“雙一流”背景下高校審計發展歷程分期研究

■王頡

為提升國內高等教育水平，促進高校治理能力現代化，我國啟動了“雙一流”工程。“雙一流”工程對一流管理要求極高，內部審計是高校治理的重要組成部分。因此，“雙一流”對高校內部審計提出了更高的要求。我國高校審計自1985 年實施以來，已經歷了幾個歷史發展時期，留下了部分審計管理工作啟示。為支持和保證“一流”審計管理工作順暢開展，促進高校向“雙一流”的目標進一步邁進，迫切需要圍繞高校審計發展歷史進行研究分析。

一、二十世紀八十年代中期至九十年代初期：起步階段

1983 年我國審計署成立，負責部署和引導全國范圍內的審計監督工作。同年，審計署發出《關于開展審計工作幾個問題的請示》，指出各國營企業與行政事業單位可按照需要開展內部審計工作，做好企業與單位的內部審計是實行好國家審計的基礎。內部審計在政府的推動下開始實行。1985 年，內部審計在教育系統中流行開來，高校審計作為國家審計的輔助力量之一，以維護國家財政資金規范為目的而建立，高校內部審計也由此揭開序幕。

1.高校內審制度的初步建立。

自八十年代中期起，國家教委陸續頒布了幾項適用于高校內部審計工作的規定。1985 年與1987 年，國家教委分別頒布了《關于直屬高等學校內部審計工作的暫行規定》和《關于直屬高等學校實行定期審計的暫行規定》。1990 年，國家教委發布了教育審計領域中首部較為全面的制度：國家教委第9 號令——《教育系統內部審計工作規定》，這一制度中明確提出了內審職責范圍、工作流程以及人員配備的具體內容。此項制度發布后，各高校迅速響應，制定或修改了學校內部審計的實施辦法。這一時期下，高校內部審計制度初步建立，這些制度也為之后高校內部審計制度的發展奠定了基礎。

2.高校內審工作的初步探索。

初期開展內部審計的幾年中，各高校結合自身實際，按照國家教委提出的“邊組建，邊工作”、“抓重點，打基礎”的方針，積極探索與實踐各項審計工作，履行審計監督職能。八十年代中期，各高校開展的經濟活動較簡單，教育經費的主要來源是國家財政撥款。因此，各高校將內部審計重點放在學校教育經費和辦學資金的使用上，主要對學校內部的財務收支活動進行審計監督，旨在通過開展財務收支審計、教育經費審計、財務決算審計、違規違紀專項審計來幫助國家和學校檢查財務活動的真實性和合法性，以此降低高校內部財務違紀問題發生的概率，進而減少國家的損失。

3.高校內審機構的初步設立。

1985 年，國家教委委屬高校按照國家教委提出的“邊組建，邊工作”要求，一方面積極組建校內審計機構，另一方面同步開展著審計工作。至1985 年年底，絕大多數委屬高校已經完成了內審機構與人員隊伍的建立。但在這一時期下，高校的審計人員大多都是財會專業背景，由財會崗位轉崗而來，甚至有些高校的審計崗位是由與審計專業無關的人員擔任的，審計人員的專業知識較薄弱。同時，由于高校內審是服務于國家審計而建立，接受著國家審計機關的領導，高校內審機構的自主權也相對較小。

總的來說，在我國高校審計實行的初期，絕大多數委屬高校都建立了內審機構，但這一階段高校內審完成的任務多是來源于上級部門的安排和指定，而不是出于對自身內部管理的需要，高校領導與審計人員對開展審計工作的積極性和重視度都較低。因此，高校審計工作的優勢在這一時期還沒有發揮出來。

二、二十世紀九十年代初期至二十一世紀初期：發展階段

進入九十年代之后，社會各界對高等教育事業在國家發展中戰略性地位的認識水平大大提升。1993 年國務院頒發的《中國教育改革和發展綱要》中強調，九十年代我國要發展科學技術和促進改革開放，都離不開高等教育事業的開展。高等院校在這一時期獲得的教育經費數額大幅增長。這一背景下，僅按照上級指示完成審計工作已不能滿足高校經營管理的要求，高校審計步入發展階段。

1.針對特定內容的審計條例涌現。

九十年代初起，國家教委陸續印發了一系列高校審計工作規范文件，增加了高校內部審計制度規范層面的內容。1995 年《關于加強對教育經費審計監督的意見》發布。1996 年國家教委第24 號令——《教育系統內部審計工作規定》發布。隨后，為促進高等院校貫徹執行國家教委第24 號令，1997 年，國家教委發布《高等學校財務收支審計實施辦法》《教育系統基建、修繕工程項目審計實施辦法》《教育系統固定資產審計實施辦法》《高等學校有關行政負責人經濟責任審計實施辦法》及《高等學校預算執行情況審計實施辦法》。這些規章制度與《教育系統內部審計工作規定》共同構成了教育系統內部審計的基本法規體系，至此，高校審計工作有法可依的力度更強。

2.審計工作開展的類型增加。

進入九十年代，除基礎的財務審計外，經濟效益審計與基建和修繕工程審計成為這一時期高校審計的重點內容。這一階段，高等院校教育經費增長的同時，也暴露出教育經費流失和浪費的問題。因此，各高校將審計的重點轉向教育經費的使用效益，在財務收支審計的基礎上，通過開展效益審計，評價各項經費的使用效益。另外，這一時期下高等院校辦學規模逐步擴大，學校基本建設和修繕工程項目數量不斷增加，其中有部分投資效益低、低水平重復建設、多計工程量、多套定額標準的項目在實施中嚴重浪費了資金，因此，高校內審部門也將審計重點擴展至基建和修繕工程審計。此外，據2001 年教育審計年鑒報道，教育部部屬高校2000 年開展的審計工作還包括“211 工程”專項審計、重點建設資金審計、并校審計、合同審計、工程項目審計、校辦產業審計、后勤改制審計、經濟責任審計、專項審計等內容。可見高校審計經過十年發展，其所涉工作類型已得到大幅擴展。高校審計在這一時期的自我服務意識逐漸提高，致力于通過查明錯誤弊端以減少各類違法違紀活動對高校運營的影響。

3.內審機構的自主權提高。

九十年代我國政府機構改革，將教育部審計局從審計署的派駐機構調整為派出機構，國家審計機關不再直接管理教育系統內部的審計工作，高校審計機構的自主權增加、自我領導意識提高。與此同時，隨著高等教育事業的改革和發展，教育部多次舉辦了高校審計領導干部學習班和審計人員培訓班，前者通過邀請專家授課與專家經驗分享，提升了高校領導干部對審計監督工作的重視度和對審計工作的領導能力，后者則是通過開展專業審計、財經法規、財會課程，提高了高校審計人員的業務水平專業能力。

因此，不難看出自九十年代起，高校內審工作基本實現有法可依，審計機構的自我服務意識提高，內審部門通過開展多種類型的工作履行著其財務監督的職能，審計防范經濟活動舞弊的作用這一時期得到發展。

三、二十一世紀初期至今：新階段

進入二十一世紀，全國高等教育改革工作深化，高等院校掀起擴招熱潮，國內普通高校數量也在增加，我國高等教育逐漸由精英化向大眾化轉變。與此同時，我國社會主義市場經濟發展深入，推動高等院校進入到一個更為開放和活躍的經濟環境中。伴隨高等教育事業改革的深化與社會主義市場經濟的發展，高校內部所涉經濟活動日益多樣化，外部辦學環境日益復雜化，高校內部治理難度進一步加大。2004 年，為使高校審計適應教育改革和發展的新形勢，教育部頒布了第17 號令《教育系統內部審計工作規定》，該規定對新時期下審計含義與職權等內容做出了新的描述。新時期下，面對高校管理任務和風險的增加，高校審計的角色定位發生了變化，高校內部審計工作進入了新階段。

1.重視風險的控制和管理。

新時期下高校運營和發展環境發生了變化，各類風險接踵而至，高校風險管理成為高校審計工作的新內容。為能幫助學校更好地應對未知的經濟風險，最大化地減少學校的損失，高校審計增強了對債務風險、實物資產風險、戰略決策風險等經濟風險的控制和管理。高校風險導向下的審計工作，開始關注高校審計風險警示功能的發揮，審計機構通過在項目開始前和項目實施的過程中實施審計監督，主動識別出可能對辦學效益產生影響的各種不確定因素，并且提出正確的風險警示，這與各高校之前普遍實行的事后審計披露工作的方式不同。

2.轉變審計工作的職能定位。

截止到2000 年，高校審計工作已經完成了十幾年的探索和實踐，逐步發展成高校內部治理環節中必不可少的部分。進入新時期，高校審計的職能定位開始轉變。2009 年頒布的內審實務指南第4 號中，指出高校內審應改變單一地履行監督職能的方式，同時履行審計監督和管理服務職能。新時期下，高校逐漸形成財務審計和管理審計相結合的審計模式。高校內部審計不再只局限于經濟活動監督者的身份，工作內容也不只是去發現違紀問題，而是開始對審計對象進行綜合分析評價，以及為幫助高校實現內部控制和治理提供建議。高校審計職能定位逐漸由監督轉向監督、評價和建議。

3.設置獨立的內審機構。

新時期下，我國高校中主要有三種內審機構設立的形式，一是獨立于其他各部門設立內審機構，二是將內審機構并入到紀檢部門中，三是將內審機構并入到財務部門中。2012 年的研究顯示，我國有78%的高校設立了獨立內審機構，其余22%的高校中審計與紀檢部門合署辦公。獨立設置內審機構是高校審計在一時期的特征。雖然設置獨立機構已是大勢，但在一些高校中，審計在內部管理體系中的地位不高，審計工作開展過程中受領導意愿等人為因素的干擾，致使審計無法有效發揮其監督制約的作用。與此同時，新時期下高校繼續加大配備內審工作專職人員的力度，但高校審計業范圍廣泛，對于涉及基建工程審計這類專業性強的審計工作，一般審計人員常常無法勝任，需要專職審計人員或復合型人員來完成，但目前高校中還缺乏這類人員。

新時期下的高校審計將職能拓展至評價與監督，審計部門通過識別各類潛在的風險，以為高校管理提供服務為導向開展審計工作。但是高校審計與“一流”審計的實現還有些距離，部分高校審計職能的履行水平、機構的獨立性水平、人員的專業性水平依然有待提高。

2015 年，為適應新時期下高等教育發展的需要，國家制定“雙一流”高校建設戰略。“雙一流”目標的實現對高校審計工作提出了更高的需求，本文基于歷史發展啟示，為支持和保障“雙一流”高校的建設提出以下優化高校審計管理工作的對策。首先，高校審計部門要明確審計的職能是監督、評價和建議，應充分了解高校內部各項經濟業務，為高校決策做輔助。其次，高校要全面開展各種類型的審計工作，審計對象應包含財務收支、預算執行、內部控制、領導干部經濟責任、建設工程、學校資產使用、教育部重大工程等高校重大經濟活動，對于部分重要的經濟活動，要推進事前、事中與事后審計的實施。同時，高校應繼續加強審計的獨立性建設，設立獨立的審計部門，給予審計部門與教務部門、科研單位、財務部門同等的重視程度，保證審計過程和結果不受任何個人的影響。最后，高校要建立一支高水平的審計隊伍，引進或培養一些具備財務、管理、工程技術、法律、信息技術各領域知識的專職審計人員或復合型審計人員，保證對專業性要求較高的審計工作開展順利。