云南省農(nóng)村水源保護助力精準脫貧探索

藍平 楊美臨

摘 要：2020年是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝迎接大考的關(guān)鍵之年，農(nóng)村飲水安全作為脫貧攻堅“兩不愁、三保障”的重要內(nèi)容之一，是筑牢“民生底線”的重要一環(huán)，其成敗與否事關(guān)高質(zhì)量打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)和全面建成小康社會的成色和底色。當(dāng)前，云南省已采取了一系列農(nóng)村飲水安全鞏固、提升和保護工程，但在貧困地區(qū)水源地保護過程中，仍然存在農(nóng)村飲用水水量和水質(zhì)保障工作任務(wù)繁重、農(nóng)村水源保護與扶貧開發(fā)存在現(xiàn)實矛盾、跨區(qū)域供水產(chǎn)生被動貧困等問題。面對農(nóng)村水源地保護的現(xiàn)實困境，在脫貧攻堅大背景下，該文提出了增加農(nóng)村飲水安全專項扶貧資金、接續(xù)推進全面脫貧與綠色發(fā)展有效銜接、建立跨區(qū)域水源保護生態(tài)補償長效機制等對策建議，以確保云南省農(nóng)村飲水保護工作成效經(jīng)得起歷史和人民的檢驗。

關(guān)鍵詞：精準扶貧;水源保護;生態(tài)補償;綠水青山

中圖分類號 F323文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）11-0009-04

黨的十九大報告中提出：要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認可、經(jīng)得起歷史檢驗。精準脫貧、污染防治作為決戰(zhàn)決勝全面建成小康社會必須打贏的兩大攻堅戰(zhàn)，事關(guān)國家生態(tài)安全，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來。貧困地區(qū)群眾在逐步實現(xiàn)共同富裕的同時有日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，而安全飲水又是脫貧攻堅“兩不愁三保障”的重要任務(wù)和底線，因此，協(xié)同推進貧困地區(qū)精準扶貧和農(nóng)村飲用水水源保護，是實現(xiàn)農(nóng)村美、農(nóng)民富，讓廣大農(nóng)民獲得更多的獲得感、幸福感、安全感的重要機遇，也是決戰(zhàn)脫貧攻堅和同步建成小康社會的基本前提和重要基礎(chǔ)。

云南是集邊疆、民族、山區(qū)、貧困“四位一體”的省份，目前仍有滇西邊境山區(qū)、烏蒙山區(qū)、迪慶藏區(qū)、石漠化地區(qū)4個集中連片特困地區(qū)，共涉及全省15個州市91個片區(qū)縣，是我國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一。“十三五”以來，云南省委、省政府已連續(xù)3年將農(nóng)村飲水安全鞏固提升工作列為十件惠民實事之一，要求全面加強農(nóng)村飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)，全面推進農(nóng)村飲用水水源地的“劃、立、治”工作，過程中取得了階段性成效，同時也遇到了各種困難和挑戰(zhàn)。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，才能筑起貧困地區(qū)農(nóng)民飲水“安全網(wǎng)”，讓貧困地區(qū)貧困人口從生態(tài)環(huán)境保護中穩(wěn)定受益，從而實現(xiàn)脫貧攻堅和保護生態(tài)環(huán)境的雙贏。

1 云南農(nóng)村飲用水水源保護工作取得階段性成效

“十三五”以來，農(nóng)村飲水安全鞏固提升工作得到了云南各級黨委政府的高度重視，全省脫貧攻堅工作已經(jīng)將農(nóng)村飲水安全保障作為解決“兩不愁三保障”突出問題加以高度重視。2019年，云南省共計下達農(nóng)村飲水安全鞏固提升投資計劃11.03億元。截至7月底，累計完成投資16.20億元，鞏固提升177.50萬農(nóng)村人口的飲水安全保障水平，其中建檔立卡貧困人口5.74萬人，提前完成省政府下達的100萬農(nóng)村人口飲水安全鞏固提升任務(wù)。全省存在飲水安全問題的建檔立卡貧困人口減少1.45萬戶5.74萬人[1]。

自2019年實施水源地保護攻堅戰(zhàn)以來，云南省已完成了全部縣級及以上地表水型飲用水水源地清理整治工作以及不達標水源水質(zhì)達標方案分類制定工作;累計摸排鄉(xiāng)鎮(zhèn)級及以下集中式飲用水水源地1862個，327個千噸萬人飲用水水源已完成308個保護區(qū)劃分方案技術(shù)審查，全省共排查上報534個問題，涉及73個縣248個千噸萬人集中式飲用水水源地;目前正在全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集中式飲用水水源地“劃、立、治”工作，即開展飲用水水源保護區(qū)劃分、設(shè)立水源保護區(qū)標識標志、整治水源保護區(qū)內(nèi)環(huán)境違法問題，為保障全省飲用水水源地水質(zhì)安全打下了堅實基礎(chǔ)。

2 云南農(nóng)村飲用水水源保護工作面臨的困難和挑戰(zhàn)

2.1 水資源分布不均對農(nóng)村飲用水保障帶來嚴峻挑戰(zhàn) 云南省94%以上國土面積為山區(qū)和高原，貧困地區(qū)自然地理條件復(fù)雜、人口居住分散，經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高，供水工程投資需求大，工程建設(shè)標準低，不具備條件的地區(qū)只能采取分散或單村供水工程等措施解決飲水問題。同時，云南水資源時空分布極不均勻，不同年份平均降水量最大相差可達10多倍，山區(qū)、半山區(qū)等貧困地區(qū)水源多靠降水，季節(jié)化缺水情況比較嚴重。自2020年以來，云南遭遇10年來最嚴重干旱，截至4月中旬，全省100條河道斷流，180座水庫干涸，因旱造成147.7萬人飲水困難[2]。

云南省現(xiàn)有農(nóng)村人口有3583.36萬，占比云南全省總數(shù)的81.2%。目前的供水方式主要有以下幾種：（1）用水人口高于200人的地區(qū)采取集中供應(yīng)，供水人口約1395.05萬人;（2）用水人口低于200人的建設(shè)引水工程實行聯(lián)戶供應(yīng)，供水人口約57.69萬人;（3）單戶用水采用水井以及集雨水池或水窖，供水人口約501.80萬人;（4）暫無供水設(shè)施的直接取用泉水、河水以及壩塘水，供水人口約1109.59萬人[3]。

比對2018年云南省縣域年末總?cè)丝诩叭∞r(nóng)村分散式水源地供水人口，云南省112個縣（剔除異常數(shù)據(jù)）人均GDP與農(nóng)村分散式水源地供水人口比例負相關(guān)，相關(guān)性系數(shù)為-0.49，即人均GDP越低的地方其分散式供水人口比例就越大。這也充分反映出云南貧困地區(qū)分布與水資源稟賦條件高度相關(guān)的現(xiàn)狀，很多地方窮在水上、難在水上，脫貧的出路和希望也在水上。具體關(guān)系見圖1。

2.2 水質(zhì)不完全達標對農(nóng)村飲用水安全帶來不利影響 根據(jù)云南省水文水資源局對農(nóng)村水源水質(zhì)的監(jiān)測資料分析結(jié)果[5]，云南省水源總體上水質(zhì)較好，基本上未受到重金屬等化學(xué)元素方面的污染，只有部分地區(qū)由于本底含有鐵和錳，在檢查中有超標現(xiàn)象，占比為6%;由于受農(nóng)村生活習(xí)慣、畜牧業(yè)、土地類型、植被覆蓋等影響，水源水體中微生物較多，細菌和大腸菌群普遍超標，占比為83%;雨季水體混濁度較大，有機質(zhì)較高，雨季和旱季水質(zhì)相差明顯;受自然狀況、人口分布的影響，農(nóng)村飲用水水源與人口分布重疊性小，水庫、壩塘的受益人口少，農(nóng)村飲水主要以箐水為主，水庫、壩塘為輔，水窖為補。水源水質(zhì)影響參數(shù)主要為感觀指標和細菌指標，其次為鐵、錳指標。云南省生態(tài)環(huán)境廳2019年第4季度對已劃定的308個千噸萬人飲用水水源地開展的例行監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，地表水型飲用水水源地水質(zhì)達標率為96%，主要超標因子為總磷，部分水源地硫酸鹽、鐵和錳出現(xiàn)超標;地下水型飲用水水源地水質(zhì)達標率為76.7%，主要超標因子為總大腸菌群和菌落總數(shù)，部分水源地溶解氧和亞硝酸鹽出現(xiàn)超標。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級及以下農(nóng)村飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測工作尚未開展。

2.3 農(nóng)村水源保護范圍內(nèi)保護工作與脫貧發(fā)展之間存在現(xiàn)實矛盾 我國實行飲用水水源保護區(qū)制度作為飲用水水源污染防治的核心制度，規(guī)定了劃定飲用水水源保護區(qū)，其目的是防治飲用水水源地污染、保證水源地環(huán)境質(zhì)量。目前，補齊農(nóng)村飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)短板不僅是保障群眾飲用水安全的當(dāng)務(wù)之急，也是全面實現(xiàn)小康的基本要求。對于這項工作而言，重中之重是盡快解決飲用水水源保護區(qū)劃定不清、邊界不明、污染源不清、整治要求不明等問題。2018年11月，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》（以下簡稱《計劃》）提出了到2020年行動目標。其中，就農(nóng)村飲用水水源保護，《計劃》提出，將開展農(nóng)村集中式飲用水水源地環(huán)境狀況調(diào)查評估和保護區(qū)的劃定。《云南省水源地保護攻堅戰(zhàn)實施方案》也對農(nóng)村水源地環(huán)境保護工作做出了安排部署。

云南省農(nóng)村水源地的“劃、立、治”往往受歷史及現(xiàn)狀的影響，無法“一刀切”照搬城市集中式飲用水水源環(huán)境保護工作做法，更不能進行絕對僵化的整治和保護，否則將導(dǎo)致農(nóng)村水源保護工作陷入被動而無法實施。古人云：“水者何也，萬物之本原也”，自古以來，人類就懂得擇水而居、沿河湖而居的生存方式。農(nóng)村飲用水水源地周邊普遍存在原住居民、農(nóng)業(yè)種植、畜禽養(yǎng)殖、牲畜放牧及農(nóng)家樂、漁家樂等，而為涵養(yǎng)水源、保護水質(zhì)，水源保護區(qū)不能發(fā)展有污染的工業(yè)企業(yè)和服務(wù)業(yè)，也無法支撐化肥、農(nóng)藥污染的大規(guī)模農(nóng)業(yè)開發(fā)，這就將水源保護區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展模式限制于很小范圍內(nèi)，從而制約了貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，突出了農(nóng)村水源保護與扶貧開發(fā)之間的矛盾。

目前，國家暫未出臺關(guān)于農(nóng)村飲用水水源環(huán)境保護方面的法律法規(guī)及政策性文件，相關(guān)工作仍參照城市集中式飲用水水源實施。例如，對于飲用水水源一級保護區(qū)原住居民的搬遷問題，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于答復(fù)全國集中式飲用水水源地環(huán)境保護專項行動有關(guān)問題的函》（環(huán)辦環(huán)監(jiān)函〔2018〕767號）中，規(guī)定“原住居民住宅允許在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)保留，其產(chǎn)生的生活污水和垃圾必須收集處理。”有原住居民就有農(nóng)田耕作，而對于一級保護區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)種植要求“嚴格控制農(nóng)藥、化肥等非點源污染，并逐步退出。”云南省農(nóng)村水源地一級保護區(qū)內(nèi)不同程度存在原住居民或自然村莊，周邊糧食作物和經(jīng)濟作物種植普遍，一旦限制或者退出農(nóng)藥、化肥使用，耕地將面臨減產(chǎn)或絕收，從而影響脫貧攻堅進程。云南省農(nóng)村飲用水源保護是一個比較復(fù)雜的問題，如何實現(xiàn)水源保護與脫貧攻堅的雙贏，更好地維護當(dāng)?shù)厝罕姷默F(xiàn)實利益是當(dāng)前脫貧攻堅面臨的工作難點之一。

2.4 跨區(qū)域供水產(chǎn)生水源保護區(qū)所在地居民的被動貧困 云南省水資源的分布不均衡，城市發(fā)展需水量急速增長，“資源型缺水”和“污染性缺水”迫使城市向周邊調(diào)水，使得城市水源地，跨行政區(qū)的水源建設(shè)成為常態(tài)。全省43個地級集中式飲用水水源地和174個縣級集中式飲用水水源地大多位于農(nóng)村地區(qū)，如昆明市的云龍水庫、清水海水庫，昭通市的漁洞水庫等。為了保證城市飲用水安全而劃定飲用水水源保護區(qū)，由此很多貧困農(nóng)村地區(qū)失去賴以生存的產(chǎn)業(yè)，“有林不能伐、有魚不能捕、有礦不能開、有畜不能養(yǎng)”，甚至不得不搬出原居住地，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重受限且緩慢，財政收支難以平衡，甚至加劇了地區(qū)貧困。

城市水源地位于農(nóng)村，農(nóng)村居民和當(dāng)?shù)卣蔀樗幢Ｗo的主體，而飲用水水源地保護措施主要為保護區(qū)劃定、排污口封堵、工業(yè)企業(yè)關(guān)停整治、邊界標示、水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測等，缺少水源地保護、涵養(yǎng)、治理、修復(fù)及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活關(guān)聯(lián)等系列的可持續(xù)發(fā)展的綜合規(guī)劃。飲用水水源保護區(qū)內(nèi)的政府及居民負有保護水環(huán)境的義務(wù)，卻未得到應(yīng)得的權(quán)益和補償，嚴重影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民保護水源的積極性和主動性。農(nóng)村飲用水水源保護區(qū)與其他地區(qū)享有同等的發(fā)展權(quán)，水資源和水質(zhì)保障的反哺機制的缺失，使得廣大農(nóng)村地區(qū)為保護水源地出現(xiàn)的經(jīng)濟發(fā)展限制未得到合理補償，導(dǎo)致水源保護區(qū)及周邊村民被動貧困，正在逐步拉大與區(qū)外平均生活水平的差距。

3 確保高質(zhì)量完成農(nóng)村飲用水水源保護精準脫貧

3.1 增加農(nóng)村飲水安全專項扶貧資金 云南省作為全國扶貧主戰(zhàn)場和干旱缺水大省，農(nóng)村飲水水質(zhì)水量保障不足，亟須國家通過加大農(nóng)村飲水安全專項資金投入，解決“兩不愁三保障”中突出問題，用于農(nóng)村安全飲水工程提升鞏固，向符合條件的解決農(nóng)村飲用水安全保障數(shù)量和保證水質(zhì)的項目重點傾斜，進一步兼顧和統(tǒng)籌解決脫貧難度較大的非貧困縣、非貧困村飲用水安全突出問題，確保脫貧攻堅不留死角，有效防止返貧和新致貧發(fā)生。

保障飲水安全是事關(guān)貧困群眾身心健康的重大民生工程，通過實施貧困地區(qū)供水工程、建設(shè)分散式供水凈化設(shè)施，劃定飲用水水源保護區(qū)、設(shè)立標識標志及清理整治水源地環(huán)境問題，開展貧困地區(qū)飲用水水質(zhì)檢測、水源地風(fēng)險評估及風(fēng)險防范工作，按照“保水量、保水質(zhì)、防反復(fù)”要求，精準對接、因地制宜。為保障農(nóng)村飲水安全保障資金的落實，地方政府應(yīng)建立飲水安全保障工作聯(lián)動機制，層層夯實責(zé)任，統(tǒng)籌做好資金籌措、加快工程建設(shè)、健全完善運行管理制度機制，對農(nóng)村飲水安全工程堅持水質(zhì)、水量、方便程度、保證率“四大標準”，堅持水源、水質(zhì)、水廠、水管、水窖、水表、水價、水費“八水齊抓”，確保云南省農(nóng)村飲水安全達標。

3.2 接續(xù)推進全面脫貧與綠色發(fā)展有效銜接 充分認識脫貧攻堅政策與飲用水水源保護制度是相輔相成，實事求是的將水源保護和維護群眾利益有機結(jié)合起來、統(tǒng)一起來，既要通過農(nóng)村飲用水水源保護促進精準脫貧，又要通過扶貧開發(fā)政策引導(dǎo)困難群眾通過生態(tài)項目實現(xiàn)脫貧致富，以高質(zhì)量發(fā)展實現(xiàn)高水平保護、以高水平保護促進高質(zhì)量發(fā)展，推動貧困地區(qū)形成綠色生產(chǎn)生活方式。

一是重視云南省貧困水源區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。積極轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，以特色生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品為重點，注重特色化、生態(tài)化、有機化發(fā)展，提升綠色農(nóng)特產(chǎn)品的市場競爭能力。二是結(jié)合云南省旅游資源優(yōu)勢，重視貧困水源區(qū)生態(tài)文化旅游業(yè)的發(fā)展，支持發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)，規(guī)范引導(dǎo)種養(yǎng)業(yè)、扶貧農(nóng)家樂、漁家樂等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)以生態(tài)景觀打造水源區(qū)生態(tài)文化旅游線路，以感恩文化打造飲水思源線路等，將“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)旅游理念轉(zhuǎn)化成脫貧攻堅優(yōu)勢。三是推動實施“一保兩治三減四提升”，即保護農(nóng)村飲用水水源地，治理農(nóng)村生活垃圾和污水，減少化肥、農(nóng)藥使用量和農(nóng)業(yè)用水總量，提升農(nóng)業(yè)面源污染超標水體水質(zhì)、農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用率、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力和農(nóng)村居民生態(tài)環(huán)境保護參與度，由此帶動貧困鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。四是統(tǒng)籌考慮農(nóng)村飲用水源保護。“山水林田湖草是一個生命共同體”，用系統(tǒng)、整體思維來保護和修復(fù)涵養(yǎng)水源的森林、濕地、河流、山地等水生態(tài)系統(tǒng)，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的全面改善，助推脫貧攻堅。

3.3 建立跨區(qū)域水源保護生態(tài)補償長效機制 目前，云南省主要通過對供水地實施環(huán)境管制措施實現(xiàn)飲用水水源保護，尚未全面建立受益用水地的生態(tài)補償機制。扶貧不是對窮人的恩賜，而是貧困者發(fā)展權(quán)利的回歸，這就要求從更高層面協(xié)調(diào)解決飲用水水源地生態(tài)補償問題。飲用水源地生態(tài)補償旨在對供水地的生態(tài)保護行為，按照“誰受益，誰補償”的原則給予補償，激勵當(dāng)?shù)乇Ｗo區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，促進社會發(fā)展與生態(tài)保護相協(xié)調(diào)。生態(tài)補償與脫貧攻堅地域范圍的重疊，能使生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟效益輻射到飲用水水源地的貧困人口，有利于脫貧攻堅，但緩解貧困并非生態(tài)補償?shù)哪繕耍鼮橹匾氖翘剿魃鷳B(tài)補償平衡經(jīng)濟利益與生態(tài)利益的協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)生態(tài)文明與經(jīng)濟建設(shè)的良性互動。

云南省飲用水水源地生態(tài)補償需要在明確補償主體、健全補償機制、探尋多元補償方式及完善生態(tài)補償效益考核的進程中，探索促進供水地及用水地之間生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展、共同促進的補償模式。（1）對于處于水源涵養(yǎng)重要生態(tài)功能區(qū)的飲用水源地，由于受益范圍廣且貧困程度較深，可由受益地方政府和中央政府共同作為補償主體進行生態(tài)補償，以實現(xiàn)資源和政策向重要水源涵養(yǎng)功能區(qū)的傾斜，推進飲用水源地貧困地區(qū)的脫貧進程。對于其他的飲用水源地，依據(jù)其受益范圍確定生態(tài)補償?shù)闹黧w。（2）健全補償標準和財政轉(zhuǎn)移支付制度，以直接成本為補償標準，逐步增加機會成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值等考量因素，保障飲用水源地民眾的經(jīng)濟水平得到切實改善。同時，完善區(qū)域間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，并以環(huán)境稅費等保障財政投入的穩(wěn)定增長，通過提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，增加對重點地區(qū)的財政投入，助力貧困地區(qū)民眾脫貧。（3）開辟多元化的融資渠道和補償方式，推動受益地和供水地通過協(xié)商方式建立橫向生態(tài)保護補償機制，鼓勵受益地和供水地通過水權(quán)交易、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、生態(tài)旅游、生態(tài)基金等方式建立橫向補償機制，實現(xiàn)生態(tài)補償與扶貧開發(fā)的有機結(jié)合。（4）加強對飲用水源地生態(tài)補償效益的考核，設(shè)定生態(tài)補償扶貧資金績效目標，細化量化為經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益、可持續(xù)影響和補償對象滿意度等績效指標。

4 結(jié)語

農(nóng)村飲用水源保護作為精準扶貧的一個方向，關(guān)系到千千萬萬農(nóng)民群眾的生活保障。習(xí)近平總書記指出“發(fā)展不能破壞生態(tài)環(huán)境是對的，但為了保護生態(tài)環(huán)境而不敢邁出發(fā)展步伐就有點絕對化了。實際上，只要指導(dǎo)思想搞對了，只要把兩者關(guān)系把握好、處理好了，既可以加快發(fā)展，又能守護好生態(tài)”，因此，只有在這種精神的指引下，才能有效達成脫貧開發(fā)與農(nóng)村飲用水源保護的平衡關(guān)系。對于云南省農(nóng)村飲用水水源地保護和脫貧攻堅而言，必須真正牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，方能妥善處理好“先天不足”“后天失調(diào)”的問題，從而實現(xiàn)脫貧攻堅和保護生態(tài)環(huán)境的雙贏，為堅決奪取脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利作出新的更大貢獻。

參考文獻

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（責(zé)編：張宏民）