重大政策跟蹤審計推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的路徑研究

■苗云青

一、引言

黨的十九大報告指出我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展是在原有發(fā)展基礎(chǔ)上的一種效率更高、效益更優(yōu)、結(jié)構(gòu)更新、質(zhì)量更好，且與生態(tài)環(huán)境和自然資源協(xié)同度更好的經(jīng)濟形態(tài)。而國家審計作為國家治理的重要一環(huán)，有義務(wù)對重大政策的落實和執(zhí)行情況進行跟蹤審計，提出有針對性的審計建議，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供相應(yīng)的制度機制保證。面對龐大的國家政策體系，審計機關(guān)審計工作的開展面臨著復(fù)雜的情況，在審計重點把握、審計方法選擇、審計思維轉(zhuǎn)換等方面都存在挑戰(zhàn)，因此對于重大政策跟蹤審計的研究也更為重要?；诖?，本文對這一問題展開研究，在對重大政策跟蹤審計的內(nèi)容作用以及經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵與影響因素進行了解釋之后，進而研究重大政策跟蹤審計推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的路徑，并進一步提出重大政策跟蹤審計推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)建議，以探究重大政策跟蹤審計如何使國家審計更好地服務(wù)于國家經(jīng)濟的運行，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

二、理論基礎(chǔ)與文獻回顧

1.經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵與影響因素。

經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的核心是質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，結(jié)合中國實際情況理解，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展就是以高效率高效益生產(chǎn)方式為全社會持續(xù)而公平提供高質(zhì)量產(chǎn)出的經(jīng)濟發(fā)展。Mlachila 等（2014）認為對發(fā)展中國家而言，增長率更高、更持久的社會友好型增長是高質(zhì)量的增長。遲福林（2017）指出經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展要更加注重“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展。趙華林（2018）認為高質(zhì)量發(fā)展意味著經(jīng)濟發(fā)展追求量質(zhì)齊升，以質(zhì)取勝，推動量與質(zhì)相協(xié)調(diào)的演進發(fā)展。王愛國（2019）認為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵至少有三個層面，一是經(jīng)濟增長更具有效率性，二是經(jīng)濟增長質(zhì)量更高，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更為合理，三是最終實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展人民幸福的目標。

另有學(xué)者對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的影響因素展開了研究。溫諾·托馬斯（2001）認為經(jīng)濟增長質(zhì)量應(yīng)該涵蓋全球性風(fēng)險管理、環(huán)境可持續(xù)性和機會分配等因素。魏敏、李書昊（2018）從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源配置高效、生態(tài)文明建設(shè)、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等10 個方面論述了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的邏輯主線。任保平（2018）認為經(jīng)濟增長受人口、資源和環(huán)境條件的約束，付出的資源環(huán)境代價越高說明經(jīng)濟增長質(zhì)量越低。鈔小靜（2011）指出中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的制約因素主要包含發(fā)展結(jié)構(gòu)約束、發(fā)展動力約束和發(fā)展效率約束三個方面。通過文獻回顧可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟高質(zhì)量的發(fā)展主要受到人力資本、技術(shù)創(chuàng)新水平、資源和環(huán)境質(zhì)量、對外開放水平、制度安排等因素的影響。

2.重大政策跟蹤審計的內(nèi)涵與作用。

重大政策跟蹤審計是指，審計機關(guān)依法對各地區(qū)、各部門貫徹落實國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署情況進行監(jiān)督檢查。相對于傳統(tǒng)審計而言，重大政策跟蹤審計具有幾個特點，一是重大政策跟蹤審計的對象的多樣性，政策跟蹤審計是對各類政策的執(zhí)行情況進行的審計，審計對象既可能是具體的政策實施主體、資金、項目等，也可能是抽象化的政策安排，并且在不同地區(qū)還需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況展開審計（朱智鴻，2016）；二是重大政策跟蹤審計更強調(diào)時效性和持續(xù)性，審計方式不僅僅是事后監(jiān)督，而是“跟蹤”的形式，跟蹤國家政策在不同階段的落實和執(zhí)行情況，階段性地發(fā)表審計意見，是一個持續(xù)的過程式審計（沈嘯崗，2019）；三是重大政策跟蹤審計的評價具有復(fù)雜性，相比于常規(guī)審計項目針對財政財務(wù)收支的真實性、合法性、效益性作出評價，重大政策跟蹤審計在審計過程中往往會因為經(jīng)濟發(fā)展和社會環(huán)境變化而出現(xiàn)新的問題，面臨新的情況，并且其評價體系的建立也處在起步階段，所以審計的評價復(fù)雜程度也更高。

而對于重大政策跟蹤審計的作用，學(xué)者也展開了不同方面的研究。王玉鳳（2017）認為政策措施落實跟蹤審計的作用主要體現(xiàn)在促進國家治理體系不斷完善和促進國家治理能力不斷提升兩個方面。王慧（2015）指出政策措施落實情況跟蹤審計具有及時發(fā)現(xiàn)和糾正有令不行、有禁不止行為，反映好的做法、經(jīng)驗和新情況、新問題，從而促進政策落地生根和不斷完善，積極發(fā)揮審計作為政策落實“督查員”和經(jīng)濟發(fā)展“助推器”的作用。王帆和謝志華（2019）指出政策跟蹤審計能夠?qū)崿F(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化、促進審計監(jiān)督全面覆蓋。

三、重大政策跟蹤審計的內(nèi)容

本文通過整理2016～2019 年審計署公告的重大政策跟蹤審計情況，發(fā)現(xiàn)審計問題的分布如表1 所示，結(jié)合沈嘯崗（2019）的研究，從重大政策跟蹤審計結(jié)果公告來看，重大政策跟蹤審計的內(nèi)容主要包括：

表1 2016～2019 年重大政策措施落實情況跟蹤審計情況

1.“三大攻堅”類問題審計。重大風(fēng)險防范、脫貧攻堅、污染防治三類問題的相關(guān)情況審計是重大政策跟蹤審計的重要內(nèi)容之一，重大風(fēng)險防范類問題主要表現(xiàn)在部分地區(qū)違規(guī)舉債形成地方政府隱性債務(wù)、化解過剩產(chǎn)能任務(wù)未落實、虛增財力或挪用財政專項資金等方面；脫貧攻堅類問題體現(xiàn)在扶貧政策落實不到位、一些扶貧資金和項目未實現(xiàn)預(yù)期效果等方面；污染防治類問題表現(xiàn)在重點區(qū)域生態(tài)保護不到位、污水和垃圾等未有效處理、環(huán)境保護項目建設(shè)緩慢或建成后閑置等方面。

2.資金管理類問題，其重要表現(xiàn)在財政存量資金和政府債券資金未及時盤活使用、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新資金分配管理使用不符合相關(guān)政策、重點領(lǐng)域項目資金未到位等方面。

3.政府效能類問題，主要表現(xiàn)在“放管服”改革措施落實不到位、部分地區(qū)和部門簡政放權(quán)政策執(zhí)行不到位、行政審批事項應(yīng)取消未取消等方面，導(dǎo)致政府的行政質(zhì)量降低，比如執(zhí)行不及時、效果不理想等問題。

4.民生類問題，主要聚焦在重大項目推進方面和支持企業(yè)創(chuàng)新方面。存在重大項目存在任務(wù)清單不夠細化、建設(shè)進度慢、與相關(guān)規(guī)劃或配套工程不銜接以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金分配使用不合理、不合規(guī)等問題。

四、重大政策跟蹤審計推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的路徑

1.提高經(jīng)濟資源的配置和使用效率。

經(jīng)濟資源的配置和使用效率的提高會對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的多個方面產(chǎn)生影響，比如優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、保障經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長等。經(jīng)濟資源的配置和使用效率是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵之一，而重大政策跟蹤審計通過對資金管理和資源配置等問題展開審計，發(fā)揮其監(jiān)測、督促和糾偏的作用，可以為經(jīng)濟資源使用的合規(guī)性、效率性和效果性提供保障，通過提高經(jīng)濟資源的配置和使用效率推動經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

具體來看，審計機關(guān)可以重點關(guān)注以下幾個方面來提高經(jīng)濟資源的配置和使用效率：（1）審計機關(guān)在展開審計時應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策是否得到落實，國家重點發(fā)展的領(lǐng)域，比如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，相關(guān)的國家財政補貼資金是否撥付到位，優(yōu)惠政策是否發(fā)揮其應(yīng)有的效用，從而保證經(jīng)濟資源得到充分利用，提高經(jīng)濟資源的使用效率；（2）各區(qū)域之間又是否存在因享有優(yōu)惠政策不同而導(dǎo)致的資源配置不均的情況，關(guān)注經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展這一主題，提高經(jīng)濟資源的配置效率；（3）審計機關(guān)應(yīng)該關(guān)注相關(guān)資金的使用情況，包括財政資金的盤活情況、重點項目的資金到位情況、資金使用效益情況等。

2.提升地方政府的行政質(zhì)量。

重大政策跟蹤審計的開展提升了地方政府的行政質(zhì)量，主要體現(xiàn)在通過推動相關(guān)制度完善和跟蹤政策落實執(zhí)行情況兩個方面，進而提升政府效能，發(fā)揮其對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的推動作用。

（1）推動制度完善，提升科學(xué)決策水平。

經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的提出必然會涉及到相關(guān)政策的出臺，政策跟蹤審計通過監(jiān)測與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)政策制定和實施的全過程，出具審計意見，從而為相關(guān)政策的制定和完善提供了參考。審計機關(guān)作為第三方，具有獨立性，并且有專業(yè)背景，可以依托其獨立的第三方立場和專業(yè)優(yōu)勢，通過對政策制定執(zhí)行過程中所涉及到的各方面的信息進行整理分析，及時準確專業(yè)地反饋相關(guān)問題，并提出具有戰(zhàn)略性和前瞻性的審計建議，為政府作出重大政策的決策提供更加有效精準的信息支撐。

（2）保障重大政策的落實和執(zhí)行。

重大政策跟蹤審計通過對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展政策實施過程進行監(jiān)督，進而報告糾正政策落實執(zhí)行過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題，以更好地提升地方政府的效率水平。具體來看，一方面重大政策跟蹤審計可以監(jiān)管政策執(zhí)行中權(quán)力運行的高效廉潔，權(quán)力涉及到各項資源的分配、管理和使用，只有保證權(quán)力不被濫用或是成為個人謀利的工具，才能使權(quán)力服務(wù)于最初的政策目標，對權(quán)力的監(jiān)管是提高地方政府效率水平的重要方面。以簡政放權(quán)政策為例，政策跟蹤審計通過審查各級政府有無優(yōu)化審批程序、行政審批事項是否公開、行政工作流程是否有統(tǒng)一標準等，對政府各部門形成權(quán)力制約，提高地方政府的治理效率。另一方面，重大政策跟蹤審計可以保證公共政策的貫徹落實。重大政策跟蹤審計的開展要緊緊圍繞政策落實執(zhí)行這一目標，精準監(jiān)督政策執(zhí)行的各個關(guān)鍵節(jié)點，及時揭示政策執(zhí)行過程中存在的問題，或是偏離預(yù)期效果的原因，并提出具有針對性的審計建議，從而提高政策的執(zhí)行效率和效果，推動政府的行政質(zhì)量。

3.改善資源和環(huán)境質(zhì)量。

高質(zhì)量的資源和環(huán)境質(zhì)量是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，而資源環(huán)境保護的相關(guān)政策也是重大政策跟蹤審計的重點之一，主要體現(xiàn)在對于污染防治類問題的審計，從上文對于2016～2019 年的審計情況整理來看，污染防治問題幾乎是每個季度的重點審計問題，主要包括部分地區(qū)未完成污染防治目標任務(wù)，污染物減排政策沒有被嚴格落實，部分污染防治項目沒有按要求建設(shè)或是建設(shè)進展緩慢、建成后閑置等問題，這些問題的披露可以揭示經(jīng)濟發(fā)展中存在的資源環(huán)境問題，這一審計工作的開展有利于推動地方政府對于中央環(huán)境保護和生態(tài)治理政策的執(zhí)行和落實，改善國家的資源和環(huán)境質(zhì)量。

4.風(fēng)險控制。

重大政策跟蹤審計通過關(guān)注重點領(lǐng)域的風(fēng)險控制，比如金融、財政、國企等領(lǐng)域，預(yù)防股市債市運轉(zhuǎn)中可能存在的風(fēng)險隱患，以防其蔓延開來危害國民經(jīng)濟，阻礙經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和社會的穩(wěn)定運行。一方面，審計部門通過開展重大政策跟蹤審計，關(guān)注相關(guān)部門出臺的應(yīng)對全球性經(jīng)濟波動的相關(guān)政策及其落實情況和取得成效，是否能夠有效應(yīng)對經(jīng)濟波動及可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險。另一方面，在地方負債管理上，政策跟蹤審計通過關(guān)注審查地方政府出臺的與債務(wù)相關(guān)政策，監(jiān)督檢查舉借新債的審批程序，加強對債務(wù)總量控制，并于財政收入結(jié)合分析，當(dāng)債務(wù)總量超出控制時，能夠及時進行預(yù)警。例如，2018 年第一季度的重大政策跟蹤審計結(jié)果公告指出，在對重大風(fēng)險防范類的相關(guān)問題進行審計時發(fā)現(xiàn)，黑龍江省大慶市、重慶市南岸區(qū)通過向企業(yè)借款等方式違規(guī)舉借政府性債務(wù)19.7 億元，虛增2017 年財政收入17.59 億元，這些問題表明在債務(wù)管理上存在重大風(fēng)險，這一審計結(jié)果可以起到及時的風(fēng)險防控作用，保障經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

5.提高技術(shù)創(chuàng)新水平。

技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要因素，創(chuàng)新驅(qū)動才能推動經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，而重大政策跟蹤審計會對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等戰(zhàn)略展開審計，進而推動整體創(chuàng)新水平的提升。例如，2018 年第一季度的重大政策跟蹤審計結(jié)果公告指出，在對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等戰(zhàn)略實施的審計時發(fā)現(xiàn)，存在中小企業(yè)發(fā)展基金落實支持區(qū)域及領(lǐng)域要求不到位、5 億元的科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金未及時發(fā)揮效益、4 個省的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金未能及時使用等問題。對于這些問題的披露，能夠及時督促有關(guān)部門、企業(yè)進行整改，更好地保障相關(guān)創(chuàng)新政策的落實情況，提升技術(shù)創(chuàng)新水平，從而推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。