“放管服”改革視角下營商環境優化探析
——以龍巖市為例

吳信龍

（閩西職業技術學院 財經商貿學院， 福建 龍巖 364021）

李克強總理在全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議上指出，經濟社會發展的動力，源于市場主體活力和社會創造力， 其在很大程度上取決于營商環境。 如何改善營商環境、確定優化路徑，是持續推進深化“放管服”改革進程的重中之重[1]。會議要求，通過對標世界銀行的各項指標，結合區域經濟發展，圍繞開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、納稅、執行合同等6 項核心指標的便利程度進行營商環境評估[2]，評估應覆蓋企業從創辦到經營至破產的整個進入和退出機制。 營商環境是發展的體制性、制度性安排，其優劣直接影響市場主體的興衰、生產要素的聚散、發展動力的強弱。 中國在經濟發展和轉型中需要“有為政府”與“有效市場”的有機結合，使“看得見的手”和“看不見的手”協同發揮作用[3]，高效的營商環境就是這只“看得見的手”。 它將加強資源的流動性，促進企業獲得資源的機會，提高研發投入的期望收益，從而激發企業研發投入的意愿[4]，創造更多的就業機會。 世界銀行發布的《2019 營商環境報告》顯示，2019 年中國營商環境便利度得分77.90，全球排名由2018 年的46 位提升至2019 年的31 位， 連續兩年躋身全球營商環境改善最大的經濟體排名前十[5]。這標志著中國政務能力的提高，經濟由高速增長轉向高質量發展的趨勢。

區域穩定、開放、可預期的發展環境逐步成為經濟資源配置和高端產業布局的決定性因素， 影響著企業的成長性、活躍度及競爭力。營商環境作為衡量一個地區經濟可持續發展的重要指標， 主旨在于改善政府監管，為企業營造寬松的市場環境。福建省作為改革開放的前沿地區，相繼出臺了《進一步精簡企業投資項目前置審批事項實施方案》（閩政辦〔2019〕16 號）、《福建省人民政府辦公廳關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的實施意見》（閩政辦〔2019〕22 號）、中共福建省委福建省人民政府《關于進一步深化改革擴大開放的若干措施》等規范性文件和改革措施， 以營造高效、 科學的產業鏈環境，優化商業發展結構及形式，增強企業的獲得感和辦事滿意度。

一、龍巖市營商環境的現狀

龍巖市作為福建省的內陸城市， 營商環境的優化工作起步較晚。 從福建省“九市一區”6 項核心評估指標的前沿距離及排名匯總表來看（表1），龍巖市2019 年營商環境便利度（前沿距離）為76.43，省內排名第五位， 其中唯有辦理建筑許可評估指標（64.66）進入全省前三位，開辦企業（91.49）和納稅（72.94） 評估指標均低于全省平均水平，6 項核心指標與全國平均水平差距明顯。 龍巖市優化營商便利度處于萌芽階段，專項研究工作開展較為緩慢，與福建省排名第一的廈門存在較大差距， 與同級別的漳州、泉州相比略顯不足，而寧德、三明也緊隨其后，完善營商環境任重而道遠。

表1 福建省“九市一區”營商環境便利度指標及排名匯總表

為了推動營商環境建設進程， 龍巖市人民政府辦公室印發《龍巖市提升營商環境實施細則》及《龍巖市提升營商環境工作推進方案》等文件。政策實施以來，龍巖市在進一步提高行政審批效率、簡化辦事程序、壓縮審批時限、降低企業成本、優化營商環境建設方面取得階段性成效。 2019 年龍巖市營商便利度提升6.87 分，省內排名上升一位（表2）。

表2 2018—2019 龍巖市營商環境6 項核心評估指標分析表

2018 年以來，龍巖市不斷加大“放管服”改革力度，強化政府對市場主體的服務功能。以e 龍巖平臺為抓手，開通網上納稅、登記、不動產交易為一體的綜合服務窗口，倒逼政務服務效能提升。以財產登記為例，63 項業務中已有26 項實現“一小時辦結”、20項登記業務1 日內完成、17 項業務5 日內完結，2019 年登記財產便利度相比2018 提升0.90 分。 由龍巖市主導制定的“一趟不用跑”“最多跑一趟”政務服務規范標準發布實施。 開辦企業審批時間壓縮至3 個工作日以內， 社會投資項目審批壓縮至法定時限的40%以內，有效提升了開辦企業便利度（提升1.69 分）及辦理施工許可證便利度（提升13.01 分），增長幅度名列全省前茅。 辦稅服務實現“一窗通辦”（即辦率93.48%），出口退（免）稅實現100%無紙化申報，納稅便利度提高1.95 分。 通過政策引導、落實“放管服”改革措施，積極推動“增貸化險”，不良貸款率處于全省較低水平。 金融機構創新推出“無間貸、連連貸、快農貸、惠林卡”等信貸創新產品30 多種，續貸資金7.59 億元，貸款余額增速和信貸資產質量居全省前列，為企業營運資金提供有力支撐。

二、龍巖市營商環境存在的主要問題

盡管龍巖市營商環境建設取得了不錯的成績，但如何在原來的基礎上使營商環境得以進一步優化，是擺在政府面前的主要問題。 市場調查顯示，通過“放管服”改革，龍巖市營商環境較往年有了一定進步，營商環境便利度從2018 年的69.56 分提升至2019 年的76.43 分，但政務效率、監管機制與市場調節發展“不均衡不充分”，適應市場創新能力不夠強，政策制度保障度不夠高。 通過對龍巖市營商環境的調研、評價和分析，認為龍巖市營商環境主要存在以下四方面問題。

（一）政務服務不到位

政府職能轉變不到位， 未形成以市場調節為主導、公共服務為基礎、監管機制為輔助的經濟環境，政府缺乏主動服務意識，政務環境有待提升。所謂的建設“服務型政務環境”更多地停留在文件中，尚未全面落實政策實施，政務服務缺乏頂層設計。 例如：龍巖市法院信息化建設尚處于起步階段， 智慧法院的信息系統開放度不高， 當事人無法及時知悉訴訟和執行過程，常出現“聯系不上，溝通不暢”的現象。法院的申訴復核機制不健全， 基本沒有形成法院與當事人的雙向交流信息化平臺， 司法服務意識有待提高。

“放管服”改革作為一個社會系統工程，它涉及到部門與部門之間，企業與政府之間的協調作用，政務服務不到位直接影響著簡政放權的效果。政府、社會和市場三者之間的界線不夠明確， 本應該由市場所決定的審批事項，仍然由政府部門內部循環作業。政務服務中各機構的業務及功能依舊存在分割現象， 部門之間存在信息壁壘， 導致辦事效率大打折扣。以企業辦理獲得用水的相關業務為例，企業破路施工無法于申請用水時實現“一窗通辦”，需自行通過維護處、交警、路政等多部門聯合審批，破路施工的招標單位又缺乏市場化管理， 致使企業經濟成本和時間成本增加。

（二）部門數據共享度不高

“互聯網+”的政務平臺完善度不高，部門之間未完全建立信息橫向傳輸紐帶，無法實現信息共享。傳統的“一窗一事”審批模式阻礙“一窗受理”的發展趨勢，數據傳遞壁壘依然存在。政務部門信息公開不到位，反饋機制不健全，企業與政府之間的溝通缺乏有效的橋梁。以不動產登記為例，雖然已推行“互聯網+不動產”辦理平臺，但是政務信息在跨部門、跨地區、跨層次的互認同享中依舊存在空白。 龍巖市不動產信息共享平臺只與法院、民政、工商、金融等部門系統進行信息交換，與稅務、公安未完成互通共享，信息公開及訴求機制不完善，形成企業“兩頭跑”的現象，造成企業登記財產的時間成本增加。

（三）中介組織滯后

優化營商環境是一項系統工程， 政府與企業就像機器設備中的零部件， 需要社會中介組織進行潤滑。由于部分中介機構仍然披著政府官方的大衣，形成類似政府的運作體制， 反而成了企業運營的新壁壘。從表面上看，政府按照“放管服”的改革要求進行簡政放權，但實際上企業并未獲利，中介服務和招標機構參差不齊，“中介不公、專家不專”偶有發生，造成了企業需要花費更多的時間精力去面對新的模式，無形中提高了企業運營成本。 以辦理納稅為例，政府需要社會中介來彌補政務服務的不足， 但稅務籌劃的中介市場較為混亂，注冊稅務師、注冊會計師等專業服務質量不高， 導致企業稅務管理和辦稅效率低下， 中介組織促進納稅服務市場化的作用遠遠沒有得到應有的發揮。

（四）監督管理不足

營商環境缺乏公平、公正的監管機制，直接影響著政務服務設計的導向。部分市場存在秩序混亂、執法不公的現象，導致政府監管機制不完善，造成不聞不問、執法不力等監督問題，影響事中事后監管機制的運行。監管責任部門基于監管技術和風險考慮，難以做到真正的“放權”[6]，致使基層執法部門無法有效解決企業訴求。政府為了招商引資需要，以政策支持吸引外來投資者，但后期難以落實，缺乏項目的綜合監管、信用監管、法治監管，對企業生產經營造成嚴重的影響。

三、“放管服”改革下龍巖市營商環境的優化路徑

（一）構建服務型政務環境

政府能否為市場提供高效服務的能力已成為政務環境優劣的表現。 縱觀國內外的政務服務優化措施，都具有一定的整體導向。新西蘭以健全的法治法規為企業生產發展提供支持； 深圳通過效率優先政策，提出“時間就是金錢，效率就是生命”的政務服務理念；天津的“自由貿易”、泉州的“馬上辦”等，無不彰顯著當地政務水平的不斷提升。 政府唯有注重服務職能，樹立以民為本的理念，才能有效降低企業經營在市場環境中的“不確定性”。

龍巖市政府應通過構建政務環境頂層設計思路（圖1），轉變“管治行政”為“服務行政”，持續深化簡政放權、放管結合、優化服務，營造穩定、公平、透明、可預期的營商環境。優化政務環境，應從提升政務服務效能著手， 明確各參與主體是服務與被服務的關系，也是需求與被需求的關系；各主體都有維護社會經濟生態的責任和義務，都應以友好服務，高效務實的政務環境為目標[7]。要做到在服務過程中，不失位、不錯位、不越位，對不同地域、不同規模、不同所有制形式的企業堅持“公平、公正”的服務宗旨，打造法制化、便利度高的政務服務環境。 在市場經濟體制中，市場機制發揮核心作用， 市場失靈為政府干預市場經濟活動、彌補市場不足提供了基本依據[8]。因此，應建立政府制度與企業需求的“雙向反饋”創新機制，有效規范市場經濟，釋放社會創新、創業、創造的動能，激發市場活力，推動經濟高質量發展。 政府應通過完善服務設施，優化服務制度，改進服務流程，推進“放管服”，給部門職權“瘦身”，堅決防止“不放實、不放利、不放大”等現象，全面激發市場活力和企業自主能力。

圖1 龍巖市政務服務頂層設計圖

（二）建立健全的營商環境體系

建立并完善“互聯網+”服務，降低制度性交易成本。 第一，改革行政審批制度。 推進“不見面審批”制度，完善網上辦、集中批、聯合審、區域評、代辦制、快遞送等標準化流程，積極構建統一的審批服務模式。利用12345 平臺和e 龍巖深入推進審批服務便民化， 推廣 “一件事” 集成套餐服務， 實現市縣兩級“一趟不用跑”“最多跑一趟”，90%以上審批服務事項“一窗受理”，實現網上辦事全覆蓋。第二，建設“多規合一”的并聯審批平臺。實現“一張圖紙管控到底，一個平臺協同管理，一張表格受理審批”，打破部門間互為前置的現象，形成科學合理的審批服務機制。持續提升e 龍巖功能，按照“能并則并、能簡則簡、分類處理”的原則，推行審批服務和公共服務事項全流程“一站式”網上辦理。 第三，編制標準化事項清單。實現市縣二級在事項公布、實現方式、基本流程、申請材料、辦理時限、繳納費用六個方面標準統一。 推進市縣行政審批流程共享制度， 實行審批信息實時推送、訴訟結果及時反饋的“雙推送”制度，實現審批與監管的無縫銜接。

（三）加強法制化監管措施

建設誠信政府，建立“政府承諾+社會監督+失信問責”機制。當市場失靈，政府可依據有關法律規范，通過事前許可、事后監督等手段，對企業的進入、退出和價格、服務的數量、質量等活動采取具有直接影響的監管行為[9]。第一，推行監管后移制度。減少政府事前審批事項，集中監管力量向事中、事后轉移，有效激發市場活力及創造力。 研究及建立因政府后期規劃調整、 政策變化造成企業合法權益受損的補償救濟機制。 開展政務失信專項治理， 對拒不履行承諾、嚴重損害企業合法權益的行為，依法依規追責。第二，健全監管信息共享制度。 完善信用信息平臺，強化守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度， 加快實現跨區域信用信息交換共享。政府監管信息實時共享，有利于規范中介組織的評估、咨詢、服務等職能，使其成為政府與市場的橋梁紐帶。 第三， 加強法制監管。健全營商環境法制體系，完善簡政放權改革方面的行政法規，用法律保障商事制度、行政審批、市場監管方面的改革[10]。 第四，規范中介服務。 建立中介服務機構聯合辦理的監管制度， 進一步開放中介服務市場，切斷政府與中介組織的利益鏈，破除行業協會壟斷行為，避免中介機構吞噬“放管服”改革紅利。實現市場準入化管理，借助大數據、區塊鏈等技術手段建立線上、線下綜合監管平臺，推廣各部門“雙隨機、一公開”監管，完善信用監管機制，支持企業心無旁騖做實業。

優化營商環境不僅是提高服務企業意識， 而且是政府對企業認識的思想變革，改變“官本位”“商本末”思想偏見的束縛。 結合龍巖經濟社會發展實際，緊緊圍繞提升營商便利度這一條主線， 以降低企業經濟成本、時間成本和制度成本為切入點，重點圍繞企業運營成本的降低、公平誠信市場環境的營造、市場監管改革創新的推進， 有效降低企業外部環境的“不確定性”和制度性交易成本，增進企業的收益和穩定性預期， 有助于激發企業作為市場主體的活力和創造性[11]。 通過“放管服”改革廣度和深度上的拓展，構建“親”“清”新型政商關系，鼓勵企業參與政策制定，解決企業實際難題，能夠全力推動經濟高質量發展，切實提高企業營商環境滿意度與獲得感。