論TRIPS協議下藥品試驗數據保護制度的淺析

陳美云 楊雄文

華南理工大學法學院(知識產權學院) 廣東 廣州 510641

一、藥品試驗數據保護制度的概述

1、TRIPS協議第39.3款。TRIPS協議39.3款“當被要求呈交未公開的、需要付出相當勞動才能獲得的試驗數據或其他數據,以作為成員方同意使用新型化學物質(NCE)生產的藥品或農用化學品在市場上銷售的一項條件時,應保護該數據免受不公平的商業利用。此外,成員方應保護該數據免于泄露,除非是出于保護公共利益的需要,或采取了保證該數據免受不公平商業利用的措施”。本款規定對藥品和農用化學產品上市所須提供的數據給予保護。本條款內容界定不夠清晰,僅作為國際上藥品數據保護的最低標準。盡管對這一條款還有很多爭議之處,但該條款開啟了藥品知識產權保護下的新形式。

2、制度的產生與發展背景。藥品在擬上市前需按照國家相關規定申請注冊,在注冊過程中,由國家相關部門對藥品生產商提供的藥品相關數據進行系統評價,并決定是否同意其注冊申請。提交的藥品試驗數據包含藥品安全性和有效性的相關數據以及其他根據國家藥品管理機構要求提供的相應數據,主要包括一些臨床前研究數據(動物實驗)、一至四期臨床研究數據(人體實驗)、生產流程及設施等數據(藥品生產過程控制數據)[1]。

在藥品上市申請審批中,一般僅對原研藥品要求提交完整的數據資料,仿制藥則不必提交全套數據,僅需提供該仿制藥與原研藥質量、療效相同的生物等效性數據,藥品試驗數據關系著藥品的市場準入與商業收益的實現,因此不少仿制藥廠商無償利用原研藥試驗數據申請上市實現“搭便車”目的[1]。其次,申請注冊藥品存在無法利用專利權來保護其藥品知識產權的情況,例如一些已注冊藥品發現其有新的適應癥(二甲雙胍作為2型糖尿病治療藥物,最新研究可以抑制腫瘤生長)以及傳統的中醫藥等{黃璐,2019#62;郭如愿,2019#54}[2]。再者,藥品保護期的差異問題,由于試驗以及行政審批耗費專利保護期限,藥品專利的實際保護期限相比其他專利明顯較短,不足以保障原研藥企業的知識產權成果[4]。為了鼓勵醫藥創新,保護原研藥廠為獲得上市申請耗費投資所取得的試驗數據提供法律保護,禁止其他仿制藥廠利用其試驗數據資料申請上市,以彌補簡化新藥申請制度所造成的對原研藥廠不公平的現象,藥品試驗數據保護制度應運而生[3]。

藥品試驗數據保護制度首先起源于美國、歐盟等擁有多數大型跨國制藥企業的國家。美國在1984年通過了《藥品價格競爭和專利期恢復法案》(也稱《HATCH-WAXMAN法案》,規定了NDA/ANDA申請制度。歐盟于1987年頒布第87/21/EEC號指令,隨后多次修改,并形成了8+2+1保護模式[4]。而藥品試驗數據的保護進一步國際化則主要依賴于TRIPS協定。1994年,TRIPS協定第39.3條為WTO各成員國政府規定了設立藥品的試驗數據保護機制的基本義務,要求WTO成員國對藥品試驗數據進行保護,但對保護模式沒有明確具體的規定[5]。這項制度同時也帶來極大地爭議。贊成意見認為,藥品試驗數據保護制度能激勵新藥研發,是對新藥漫長的試驗周期和申請上市周期的補償,能夠有效的保護原研藥企業的積極性,促進創新藥的良性發展。反對觀點則認為,專利制度足以發揮激勵作用,且藥品試驗數據保護制度推遲仿制藥的上市時間,在此期間原創藥廠的壟斷地位將加重藥品消費者的負擔,影響藥品的可及性。

二、藥品試驗數據保護制度的保護原則

1、不披露。TRIPS協議第39.3款保護的數據是未披露的數據,即進入公知領域的數據并不受保護。“不披露”的關鍵點在于披露標準,以及在審查期及審查后是否披露。第一方面,成員國有關機構規定數據必須具有商業價值,要求其數據控制者采取必要合理手段來保持其秘密狀態,并且必須對數據是否披露進行審查,但TRIPS協議中未規定具體判定不披露的標準。第二方面,第39.3款僅要求受保護的數據在提交藥品政府藥品監管部門時處于未公開狀態,但并未要求相關部門義務采取措施保持已提交藥品數據未被披露的狀態,包括在審查期以及審查后。目前,國際上對政府部門是否有權披露已提交的藥品實驗數據分別持有兩種態度。一、政府披露相關數據使得藥品試驗數據保護存在不確定和不穩定性且減損藥品試驗數據保護制度的激勵作用,并且藥品實驗數據控制權的移交不代表其背后蘊含的財產權移交,結合“防止不正當使用”分析,數據經披露后依舊適用本條款,因此政府具有不披露藥品試驗數據的義務[7]。二、實踐中,不少原研藥企為保障自身利益選擇隱瞞藥品的不良反應等,當提交的數據處于不披露狀態時,外界公眾科學研究者無法獲取相應數據來對藥品進行研究,開藥醫生及患者無法獲取真實藥品數據,由此引發藥害事件,為平衡公眾利益,政府部門應該制定相應的措施來適當披露相關數據[8][9]。

2、不依賴。不依賴的核心是:仿制藥廠不能依賴原創藥廠取得的用以證明藥品安全性、穩定性與可靠性的試驗數據進行仿制藥品上市許可的申請,藥品管理部門也不依賴原創藥廠的試驗數據批準相關仿制藥的上市申請。什么構成依賴,不依賴義務的內涵是什么?這依然需要通過相關國家的法律規定與實踐情況分析。在美國,依賴被寬泛地理解為直接或間接使用原創藥的試驗數據,其中仿制藥生產者大部分間接使用原創藥的試驗數據,即FDA通過依賴原研藥的數據來受理仿制藥的申請,因此不依賴的義務實際應為“不受理”的義務,即在數據獨占期內,不允許提出仿制藥上市申請。歐盟的法律規定對“依賴”的理解與美國大致相似。加拿大相關法律中也規定原創藥品享有5年的數據獨占保護期,在此期間藥品管理機關不得依賴原創藥的試驗數據審批仿制藥上市申請,但法院主張,藥品管理機關在審批仿制藥時根據自身經驗和參考材料進行審查的行為不構成對原研藥試驗數據的依賴。

在實踐中,按照美國/歐盟的方式理解“依賴”的含義更便于藥品主管機關實施數據保護,因為義務標準比較清晰,留給主管機關自由裁量和選擇的空間不大。原創藥廠只需關注在獨占期內是否有仿制藥得到上市的批準即可維護自身的權利,一旦權力受到侵害也易于舉證。加拿大法律中規定的數據獨占比較特殊。相較于歐美的獨占制度,加拿大模式更具有靈活性,主管機關有是否依賴原創數據的選擇權;但原創藥廠如需主張自己的獨占權利,則很難舉證證明主管機關是否依賴了原創數據[10]。

三、藥品試驗數據保護的條件

1、未獲得上市許可而必須提交的藥品試驗數據。未獲得上市許可而必須提交的藥品試驗數據,主要是指藥品試驗數據必須是為了藥品上市申請所提交給政府藥品監管部門的試驗數據。而其他未被提交的試驗數據,哪怕是為了藥物研發所進行試驗獲得的也不在藥品試驗數據的保護范疇之內。藥企可將其當做商業秘密自行進行保護。

2、使用了新的化學實體。第39.3條所保護的數據必須是“新化合物”的測試數據或其他數據;但TRIPS協議同樣未界定何謂“新化合物”。如何界定其準確含義,從兩個方面考慮,一個是與專業法(包括工業設計法)中的新穎性標準具有一致性,一個是考慮地域范圍是絕對的(全球)的“新”還是相對的(本國)的“新”[11]。

3、付出相當努力。“相當的努力”在TRIPS協議第三十九條第三款中的含義同樣極其模糊。TRIPS協議沒有給出“努力”的定義和性質,也沒有對“相當”給予更明確的程度衡量。這里的“努力”指的是技術上的努力還是經濟上的花費,“相當”是否可以用時間長短來判斷,都交由成員方自行解釋和規定。

4、未披露。第39.9條不保護已經向公眾公開的數據,只有未公開的數據才受本條保護。當與藥品有關的安全、有效性等數據的實質性部分能夠公開獲得時,不管是在科學雜志上出版,還是為公共健康主管當局所公開,仍有大量的數據處于保密狀態之中。這些數據包括產品的物理和化學屬性以及制造方法。信息的公開與未公開性質是客觀的,需要依據具體情形來判斷[12]。

四、影響藥品實驗數據保護制度設立的因素

1、醫藥創新能力。有研究發現試驗數據的保護范圍與本國的醫藥創新能力正相關,國家醫藥創新能力越強,保護范圍越大。發達國家傾向于較高的保護標準,美國和歐盟制定了最為嚴苛的試驗數據保護規則,此外還將生物制品、罕見藥、兒童用藥納入了特殊保護范圍,并且不斷將范圍擴展至處方藥向非處方藥轉化成功的藥品以及己批準上市的活性基衍生物。大多數發展中國家以TRIPS最低標準為基準設置藥品試驗數據保護范圍,一些國家還通過進一步限制各種條件來繼續縮小藥品試驗數據的保護范圍。藥品試驗數據保護制度是由發達國家發起的一種特殊知識產權保護形式,它在某種程度上代表了創新型企業和創新型政府的利益,促進全球醫藥產業的健康持續發展。而多數發展中國家仍處于以仿制藥為主的發展階段,保證藥品可及性是其首要任務,過高的藥品試驗數據保護標準必然會阻礙仿制藥的上市與普及,較低的保護標準則符合多數發展中國家的利益[13]。

2、行政機構審批制度。HATCH-WAXMAN法案提出了新的仿制藥注冊審批制度:仿制藥廠商在進行仿制藥注冊審批申請時,無須再提交類似新藥的臨床前及臨床試驗數據,只需要進行生物等效性實驗,FDA則根據新藥的原有試驗數據來決定該仿制藥是否通過審批,簡化仿制藥的注冊審批流程。HATCH-WAXMAN法案首次明確提出了藥品試驗數據保護制度,對于首次獲得上市批準的含有NCE的藥品給予5年的試驗數據保護期,在該期間內,FDA不得依賴新藥的試驗數據來批準相關仿制藥的注冊申請。隨后各國紛紛開始效仿美國,簡化仿制藥的注冊申請流程和要求。同時為補償新藥申請人,繼續鼓勵新藥研發,各國也根據國情陸續為藥品試驗數據設置了一定的保護期限,防止仿制藥過快地搶占市場。因此,藥品試驗數據受到專門保護必須具備兩個基本特征:①藥品研發者付出了巨大的努力從而獲取了大量的審批必須的寶貴數據。②該藥品的仿制藥可以通過依賴原試驗數據而被批準上市。也正因如此,世界上大部分國家(除了美國、歐盟、加拿大等)都沒有簡化生物藥品仿制申請制度,也都不對生物藥品試驗數據進行專門保護。

3、藥品可及性。藥品試驗數據保護制度從短期來看可能會影響本國的藥品可及性水平,減緩仿制藥的普及,不利于社會公眾的獲得及藥品價格的下降。但從長期來看則可以激發醫藥行業的研發積極性,促進醫藥行業的健康可持續發展,從根本上提高和發展本國藥品的可及性。發展中國家優先保證短期內的藥品可及性,而發達國家則希望從根本上、源頭上解決藥品可及性,因此,分別選擇了較小和較大的試驗數據保護范圍。同理,在部分發達國家,生物藥品的可及性水平較高,因此專門設置了生物藥品試驗數據保護制度,而在其他國家(包括我國)則相反。

結語

TRIPS協議第39.3款首次在國際上確定了藥品試驗數據保護制度,開啟了藥品知識產權保護的新形式。本文粗略分析了本制度的保護原則、保護條件以及影響其制度設立的因素,為探索建立本國系統的藥品數據保護制度提供一定依據。