學生體質健康教育政策監控主體的問題和優化策略分析①

徐瑤

(齊魯工業大學(山東省科學院) 山東濟南 250300)

改革開放40年來，學生體質健康領域已成為“政策高密集區”，旨在從政策層面推進教育資源均等，進而提高學生身體素質及體育教育質量，為學校體育教育的穩步可持續健康發展提供支持。但是，從當前學生體質健康政策監控主體上來看，學生體質健康教育政策監控主體與學校體育教育、學生體質健康政策交互影響的“化學反應”并不明顯，學生體質健康水平也沒有在系列文件、法規及監控主體督促下達成預期目標。基于此，對學生體質健康教育政策監控主體的優化策略進行適當分析非常必要。

1 學生體質健康調查

1.1 調查對象及方法

該文以當地某學校為調查對象，根據《國家學生體質健康標準》，將調查對象劃分為了低年組、中年組、高年組3個小組。抽樣調查中學生年齡在7～18歲之間。

調查過程中，從身體形態、身體素質等方面，綜合評價學生體質健康水平。身體素質主要測試項目為坐位體前屈、50m跑、立定跳遠等。各評價指標得分之和為最終得分，滿分為100分，大于90分為優秀，60～89分為良好，59分以下為不合格。

1.2 調查結果

身體形態、調查結果如表1所示。

如表1所示，身體形態可以劃分為營養不良或較低體重、超重或肥胖、正常體重。通過對調查對象進行分析，其在各年齡段超重或肥胖率均超過了20.0%。

表1 身體形態調查結果

2 學生體質健康教育政策監控主體的問題

2.1 權責配置不合理

當前，針對學生體質健康教育政策監控的內容大多被包含在一個綜合性文件中，如2016年國務院辦公廳印發的《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見》明確提及政策監控的僅有“組建運動項目全國教育聯盟”“完善體育教師工作考核”等。整體描述較為籠統，無法為政策監控主體的選擇及權責配置提供明確指導。

2.2 監控功能弱化

由于學校體育地位邊緣化意識形態的隱形制約，再加上學校體育傷害事故規則不清晰問題始終存在，導致學生體質健康教育政策執行方面不可避免地出現內部與外部、外部與外部、內部與內部監控主體之間的矛盾沖突，進而導致監控主體監控功能弱化。

2.3 主體獨立性不足

在以科層制為主導的行政體制下，“中央－地方－基層”的科層網絡組織中存在絕對的“命令－服從”權力關系。而規避風險、追求利益最大化是這一權利關系下政策執行的必然選擇，不可避免地和學生體質健康教育政策監控主體獨立操作處于合作博弈狀態[1]。

3 學生體質健康教育政策監控主體的問題根源

3.1 對監控主體特質認識不足

通過對我國國家體育總局發布的全國學生體質與健康調研報告進行分析可得出，相較于2010年而言，7至18歲學生中，肥胖者比例已超過20%。這主要是由于學生體質健康教育政策監控主體層級關系不清晰、權責模糊，導致相關參與者、決策者對監控主體特質認識不足。進而出現了權責配置不合理、監控主體不明確等一系列問題。

3.2 政策瑕疵

從教育部網站得知，由于政策瑕疵，導致學生體質健康教育政策監控主體功能弱化，甚至存在權威性逐步流失的情況[2]。再加上升學率與學生體質健康教育間利益博弈，導致延長學生課堂學習時間、取消體育課等損害學生體質健康的行為屢禁不止，影響了監控主體功能的充分發揮，致使學生身體素質呈現緩慢下降趨勢。相較于2005年而言，城市男生、鄉村男生立定跳遠成績分別平均下降1.29cm、0.23cm，城市女生、鄉村女生立定跳遠成績分別下降2.72cm、0.92cm。

3.3 權利規制失效

作為“經濟主體”，學校不可避免地會按照利益最優原則（有利落實、無利摒棄）對學生體質健康政策進行“過濾”。再加上監控主體層級的不對稱、重疊，各主體會依據自身需求對學生體質健康教育政策采取不同態度，導致利益相關者監控權利不足，其他主體權利規制失效。進而導致各學段學生視力不良問題居高不下，7～12歲小學生為40.89%，較2005年增加9.26%。

4 學生體質健康教育政策監控主體問題的優化策略

4.1 明確監控主體及其權責

根據學生體質健康教育政策踐行方向可知，學生體質健康教育政策監控主體為從事體質健康教育政策管理的人，涵蓋了國家公共法權主體、社會政治法權主體2個方面，前者具有法權規定的法律地位，可獲得法律機關授予的學生體質健康監控權利；后者（大眾傳媒、民主黨派、學生、學生監護者、學校、群團組織等）受法律認可、保護，可以通過在法律約束限度內的程序獲得法人資格，并參與學生體質健康教育政策監控[3]。

在監控主體明確之后，可以權力倒逼機制制定的方式，對大眾傳媒、利益相關者、學生監護者等社會政治法權主體及國家公共法權主體的權利、責任進行細化明確。在權利倒逼機制制定過程中，可以學生為監控客體，依據《中華人民共和國體育法》第五條及第二十三條，《中華人民共和國憲法》第四十六條，《中華人民共和國民法通則》第七十一條，《中華人民共和國義務教育法》第三條及第八條，《中華人民共和國教育法》第五條，《中華人民共和國未成年人保護法》第十三條，《中華人民共和國著作權法》第十條，《學校體育工作條例》第七條及第十九條之規定，以權力清單的形式，劃定學生體質健康教育政策監控主體權利邊界、責任、義務，為公眾監督提供依據。一般來說，利益相關的學生在法律限度內擁有接受體質健康教育的權利、公共體育資源優惠或免費使用的權利、參與課外體質健康教育的權利、體質健康教育成績獲得公正評價的權利、免費使用學校內部公共體育資源的權利、平等參加體質健康教育的權利、體質健康教育中人身自由權利、發展體質健康運動權利、體質健康教育中受侵害時申訴或訴訟權利、增進自身體質健康權利、體質健康教育中學術自由權利、保護體質健康教育知識獲得權利等。

4.2 制定主體協同機制及監控強化機制

監控主體協同機制及監控強化機制是學生體質健康教育政策有效落實的保障，因此，根據學生體質健康教育政策現有監控主體權力執行情況，可以“內部系統”協同（學校、學生、學生監護人、教師間協同）、“外部系統”協同（權力機關、行政機關、司法機關間協同）、“內外部系統”協同（學校、學生、教師與權力機關、行政機關、司法機關間協同）的“三協同”思想為切入點，以學生體質健康權利為中心，解決內部供給與訴求、外部功能弱化、內外部利益生態失衡問題，保障內部主體、外部主體功能，內外部主體間利益生態平衡。在這個基礎上，打破學校、學生、教師與權力機關、行政機關、司法機關之間的監控壁壘，進一步強化學生體質健康監控主體功能。

在主體協同機制運行的基礎上，為進一步增強學生體質健康教育政策監控效果，可以引入選擇性激勵機制。即綜合運用促進、勸告、誘導等手段，以滿足多元監控主體傾向為目標，推動各監控主體在學生體質健康教育政策落實方面積極行動[4]。

4.3 完善主體權利約束途徑

為避免主體權利濫用對學生體質健康教育政策落實產生不利影響，可以從利益相關者——學生主體監控入手，補充利益相關者監控責任條款，廣泛吸納利益相關者訴求，及時回應利益相關者反饋，切實提高利益相關者在學生體質健康教育政策監控方面的參與度[5]。同時，恰當利用政策語言，將執行權、決策權、監控權分割，清晰劃定利益相關者監控權利程序。

5 結語

綜上所述，學生體質健康教育政策漸進性決策特征，決定了學生體質健康教育政策的頒布必然滯后于政策實踐發展。而監控主體是解決制度供給、需求間矛盾的主要依據。因此，針對現階段學生體質健康教育監控主體存在的權責配置不合理、監控功能弱化、獨立性不足等問題，應在明確監控主體及其權責的基礎上，制定主體協同機制及監控強化機制，進一步完善主體權利約束途徑[6]，保證學生體質健康教育政策監控主體作用的充分發揮，為學生體質健康教育政策預期目標達成奠定基礎。