基于“放管服”視角下煙草專賣零售許可證后續監管的幾點思考

摘要：按照深化行政許可“放管服”改革工作要求，煙草行政主管部門降低了煙草專賣零售業務準入門檻，優化了審批流程，縮短了審批時限，完善了煙草專賣許可證管理各項機制，煙草行業“放管服”改革取得明顯成效。本文結合常德市當前零售許可證后續監管中存在的問題，分析原因，探討如何進一步有效提升零售許可證后續監管水平。

關鍵詞：放管服;零售許可證;后續監管

一、常德市零售許可證后續管理的基本情況

2018年2月1日起，常德煙草為適用放管服，修訂實施新的合理布局規定，大大降低了許可準入門檻。截至2021年1月底全市零售戶由2018年初的19174戶增加到25849戶。出現了零售許可證發放過多過濫、分布密度失調等問題，、增加了、后續監管的難度。特別是在城區集鎮，部分區域的發證數量過于密集，使得卷煙零售市場復雜多變，“空戶”“大戶控制小戶”等不正常現象屢禁不止，證照及登記事項不符，非法買賣、非法出租、轉讓零售許可證，擅自停業的情況時有發生，無證經營情況普遍存在，取締難度較大。

（一）全市辦證情況分布。截至2021年1月31日，常德市煙草專賣局轄區共有持證數 25849個，其中本級7228個，安鄉2445個，漢壽3275個，澧縣3384個，臨澧1821個，桃源 3607個，石門2909個，津市1180個。

（二）近三年辦證新增情況。截至今年1月31日，較2018年初全市新增許可證6675個，漲幅達34.81 %。其中本級新增2335個，漲幅47.72 %;安鄉新增635個，漲幅35.08 %;漢壽新增789個，漲幅達31.74%;澧縣新增698個，漲幅達25.97%;臨澧新增 411個，漲幅達29.15%。桃源新增647個，漲幅21.86%;石門新增935個，漲幅47.37 %;津市新增207個，漲幅21.27%; 2018年新增許可證2713個，2019年、2020年緩步增長。

二、當前許可證后續監管中存在的主要問題

（一）許可證與營業執照登記事項不符

證照不符的對象多是直系親屬關系，如夫妻、父子女等，主要有三個方面的原因：一是家庭經營或者合伙經營造成證照不符問題。客戶在辦理煙草零售許可證后，為方便辦理銀行貸款等其他事宜到當地工商部門重新辦理了另一個的工商營業執照;二是零售戶在申請辦理煙草許可證時考慮到已辦照一方并非是日常打理店鋪人員情況，發證機關在其提供了雙方直系親屬的有效證明后，準予了該許可;三是工商營業執照到期后未及時換發營業執照，造成有證無照情形。

（二）實際經營人與許可證登記法人不符

在市場走訪中發現，人證不符的情況在目前市場比較常見，因為重新辦證檔位過低，部分零售戶打著聯營、雇傭、合伙的幌子行煙草專賣零售許可證轉讓之實，沖擊了許可證制度，給煙草專賣管理工作造成了一定的困難。產生此類現象大多是由于許可證的持證人經營不善，長期虧損，將店鋪貨物和許可證一起轉賣給經營者;或者是持證人無法在店鋪進行經營，將許可證出租給他人，從中賺取租借費等;或是合伙經營，其中一方辦理了各類證照后，由其合伙人自己或聘請店員實際經營;還有家庭成員直接的相互轉讓。

（三）實際經營地址與許可證登記不符

證址不符是指煙草專賣許可證上核準的地址與實際的經營地址不一致，采取租賃店鋪的方式經營煙草制品的持證人，由于租賃到期，租金上漲，預備擴大經營或者所在地理位置消費群體缺乏等原因，需要更換經營地址的;由于工商在辦理工商執照的時候審查不嚴格，工商營業執照核準地址地名錯誤;由于道路名稱發生變化，造成路名與煙草證地址不符;由于政府規劃，棚戶區改造等問題造成了證址不符的情形。

（四）沒有辦理煙草專賣零售許可證開展卷煙經營

經營者缺乏資金，經營能力差、沒有固定營業時間，且店面規模較小，經營種類數量單一、形象差、等原因不適合申領煙草證;或是流動攤點和一些學校周邊不符合合理化布局要求的;不具備申請資格：此類情況多為一年內被處罰兩次未滿三年等不符合申領條件的經營者;無申請煙草專賣零售許可證意向：由于銷量較小，只銷售少量特定品牌的卷煙，本人無意向辦理許可證;

（五）停歇業未辦理相關手續

部分零售戶由于店鋪轉讓或者裝修，經營者長時間外出關門等情況，未及時辦理停歇業手續，或是在停歇業期間仍有訂購卷煙的行為，再將訂購的卷煙批量低價出售或者向無證戶供貨等情況。

（六）空殼店、休眠店

由于煙草制品盈利較高、經營方式簡單，但是煙草部門控量銷售，營銷部門對于貨源分配采取分檔定級的方式，部分緊俏煙貨源緊缺，遠不能滿足市場需求，部分零售戶就利用親戚朋友多辦許可證，以求得到更多的貨源。同時，也有本應停歇業的零售戶，為了牟利繼續訂購卷煙，再將卷煙倒賣賺取差價。

三、對形成問題的原因分析

（一）許可證管理制度上的不完善

缺乏統一具體的許可證后續監管制度操作細則。現有的規章制度在界定和實際操作中存在一些理解尚未統一明確，無法為許可證后續監管提供可靠的依據，影響了后續監管制度的制定和落實執行。

（二）對持證戶的監督管理不到位

由于“放管服”政策，煙草專賣零售點較多，后續監管難度大，存在監管盲點;有些營銷、物流人員的思想認識不到位，認為許可證是專賣部門的事，不屬于自己的工作范圍內，發現許可證使用有問題時也不主動向專賣部門反映，工作協同意識不高，導致煙草專賣許可后續監管中存在的問題始終得不到有效的解決。

（三）缺乏許可證退出機制

在煙草專賣零售許可證的管理中，往往存在“重發證、輕監管”的現象，大部分市管員將重點都定位在了“放”字上面，降低了準入門檻，對后面的“管”理缺失，“服”務缺位，導致“空殼證”、“無效證”、“低效證”頻頻出現。

四、有效提升后續監管成效采取的主要對策

（一）切實加強新辦零售戶的后續監管

對新辦證的零售戶，要及時收集登記零售戶的詳細經營信息，監管煙草專賣零售許可證使用情況。了解跟進工商營業執照相關情況，核實確認辦證時所提交材料的真實性，重點確認實際經營者與持證人是否一致，經營地址、經營方式、經營范圍等是否與許可證登記事項一致。對新辦證的零售戶，經常進行走訪，掌握其正常經營、守法經營情況。

1.堅持日常檢查和專項檢查相結合，以隨機抽查為主，推進APCD工作法與“雙隨機，一公開”監管方式有機結合，完善監管機制和檢查方式，對其進行針對性監管。

2.用好專賣信息管理系統，用APCD工作法分析出異常零售戶對其進行專項檢查，提高檢查效率。對于檢查中發現的異常戶增加抽查比例和頻次。

（二）對不規范使用許可證行為進行處理

在管理實踐中，已關門停業但被許可人不主動向煙草專賣行政主管部門申請注銷煙草專賣零售許可證的現象比較普遍。煙草專賣零售許可證核定的地址發生變化，屬于新辦證的范圍，不屬于變更的范圍。

1.對于向無證戶供貨的客戶的處理

對于其供貨的無證戶聯合工商進行行政處罰，對于該客戶采用蹲點監控攝像等形式掌握其無證批發的證據對其進行處罰。

2.針對“人證不符”，煙草部門應加強許可證的動態管理

加強對許可證信息的采集和管理，把握市場動態，定期調查和維護零售戶信息檔案，及時更新和處理變更的動態，確保許可證登記信息的真實性和完整性，防止許可證非法轉讓、租用等現象的發生。

3.針對“證照不符”，依據不符項的情況做出相應處理

如果是持證人因為道路規劃，城市建設等客觀原因導致的拆遷或者經營地址名稱改變，走變更程序;如果是其他原因導致的經營地址改變，則需要當事人重新申領許可證。家庭經營的個體工商戶，持證人在家庭成員間變化的，可以申請變更煙草專賣零售許可證。

4.針對“空殼店、休眠店”的處理

要對轄區內重點大戶及無證戶加大檢查力度，特別關注店內串碼煙來源，鎖定“空殼嫌疑店”。加強對這部分零售戶進貨與開門營業的情況的關注，觀察其經營場所有無經營跡象，針對無經營跡象的零售戶，區分情況進行處理。

（三）建立聯動機制，協同推進形成監管合力

1.積極探索創新監管方式方法，與營銷、內管、物流等建立聯動機制，共享信息，共同監管形成監管合力。

2.通過建立的聯合執法協作機制，積極與轄區公安、工商部門溝通，取得共識。對無證戶進行檢查和整治，探索跨部門，跨行業聯合監管機制，通過聯合多部門執法提高整治成效。

（四）完善許可證退出機制

1.把好許可證日常監管關和延續環節關。依法淘汰經營能力低、經營條件差、不守法經營的卷煙零售經營者，在日常監管中，對不符合法律法規的許可證進行處理，在煙草專賣零售許可證有效期屆滿后，延續時要采取實地核查和書面審查相結合的方式。

2.完善退出機制，細化標準和條件。申請煙草專賣零售許可證的條件為：一是有與經營煙草制品零售業務相適應的資金。實地勘驗時往往只能靠市管員主觀判斷，缺少操作性。二是有與住所相獨立的固定經營場所。對于經營場所要求等也需要細化，作為煙草專賣行政主管部門衡量是否予以延續的標準。

（五）加強業務培訓，提升業務管理水平

后續監管，雖為“后續”行為，但監管不應僅在“事后”才開始，因此要進一步建立長效培訓機制，定期對專賣執法人員進行培訓，學習行業內的經典案例。加強對零售戶的法律宣傳，做好零售戶的普法教育和市場服務工作。簡政放權做加法，規范管理做加法，優化服務做乘法，不斷提升許可證后續監管整體水平，實現許可證高質量有序監管。

作者簡介：

陳常秀，1974年6月出生，湖南常德人，常德市煙草專賣局內管辦副主任，研究方向為專賣管理。