù)官和事務(wù)官在選拔、任用等環(huán)節(jié)所適用的方式不同。政務(wù)官多由選舉或政治任命而產(chǎn)生，但事務(wù)官則須經(jīng)考試產(chǎn)生。

鹽務(wù)稽核所中的會(huì)辦、協(xié)理等洋員均由相關(guān)利益國(guó)家的政府推薦任用，華總辦由財(cái)政總長(zhǎng)任命，其他職員則需經(jīng)過(guò)考試才能得以任用。這些經(jīng)過(guò)考試錄用的職員不隨長(zhǎng)官的去留而調(diào)動(dòng)，保證了工作隊(duì)伍的穩(wěn)定性。鹽務(wù)稽核所在1942年停止工作后，其工作人員因?qū)I(yè)化素養(yǎng)高并未被遣散，繼續(xù)從事鹽務(wù)管理工作。

[3]3. 職位分類原則

鹽務(wù)稽核所根據(jù)文官職員從事事務(wù)的繁簡(jiǎn)、輕重、難易程度來(lái)確定相應(yīng)的任用、職級(jí)、薪俸等，具體的職級(jí)分為六等二十四級(jí)，凡工作能力突出者按規(guī)定年限（每1年，2年，至3年不等）升等級(jí)。這種職位的分等針對(duì)崗位的權(quán)責(zé)確定報(bào)酬、劃分等級(jí)，不同級(jí)別的文官職員，其待遇、地位、教育程度與級(jí)別聯(lián)系在一起。這一分類方法也初步具備了文官職位分類法中以事分類的特點(diǎn)。中國(guó)早期文官制一般都呈品位分等，到明清時(shí)向職位分等轉(zhuǎn)變。品位的分等是“以人為中心”的，它有助于保障官僚的穩(wěn)定感，使其不會(huì)因職位變動(dòng)而喪失“級(jí)別”;職位的分等則是“以事為中心”的，體現(xiàn)了相對(duì)的科學(xué)性、民主性，保證了效率和同工同酬①。鹽務(wù)稽核所的文官的職位分類法是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)官吏制度的改革和創(chuàng)新。

[4]4. 職員權(quán)益保障原則

毋庸置疑，鹽務(wù)稽核所職工在任時(shí)享有諸多的權(quán)利，不僅有高額的薪俸，豐厚的津貼，同時(shí)還有退休后的養(yǎng)老金保障方面。鹽務(wù)稽核所規(guī)定：“凡辦事得力、服務(wù)滿足四年之實(shí)缺人員，在期滿之次季可按照所支俸額核給每年俸給的15%作為養(yǎng)老金。以后每四年發(fā)給一次，惟服務(wù)不及一年而退職者不得領(lǐng)取養(yǎng)老金。”養(yǎng)老金是服務(wù)年限越久越多。除了豐厚的薪資保障，鹽務(wù)稽核所還給職工提供了職位保證和定期晉升的發(fā)展空間。另外，鹽務(wù)稽核人員每年還有30天的優(yōu)待假，工作滿3年后又可請(qǐng)3個(gè)月的長(zhǎng)假，工資照發(fā)，如服務(wù)滿8年后，從未請(qǐng)假，可享受一年的長(zhǎng)假②。

[5]5. 以才能為主要依據(jù)的任用規(guī)范

在任官制度上，鹽務(wù)稽核所人事制度引用西方文官制度中的功績(jī)晉升原則，并確立了以才能為依據(jù)的具體任用規(guī)范。鹽務(wù)稽核所實(shí)行年資晉升和功績(jī)晉升相結(jié)合，其人員在到達(dá)規(guī)定服務(wù)年限，工作能力突出者可晉升一級(jí)，晉升時(shí)并不僅僅考察資歷，而主要以才能和工作業(yè)績(jī)?yōu)橹饕罁?jù)。鹽務(wù)稽核所每年由分所或稽核處主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)該屬供職三3個(gè)月以上敘列第二十一級(jí)（己等丙級(jí)）以上各級(jí)人員進(jìn)行考核，將其品行成績(jī)密報(bào)總會(huì)辦。凡人員前后經(jīng)三3次被核成績(jī)不佳者，如尚無(wú)重大過(guò)失者得酌予降調(diào)。同時(shí)，鹽務(wù)稽核所還吸納了西方文官制度中的獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒制度的相關(guān)內(nèi)容，創(chuàng)設(shè)了行政、司法、糾彈等懲戒制度。

[2] （二）保留傳統(tǒng)文官制度的部分舊式因子

為求賢才集于朝中，中國(guó)歷朝歷代的統(tǒng)治者都極其重視文官制度。清末以前，傳統(tǒng)文官選拔制度的核心就是科舉制度，該制度對(duì)世界產(chǎn)生了十分巨大的影響，其積極的意義在于實(shí)行了相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)原則和擇優(yōu)錄取原則。西方國(guó)家的文官考試制度也多有借鑒科舉制度，到了清朝末年，科舉被逐漸廢止，逐步實(shí)行學(xué)堂教育選才制。科舉制度在中國(guó)以及亞洲國(guó)家并沒(méi)有直接轉(zhuǎn)化為近現(xiàn)代文官制度。

鹽務(wù)稽核所通過(guò)考試選拔任用人才的模式繼承了科舉考試中公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的原則，而其考試科目中的中文考試仍以經(jīng)義為主，且不得以白話作答，又沿襲了科舉的弊病。鹽務(wù)稽核所人事制度作為中國(guó)近現(xiàn)代文官制度的一個(gè)重要組成部分，其主要是以西方近現(xiàn)代文官制度為藍(lán)本建立起來(lái)的，它固然繼承了中國(guó)傳統(tǒng)科舉制的某些因子，但在科舉制已因各種弊病而被廢止后，這種繼承是有限的。鹽務(wù)稽核所人事制度根植于半殖民地半封建社會(huì)的土壤中，不管是學(xué)習(xí)西方，還是繼承傳統(tǒng)，該制度都是以服務(wù)于資產(chǎn)階級(jí)為目的的。

縱觀鹽務(wù)稽核所的人事制度，其在規(guī)則框架上大致與西方文官制度保持了一致。鹽務(wù)稽核所在職工的任用方面，講究法治化、知識(shí)化、專業(yè)化，講求職業(yè)道德;在薪資酬勞方面講究同工同酬、獎(jiǎng)罰分明。完善的任用和薪酬制度，使作為鹽務(wù)稽核所的后勤保障，不僅能吸引優(yōu)秀的人才，更能留得住人才，為鹽務(wù)稽核所的發(fā)展乃至中國(guó)早期鹽務(wù)現(xiàn)代化起到了不可估量的作用。

四、簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

（一）人事俸給及任免的制度化和體系化

鹽務(wù)稽核所在人員任用方面實(shí)行職位等級(jí)制，不同級(jí)別的文官，其待遇、地位、教育程度與級(jí)別聯(lián)系在一起。高級(jí)文官?gòu)氖轮橇ぷ鳎图?jí)文官主要處理日常事務(wù)性工作①。雇員的晉升控制嚴(yán)格，由總所宏觀把控，分所具體實(shí)施，不得任人唯親。鹽務(wù)稽核所的薪資與職級(jí)掛鉤，養(yǎng)老金與服務(wù)年限相關(guān)。除此之外，鹽務(wù)稽核所還有津貼及帶薪休假等保障制度。與中國(guó)古代的人事制度相比，鹽務(wù)稽核所俸給及任免的制度化、體系化程度有明顯的提升，同時(shí)，與西方文官人事制度相比又結(jié)合了民國(guó)時(shí)期中國(guó)的具體情況，在保障鹽務(wù)稽核所人才福利方面做到了有章可依。

（二）人才任免、晉升更加公開(kāi)、公正

鹽務(wù)稽核所服務(wù)規(guī)則規(guī)定，人員從第一級(jí)至第二十四級(jí)需由總所或分所照章考試任用。人員的委任狀從第一級(jí)至第九級(jí)由總所呈請(qǐng)財(cái)政部頒發(fā)，從第十級(jí)至第二十一級(jí)由總所頒發(fā)，從二十二級(jí)至二十四級(jí)由總所或分所頒發(fā)。同時(shí)，鹽務(wù)稽核所明確規(guī)定，分所、稽核處、收稅總局錄用人員時(shí)不得錄用長(zhǎng)官近親。鹽務(wù)稽核所每年都會(huì)對(duì)職級(jí)在二十一級(jí)以上的人員從品行及工作能力方面進(jìn)行考核，凡三3次考核成績(jī)不佳的人員予以降職，有重大過(guò)失者予以免職。這些規(guī)章制度使得職員的任免及晉升的條件更加公平透明，從而消除了任人唯親，、買(mǎi)官和賣(mài)官等不平等行為。

（三）為中國(guó)鹽務(wù)培養(yǎng)了一批專業(yè)素養(yǎng)高的人才

鹽務(wù)稽核所行之有效的人事俸給及任免制度為其高效運(yùn)營(yíng)提供了后勤重要保障，因而被重視和大力支持。在鹽務(wù)稽核所存續(xù)期間，人事俸給及任免制度在實(shí)踐過(guò)程中不斷完善，制度不斷合理化，培養(yǎng)了一支專業(yè)素質(zhì)過(guò)硬的鹽務(wù)隊(duì)伍。這些專業(yè)素養(yǎng)高的職員保障了鹽務(wù)稽核所的運(yùn)營(yíng)作。在鹽務(wù)稽核所停止工作后，其培養(yǎng)的鹽務(wù)人員大多繼續(xù)參與鹽務(wù)工作，推動(dòng)了全國(guó)鹽務(wù)的改革及現(xiàn)代化進(jìn)程。

結(jié) ?語(yǔ)

鹽務(wù)稽核所成立之初，會(huì)辦丁恩便敏銳地意識(shí)到一套完整高效的人事制度直接影響鹽務(wù)稽核所的其行政效率，影響五國(guó)銀行團(tuán)的切身利益。因此，鹽務(wù)稽核所會(huì)辦丁恩結(jié)合西方文官制度和民國(guó)的鹽務(wù)人事管理現(xiàn)狀，制定了中西結(jié)合式的人事俸給及任免制度，并在執(zhí)行的過(guò)程中不斷完善。在鹽務(wù)稽核所存續(xù)期間，其貫穿執(zhí)行的人事俸給和任免制度作為有效的人才選拔和保障手段，為鹽務(wù)稽核所選拔和保留了許多優(yōu)秀的人才。

鹽務(wù)稽核所人事制度否定了傳統(tǒng)皇權(quán)下任人唯親為特征的文官制度，使中國(guó)鹽務(wù)人才的選拔走向公開(kāi)、公平、公正。鹽務(wù)稽核所人事俸給及任免制度雖然仍有一些的缺點(diǎn)和不足，但在客觀上它代表了我國(guó)近代人事制度的趨勢(shì)和發(fā)展方向，并對(duì)現(xiàn)代中國(guó)的人事制度產(chǎn)生了一定的影響。這一點(diǎn)，還尤其值得深入挖掘和研究。

（責(zé)任編輯：鄧 ?軍）