“雙一流”背景下高校審計發(fā)展歷程分期研究

■王頡

為提升國內(nèi)高等教育水平，促進(jìn)高校治理能力現(xiàn)代化，我國啟動了“雙一流”工程。“雙一流”工程對一流管理要求極高，內(nèi)部審計是高校治理的重要組成部分。因此，“雙一流”對高校內(nèi)部審計提出了更高的要求。我國高校審計自1985 年實施以來，已經(jīng)歷了幾個歷史發(fā)展時期，留下了部分審計管理工作啟示。為支持和保證“一流”審計管理工作順暢開展，促進(jìn)高校向“雙一流”的目標(biāo)進(jìn)一步邁進(jìn)，迫切需要圍繞高校審計發(fā)展歷史進(jìn)行研究分析。

一、二十世紀(jì)八十年代中期至九十年代初期：起步階段

1983 年我國審計署成立，負(fù)責(zé)部署和引導(dǎo)全國范圍內(nèi)的審計監(jiān)督工作。同年，審計署發(fā)出《關(guān)于開展審計工作幾個問題的請示》，指出各國營企業(yè)與行政事業(yè)單位可按照需要開展內(nèi)部審計工作，做好企業(yè)與單位的內(nèi)部審計是實行好國家審計的基礎(chǔ)。內(nèi)部審計在政府的推動下開始實行。1985 年，內(nèi)部審計在教育系統(tǒng)中流行開來，高校審計作為國家審計的輔助力量之一，以維護(hù)國家財政資金規(guī)范為目的而建立，高校內(nèi)部審計也由此揭開序幕。

1.高校內(nèi)審制度的初步建立。

自八十年代中期起，國家教委陸續(xù)頒布了幾項適用于高校內(nèi)部審計工作的規(guī)定。1985 年與1987 年，國家教委分別頒布了《關(guān)于直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計工作的暫行規(guī)定》和《關(guān)于直屬高等學(xué)校實行定期審計的暫行規(guī)定》。1990 年，國家教委發(fā)布了教育審計領(lǐng)域中首部較為全面的制度：國家教委第9 號令——《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，這一制度中明確提出了內(nèi)審職責(zé)范圍、工作流程以及人員配備的具體內(nèi)容。此項制度發(fā)布后，各高校迅速響應(yīng)，制定或修改了學(xué)校內(nèi)部審計的實施辦法。這一時期下，高校內(nèi)部審計制度初步建立，這些制度也為之后高校內(nèi)部審計制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.高校內(nèi)審工作的初步探索。

初期開展內(nèi)部審計的幾年中，各高校結(jié)合自身實際，按照國家教委提出的“邊組建，邊工作”、“抓重點，打基礎(chǔ)”的方針，積極探索與實踐各項審計工作，履行審計監(jiān)督職能。八十年代中期，各高校開展的經(jīng)濟(jì)活動較簡單，教育經(jīng)費的主要來源是國家財政撥款。因此，各高校將內(nèi)部審計重點放在學(xué)校教育經(jīng)費和辦學(xué)資金的使用上，主要對學(xué)校內(nèi)部的財務(wù)收支活動進(jìn)行審計監(jiān)督，旨在通過開展財務(wù)收支審計、教育經(jīng)費審計、財務(wù)決算審計、違規(guī)違紀(jì)專項審計來幫助國家和學(xué)校檢查財務(wù)活動的真實性和合法性，以此降低高校內(nèi)部財務(wù)違紀(jì)問題發(fā)生的概率，進(jìn)而減少國家的損失。

3.高校內(nèi)審機構(gòu)的初步設(shè)立。

1985 年，國家教委委屬高校按照國家教委提出的“邊組建，邊工作”要求，一方面積極組建校內(nèi)審計機構(gòu)，另一方面同步開展著審計工作。至1985 年年底，絕大多數(shù)委屬高校已經(jīng)完成了內(nèi)審機構(gòu)與人員隊伍的建立。但在這一時期下，高校的審計人員大多都是財會專業(yè)背景，由財會崗位轉(zhuǎn)崗而來，甚至有些高校的審計崗位是由與審計專業(yè)無關(guān)的人員擔(dān)任的，審計人員的專業(yè)知識較薄弱。同時，由于高校內(nèi)審是服務(wù)于國家審計而建立，接受著國家審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，高校內(nèi)審機構(gòu)的自主權(quán)也相對較小。

總的來說，在我國高校審計實行的初期，絕大多數(shù)委屬高校都建立了內(nèi)審機構(gòu)，但這一階段高校內(nèi)審?fù)瓿傻娜蝿?wù)多是來源于上級部門的安排和指定，而不是出于對自身內(nèi)部管理的需要，高校領(lǐng)導(dǎo)與審計人員對開展審計工作的積極性和重視度都較低。因此，高校審計工作的優(yōu)勢在這一時期還沒有發(fā)揮出來。

二、二十世紀(jì)九十年代初期至二十一世紀(jì)初期：發(fā)展階段

進(jìn)入九十年代之后，社會各界對高等教育事業(yè)在國家發(fā)展中戰(zhàn)略性地位的認(rèn)識水平大大提升。1993 年國務(wù)院頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中強調(diào)，九十年代我國要發(fā)展科學(xué)技術(shù)和促進(jìn)改革開放，都離不開高等教育事業(yè)的開展。高等院校在這一時期獲得的教育經(jīng)費數(shù)額大幅增長。這一背景下，僅按照上級指示完成審計工作已不能滿足高校經(jīng)營管理的要求，高校審計步入發(fā)展階段。

1.針對特定內(nèi)容的審計條例涌現(xiàn)。

九十年代初起，國家教委陸續(xù)印發(fā)了一系列高校審計工作規(guī)范文件，增加了高校內(nèi)部審計制度規(guī)范層面的內(nèi)容。1995 年《關(guān)于加強對教育經(jīng)費審計監(jiān)督的意見》發(fā)布。1996 年國家教委第24 號令——《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》發(fā)布。隨后，為促進(jìn)高等院校貫徹執(zhí)行國家教委第24 號令，1997 年，國家教委發(fā)布《高等學(xué)校財務(wù)收支審計實施辦法》《教育系統(tǒng)基建、修繕工程項目審計實施辦法》《教育系統(tǒng)固定資產(chǎn)審計實施辦法》《高等學(xué)校有關(guān)行政負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實施辦法》及《高等學(xué)校預(yù)算執(zhí)行情況審計實施辦法》。這些規(guī)章制度與《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》共同構(gòu)成了教育系統(tǒng)內(nèi)部審計的基本法規(guī)體系，至此，高校審計工作有法可依的力度更強。

2.審計工作開展的類型增加。

進(jìn)入九十年代，除基礎(chǔ)的財務(wù)審計外，經(jīng)濟(jì)效益審計與基建和修繕工程審計成為這一時期高校審計的重點內(nèi)容。這一階段，高等院校教育經(jīng)費增長的同時，也暴露出教育經(jīng)費流失和浪費的問題。因此，各高校將審計的重點轉(zhuǎn)向教育經(jīng)費的使用效益，在財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)上，通過開展效益審計，評價各項經(jīng)費的使用效益。另外，這一時期下高等院校辦學(xué)規(guī)模逐步擴(kuò)大，學(xué)校基本建設(shè)和修繕工程項目數(shù)量不斷增加，其中有部分投資效益低、低水平重復(fù)建設(shè)、多計工程量、多套定額標(biāo)準(zhǔn)的項目在實施中嚴(yán)重浪費了資金，因此，高校內(nèi)審部門也將審計重點擴(kuò)展至基建和修繕工程審計。此外，據(jù)2001 年教育審計年鑒報道，教育部部屬高校2000 年開展的審計工作還包括“211 工程”專項審計、重點建設(shè)資金審計、并校審計、合同審計、工程項目審計、校辦產(chǎn)業(yè)審計、后勤改制審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、專項審計等內(nèi)容。可見高校審計經(jīng)過十年發(fā)展，其所涉工作類型已得到大幅擴(kuò)展。高校審計在這一時期的自我服務(wù)意識逐漸提高，致力于通過查明錯誤弊端以減少各類違法違紀(jì)活動對高校運營的影響。

3.內(nèi)審機構(gòu)的自主權(quán)提高。

九十年代我國政府機構(gòu)改革，將教育部審計局從審計署的派駐機構(gòu)調(diào)整為派出機構(gòu)，國家審計機關(guān)不再直接管理教育系統(tǒng)內(nèi)部的審計工作，高校審計機構(gòu)的自主權(quán)增加、自我領(lǐng)導(dǎo)意識提高。與此同時，隨著高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展，教育部多次舉辦了高校審計領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)班和審計人員培訓(xùn)班，前者通過邀請專家授課與專家經(jīng)驗分享，提升了高校領(lǐng)導(dǎo)干部對審計監(jiān)督工作的重視度和對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)能力，后者則是通過開展專業(yè)審計、財經(jīng)法規(guī)、財會課程，提高了高校審計人員的業(yè)務(wù)水平專業(yè)能力。

因此，不難看出自九十年代起，高校內(nèi)審工作基本實現(xiàn)有法可依，審計機構(gòu)的自我服務(wù)意識提高，內(nèi)審部門通過開展多種類型的工作履行著其財務(wù)監(jiān)督的職能，審計防范經(jīng)濟(jì)活動舞弊的作用這一時期得到發(fā)展。

三、二十一世紀(jì)初期至今：新階段

進(jìn)入二十一世紀(jì)，全國高等教育改革工作深化，高等院校掀起擴(kuò)招熱潮，國內(nèi)普通高校數(shù)量也在增加，我國高等教育逐漸由精英化向大眾化轉(zhuǎn)變。與此同時，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展深入，推動高等院校進(jìn)入到一個更為開放和活躍的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中。伴隨高等教育事業(yè)改革的深化與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高校內(nèi)部所涉經(jīng)濟(jì)活動日益多樣化，外部辦學(xué)環(huán)境日益復(fù)雜化，高校內(nèi)部治理難度進(jìn)一步加大。2004 年，為使高校審計適應(yīng)教育改革和發(fā)展的新形勢，教育部頒布了第17 號令《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，該規(guī)定對新時期下審計含義與職權(quán)等內(nèi)容做出了新的描述。新時期下，面對高校管理任務(wù)和風(fēng)險的增加，高校審計的角色定位發(fā)生了變化，高校內(nèi)部審計工作進(jìn)入了新階段。

1.重視風(fēng)險的控制和管理。

新時期下高校運營和發(fā)展環(huán)境發(fā)生了變化，各類風(fēng)險接踵而至，高校風(fēng)險管理成為高校審計工作的新內(nèi)容。為能幫助學(xué)校更好地應(yīng)對未知的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，最大化地減少學(xué)校的損失，高校審計增強了對債務(wù)風(fēng)險、實物資產(chǎn)風(fēng)險、戰(zhàn)略決策風(fēng)險等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的控制和管理。高校風(fēng)險導(dǎo)向下的審計工作，開始關(guān)注高校審計風(fēng)險警示功能的發(fā)揮，審計機構(gòu)通過在項目開始前和項目實施的過程中實施審計監(jiān)督，主動識別出可能對辦學(xué)效益產(chǎn)生影響的各種不確定因素，并且提出正確的風(fēng)險警示，這與各高校之前普遍實行的事后審計披露工作的方式不同。

2.轉(zhuǎn)變審計工作的職能定位。

截止到2000 年，高校審計工作已經(jīng)完成了十幾年的探索和實踐，逐步發(fā)展成高校內(nèi)部治理環(huán)節(jié)中必不可少的部分。進(jìn)入新時期，高校審計的職能定位開始轉(zhuǎn)變。2009 年頒布的內(nèi)審實務(wù)指南第4 號中，指出高校內(nèi)審應(yīng)改變單一地履行監(jiān)督職能的方式，同時履行審計監(jiān)督和管理服務(wù)職能。新時期下，高校逐漸形成財務(wù)審計和管理審計相結(jié)合的審計模式。高校內(nèi)部審計不再只局限于經(jīng)濟(jì)活動監(jiān)督者的身份，工作內(nèi)容也不只是去發(fā)現(xiàn)違紀(jì)問題，而是開始對審計對象進(jìn)行綜合分析評價，以及為幫助高校實現(xiàn)內(nèi)部控制和治理提供建議。高校審計職能定位逐漸由監(jiān)督轉(zhuǎn)向監(jiān)督、評價和建議。

3.設(shè)置獨立的內(nèi)審機構(gòu)。

新時期下，我國高校中主要有三種內(nèi)審機構(gòu)設(shè)立的形式，一是獨立于其他各部門設(shè)立內(nèi)審機構(gòu)，二是將內(nèi)審機構(gòu)并入到紀(jì)檢部門中，三是將內(nèi)審機構(gòu)并入到財務(wù)部門中。2012 年的研究顯示，我國有78%的高校設(shè)立了獨立內(nèi)審機構(gòu)，其余22%的高校中審計與紀(jì)檢部門合署辦公。獨立設(shè)置內(nèi)審機構(gòu)是高校審計在一時期的特征。雖然設(shè)置獨立機構(gòu)已是大勢，但在一些高校中，審計在內(nèi)部管理體系中的地位不高，審計工作開展過程中受領(lǐng)導(dǎo)意愿等人為因素的干擾，致使審計無法有效發(fā)揮其監(jiān)督制約的作用。與此同時，新時期下高校繼續(xù)加大配備內(nèi)審工作專職人員的力度，但高校審計業(yè)范圍廣泛，對于涉及基建工程審計這類專業(yè)性強的審計工作，一般審計人員常常無法勝任，需要專職審計人員或復(fù)合型人員來完成，但目前高校中還缺乏這類人員。

新時期下的高校審計將職能拓展至評價與監(jiān)督，審計部門通過識別各類潛在的風(fēng)險，以為高校管理提供服務(wù)為導(dǎo)向開展審計工作。但是高校審計與“一流”審計的實現(xiàn)還有些距離，部分高校審計職能的履行水平、機構(gòu)的獨立性水平、人員的專業(yè)性水平依然有待提高。

2015 年，為適應(yīng)新時期下高等教育發(fā)展的需要，國家制定“雙一流”高校建設(shè)戰(zhàn)略。“雙一流”目標(biāo)的實現(xiàn)對高校審計工作提出了更高的需求，本文基于歷史發(fā)展啟示，為支持和保障“雙一流”高校的建設(shè)提出以下優(yōu)化高校審計管理工作的對策。首先，高校審計部門要明確審計的職能是監(jiān)督、評價和建議，應(yīng)充分了解高校內(nèi)部各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，為高校決策做輔助。其次，高校要全面開展各種類型的審計工作，審計對象應(yīng)包含財務(wù)收支、預(yù)算執(zhí)行、內(nèi)部控制、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任、建設(shè)工程、學(xué)校資產(chǎn)使用、教育部重大工程等高校重大經(jīng)濟(jì)活動，對于部分重要的經(jīng)濟(jì)活動，要推進(jìn)事前、事中與事后審計的實施。同時，高校應(yīng)繼續(xù)加強審計的獨立性建設(shè)，設(shè)立獨立的審計部門，給予審計部門與教務(wù)部門、科研單位、財務(wù)部門同等的重視程度，保證審計過程和結(jié)果不受任何個人的影響。最后，高校要建立一支高水平的審計隊伍，引進(jìn)或培養(yǎng)一些具備財務(wù)、管理、工程技術(shù)、法律、信息技術(shù)各領(lǐng)域知識的專職審計人員或復(fù)合型審計人員，保證對專業(yè)性要求較高的審計工作開展順利。