香港民生績效審計方法體系研究

■鄭欣

一、引言

“十三五”規劃通過以來，民生績效審計越來越受到政府審計部門的重視。香港的績效審計發展位于我國前列，所以我們選擇研究香港績效審計，并將民生績效審計中包含的環境效益審計作為一個單獨的部分來研究，因此本文在研究香港民生績效審計時主要針對社會福利、康樂、文化及設施、教育以及就業及勞工四大范疇。其借鑒的主要是《中國特色績效審計方法體系探討》中總結出的績效審計方法體系以及績效審計5E 理論。

本文的創新之處在于：第一、審計方法體系的研究屬于熱點問題；第二、未有大量研究民生績效審計方法體系的文獻；第三、香港作為我國績效審計發展的前列，研究香港績效審計方法體系能夠為其他審計局提供一定的建議。

二、案例背景介紹

本文以我國十三五規劃“建立綜合型績效審計模式”為主要背景，瀏覽了香港2016 年至2020 年審計署署長報告書中社會福利、康樂、文化及設施、教育以及就業及勞工四大范疇而體現的香港民生績效審計方法體系。因本文發現每篇案例中所用到的績效審計方法相類似，所以在該四個范疇中各選擇一篇典型案例進行詳細分析。

1.社會福利：兒童發展基金。

兒童發展基金旨在：（1）支援弱勢社群兒童的長遠發展；（2）鼓勵規劃未來和培養正面積極的人生觀；（3）提供更多個人發展機會；（4）協助訂立和實踐個人發展規劃，養成建立資產的習慣，并同時累積財政和非財政資產。

2.康樂、文化及設施。

藝術及體育發展基金是香港體育發展的主要經費來源。

藝術及體育發展基金資助：

（1）中國香港體育協會暨奧林匹克委員會及體育總會協調的項目；

（2）體育總會及體育機構在本地舉辦的國際體育活動項目；

（3）發展本地足球的計劃等。

3.教育：特殊教育。

特殊教育需要是指學生因各類殘疾而引致的需要。

2019 年4 月，審計署就教育局推行特殊教育的工作和社署有關特殊教育的工作進行審查。審查工作集中于下列范疇：

（1）學位和宿位的提供和管理；

（2）特殊學校的人手；

（3）為特殊教育提供的津貼和支援。

4.就業及勞工。

1992 年，雇員再培訓局根據《雇員再培訓條例》成立為法定組織。根據該條例，再培訓局具多項職能，包括研究提供再培訓課程及附屬培訓計劃，以協助合資格雇員掌握新的職業技能或提高其職業技能從而適應就業市場的變化。

三、香港民生績效審計方法體系

本文借鑒《中國特色績效審計方法體系探討》中總結的績效審計方法體系為主要模式以及績效審計5E理論來研究香港民生績效審計方法體系。同時，根據2013 年總結的中國特色績效審計方法體系模式劃分的實施方法體系與評價方法體系，本文主要研究實施方法體系。

實施方法體系主要關注的是“怎么審”的問題。根據中國特色績效審計實施方法體系，可以分為三步：第一、明確績效審計的目標，分為微觀子目標和宏觀子目標；第二、針對績效審計的微觀子目標開展績效審計；第三、以微觀子目標的績效審計結果為基礎來分析宏觀子目標。

針對香港民生績效審計而言，可以看出：香港民生績效審計涉及到社會福利、康樂、文化及設施、教育以及就業及勞工等。結合績效審計5E 理論，本文將民生審計中涉及到的環境保護審計作為一項單獨的績效審計進行分開。因此，本文的研究思路如圖1 所示。

圖1 香港民生績效審計實施方法體系研究思路

1.微觀層面目標構建方法。

構建微觀層面目標要結合香港民生績效審計對象類別進行，從社會福利、康樂、文化及設施、教育以及就業及勞工這四個方面進行。這四個方面都會涉及到項目資金、項目籌劃、推行以及管理等；具體子目標和審計方法如表1 所示。

表1 香港民生績效審計微觀子目標審計方法

2.微觀層面目標的審計方法。

根據香港民生績效審計對象的四個類別中涉及到的項目資金、籌劃、推行以及管理，將香港民生績效審計微觀層面目標的審計方法對應分為四個方面。審計人員針對這四個不同側重點及其目標的不同選取適合恰當的審計方法。

（1）項目資金：

對比法：康樂、文化及設施的審計中，審計署收集預算收入與實際收入，并進行差異對比分析來判斷項目資金的運營情況，以及資助情況等。財務分析法：社會福利中“兒童發展基金”的審計中，審計署通過對未撥用結余款項所含內容的分析，認為：為加強向公眾負責，勞福局需要繼續向立法會匯報基金推行情況和計劃推出進度的最新相關資料。

（2）項目籌劃：

問題解析法：就業與勞工中“雇員再培訓局”的審計中，審計署通過對再培訓課程中出現的少數族裔人士人次下降的問題進行分析，認為，再培訓局需要審慎研究少數族裔人士的入讀人次下降和少數族裔人士課程計劃學額的使用率偏低的原因，加強工作來提高少數族裔人士培訓服務的吸引力。

可行性評價分析法：例如社會福利中“兒童發展基金”項目下的審計中，審計署對委托安排中的兩個計劃進行了可行性評價分析，發現部分地區的申請數目超額；同時發現計劃申請的質素評估中并沒有設定相關及格分數；這說明相關計劃存在一定的缺陷。

（3）項目推行：

關聯分析法：教育中“特殊教育”項目的審計中，審計署對教師培訓從三個角度進行關聯分析：教師培訓方面的達標情況；特殊學校教師培訓課程的培訓名額；具備特殊教育訓練資歷的特殊學校教師的百分比。通過對這三個方面的關聯分析，審計署能夠得出特殊學校教師提供的專業培訓在哪些方面仍有不足之處。

問題追溯法：社會福利中“兒童發展基金”的審計中，審計署對營辦機構的做法所作的分析顯示，在5 間營辦機構中，有3 間已把目標儲蓄馀款悉數交還參加者，因此在計劃期后并無再監察參加者使用目標儲蓄的情況。

（4）項目管理：

管理分析法：康樂、文化及設施的審計中，審計署通過對項目申請的匯報表現的審查中，針對受資助人的表現績效進行指標與管理分析，發現受資助者并未對未達績效目標進行解釋；同時民政局及康文署也并未采取措施進行跟進。因此，審計署認為受資助者在匯報績效方面做法有所不足。

案例研究法：康樂、文化及設施的審計中，審計署分析了在2014～2015 至2018～2019 年度期間受資助者把未用結余退還給政府所需時間，同時針對一位受資助者退還未用結余的案例進行詳細的案例分析，得出相關問題點。

3.民生績效審計取證方法。

以上的分析主要是針對香港民生績效審計中具體項目目標是如何進行績效審計的，但在進行目標審計方法時，必然會涉及到一定的審計取證方法。因此，本節主要分析香港民生績效審計的取證方法，具體分為以下幾種：

（1）檢查法：

對于本文中民生績效審計的取證方法，檢查法的范圍有了進一步的延申。例如，康樂、文化及設施的審計中，審計署檢查了2017～2018 及2018～2019 年度舉辦的10 項國際體育活動，留意到其中一項本地舉行的大型國際活動的申請未獲妥善評估。審計署建議，康文署需確保在評估藝術及體育發展基金的資助申請時，遵守民政局的指引。

（2）記錄分析法：

在對香港審計署署長報告書的研究中發現，審計署對民生績效審計四個范疇的審計大多通過對相關記錄的分析，得出相關的審計結論。例如，就業與勞工中“雇員再培訓局”項目下的審計中，審計署對再培訓局中的16 項課程記錄進行了分析，發現再培訓局和培訓機構開發新課程的建議書須包括的資料并不一致。

（3）觀察法：

觀察法屬于傳統審計取證方法的一種。在香港教育中“特殊教育”項目下的“為應付家具及設備經常開支而提供的資助”審計中，審計署通過走訪特殊學校發現安裝的家居設備與一般學校設備有所不同，因此審計署建議對以不同經費來源購買的家具及設備的資助應采取不一致的方法。

（4）實地調查法：

實地調查法：這種方法獲取的數據資料具備一定的真實可靠性。例如，康樂、文化及設施中“通過藝術及體育發展基金（體育部分）為體育發展提供資助的管理”的審計中，審計署曾到訪2 個民政處審查地區足球資助計劃的情況，發現地區足球資助計劃下地區足球隊在匯報績效方面有可改善空間。

五、結論

通過研究發現：香港民生績效審計目標審計方法主要包括：對比法、財務分析法、可行性評價分析法、問題解析法、關聯分析法、問題追溯法、管理分析法、案例研究法等；民生績效審計取證方法包括：檢查法、記錄分析法、觀察法、實地調查法等。

本文的不足在于：第一、實施方法體系中的宏觀子目標構建的方法并未詳細研究；第二、績效審計方法體系中的評價方法體系的研究也并未涉及到。這兩個方面也是日后對香港民生績效審計方法體系研究的方向之一。