合理設計程序，促成基層“兩委”選舉“一肩挑”切實落地

陶青德

基層“兩委”是村“兩委”和社區“兩委”的統稱（下同）。村“兩委”是村中國共產黨支部委員會（下簡稱村支部）、村民自治委員會（下簡稱村委會）的合稱;社區“兩委”是城鎮社區中國共產黨支部委員會（下簡稱社區支部）、社區居民委員會（下簡稱居委會）的合稱。由村民或居民直接投票選舉居住地村委會或居委會組成人員，是我國基層群眾自治制度的重要實現形式;由村支部或社區支部黨員直接投票選舉所在村或社區書記，是我國基層村或社區落實“堅持黨的領導”的重要途徑。二者一道構成我國基層社會主義民主制度的重要內容。

一、“兩委”責任主體“一肩挑”是完善基層群眾自治制度的重要內容

自實施脫貧攻堅以來，位處最基層的村或社區“兩委”承擔了越來越多的政策執行、落實職責，“兩委”的職能、定位也隨之發生變化，行政功能日益強化。“兩委”書記、主任處在脫貧攻堅的最前沿，曾是國家脫貧攻堅政策的實際執行人和第一責任人，在行將展開的鄉村振興和業已推開的新型城鎮化建設相關政策實施中，這一角色定位不僅不會改變，而且會強化，擔子會更重，責任會更大，時間會更長。總之，“兩委”責任主體“一肩挑”已然成為村、社區基層治理的必然要求和客觀需要。在這種情況下，中央為了更好地發揮黨對鄉村振興和新型城鎮化的領導、引領作用，以及切實理順城鄉行政管理體制和治理機制，適時作出了完善基層民主制度、加強基層黨組織建設的決定：統一社區、村領導，實行“兩委”書記、主任“一肩挑”;規范社區、村黨支部管理和標準化運行，提高基層黨員的政治覺悟，喚醒“群眾性”黨員的黨員意識;重塑社區、村黨支部在群眾生產生活中的地位、形象，為鄉村振興和新型城鎮化建設提供組織支撐。

隨著脫貧攻堅進入收官階段，甘肅省委按照中央統一部署和要求，在全省范圍內開展了“補齊各領域基層黨組織短板”的“四抓兩整治”行動（抓帶頭人隊伍、抓陣地建設、抓黨內政治生活、抓基礎保障，整治軟弱渙散基層黨組織、整治黨員涉黑涉惡），從整體上優化基層“兩委”隊伍，夯實基層黨組織。這在全國產生了較大反響。在全省各街道、鄉鎮黨委的不懈努力下，通過組織推薦、雙向選擇、民主投票、公開選聘等方式，如期完成了村、社區“兩委”書記、主任“一肩挑”換屆選舉工作。

二、“兩委”責任主體“一肩挑”換屆選舉留下的缺憾

順利完成村、社區“一肩挑”換屆選舉，既是為了完成中央下達的政治任務，更是新時期加強城鄉基層黨組織建設、完善基層群眾自治制度的重要內容。但是，經筆者調查發現，在全省業已完成的“兩委”責任主體“一肩挑”換屆選舉中還留有一些未盡所愿的“遺憾”，需要鄉鎮、街道黨委在今后的工作中善加關注和補足。

首先，“兩委”選舉存在“兩張皮”和“打架”現象。村、社區書記選舉依據的是《中國共產黨支部工作條例（試行）》（下簡稱《支部條例》），通常經鄉鎮、街道黨委審批同意，由村、社區所在地支部召開黨員大會選舉支部書記、副書記，選舉結果連同批復上報鄉鎮、街道黨委，鄉鎮、街道黨委再報上級黨委組織部門備案，選舉即產生實效。如甘肅省村委會、居委會主任選舉的法律依據則是《中華人民共和國村民委員會組織法》（下簡稱《村委會組織法》）《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（下簡稱《居委會組織法》）和依據這兩部法律的制定的《甘肅省實施〈村委會組織法〉辦法》《甘肅省實施〈居委會組織法〉辦法》（下統稱“實施辦法”）《甘肅省村民委員會選舉辦法》（下簡稱《選舉辦法》）《甘肅省城市社區居民委員會換屆選舉指導規程（試行）》（下簡稱《指導規程》），一般經村民、居民會議（或村民、居民代表會議）提出村委會、居委會選舉名額方案，由村或社區所在地全體有選舉權的村民或居民直接選舉產生，選舉結果連同選舉名額方案報鄉鎮人民政府或街道辦事處，再由鄉鎮人民政府或街道辦事處報縣（市、區）民政部門備案，即生效力。顯然，書記和主任選舉所依據的實體規則和程序規則不一樣，“車走車路、馬跑馬道”，“一肩挑”落實困難。鄉鎮、街道黨委、政府為了“完成任務”，經常采取行政干預，這既挫傷了群眾對基層民主的信心和參與積極性，也損害了黨和政府在群眾中的威望和形象。

其次，街道或鄉鎮派任專職書記比例過高，有違反相關法律法規規定的嫌疑，群眾意見較大。在已經過去的“兩委”選舉“一肩挑”中，鄉鎮、街道黨委普遍認為“書記好選”，但落實“一肩挑”主任的難度較大。在不能協調的情況下，鄉鎮、街道黨委就采取權宜之策，向村或社區派任專職書記。近年來專職書記的占比越來越高，在有些鄉鎮、街道轄區高達70%以上，而專職書記又以選調大學生居多，且女性占較高比例。派任專職書記，確實充實了“兩委”力量，提升了“領導”班子的學歷水平，推進了村、社區“干部”的年輕化和性別結構的優化。如甘肅省在本次換屆選舉中也都最終做到了兼任村委會或居委會主任。但是，畢竟鄉鎮、街道“派任”在先，而在村民、居民中兼任主任的“選舉”在后，與《支部條例》《村委會組織法》《居委會組織法》和甘肅省制定的“實施辦法”《選舉辦法》《指導規程》等法律法規的規定并不完全契合，易在群眾中落下口實，凸顯了“上意”卻略有違“民意”，對往后在群眾中開展工作不利。另外，專職書記大多非“本地人”，與任職村、社區有隔膜，特別是在鄉村，家族、習慣等傳統因素的影響依然強大，左右著人們的社交關系和能力，年輕人很難吃得開，更不要說那些來自外鄉的女性了。

三、合理設計選舉程序，促成“一肩挑”實際落地

在筆者看來，造成上述局面，是“兩委”選舉“一肩挑”受困于先入為主的習慣：先選書記、后選主任，或兩者同時分別選舉。如果對選舉程序稍作調整，采取“選主任帶選書記”的選舉程式，就可以解開選舉困局。（1）明確一個前提：無論是書記肩挑主任還是主任肩挑書記，最終的“一肩挑”者肯定得是黨員，即書記或主任的候選人只能在黨員中確定。（2）在這個前提下，鄉鎮或街道黨委在選舉前應深入選區，在黨員特別是在群眾中做一次全面而徹底的摸底，詳盡掌握所在選區每位黨員的日常表現和他們在群眾中的威信、信任度。（3）根據摸底結果，鄉鎮或街道黨委主持召集社區或村支部會議，從黨員中擬推選居委會或村委會的主任候選人（實際上也是連帶確定書記候選人）。候選人須是在群眾中和黨員中威信俱佳的黨員，一般不少于2人，但不超過5人。（4）依照村委會或居委會組織法及甘肅省的“實施辦法”《選舉辦法》《指導規程》規定，召集村民或居民會議，實行差額選舉，由村民或社區居民在確定的候選人中直接選舉村委會或居委會主任，得選票最多者當選為村委會或居委會主任。這事實上也是連帶“選舉書記”，當選主任者必定也是在黨員、群眾中最有威望的黨員。（5）召集村或社區支部會議，確認村民或居民會議選舉結果，將主任選舉結果適用于書記。通過以上“兩委”選舉程序的合理化設計，就可以妥善協調好兩類“法律”（即《支部條例》和《村委會組織法》《居委會組織法》“實施辦法”《選舉辦法》《指導規程》）的沖突，實現兩個“意志”（即黨的領導意志和基層群眾自治意志）在實體上的無縫對接和內在統一，促成“兩委”選舉“一肩挑”在基層的實際落地。

（作者系中共甘肅省委黨校〔甘肅行政學院〕政治和法律教研部教授、博士）