做好縣鄉人大換屆選舉工作的思考與對策

陳追

縣鄉人大換屆選舉是人民政治生活中的一件大事，是社會主義民主政治建設最為廣泛而深刻的民主實踐。2021年即將全面展開的新一輪縣鄉人大換屆選舉，不僅處于中國共產黨成立100周年和奮進第二個百年目標開局之年的時間節點，而且處于疫情風險尚未根本解除和疫情影響廣泛深遠的時期，更加關乎全局，意義非凡。突如其來的新冠肺炎疫情是對國家治理體系和治理能力的一次大考，人民代表大會制度是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度，而縣鄉人大換屆選舉作為人民代表大會制度最基礎的組成部分，其直接選舉的方式與西方選舉模式最為接近，最易被關注和比較。可以說，此次縣鄉人大換屆選舉，無論是在理論意義層面還是在實際操作層面都有不同尋常之處，如何依法高效有序完成縣鄉人大換屆選舉工作，進一步推進民主政治和基層政權建設，是各級人大在疫情大考中磨礪、彰顯制度優勢必須要交出的一份特殊而光榮的答卷。

一、疫情對縣鄉人大換屆選舉工作的深刻影響

新冠肺炎疫情的影響已滲透到經濟社會發展的方方面面，對于縣鄉人大換屆選舉工作也有著正反兩方面的影響。

（一）對縣鄉人大換屆選舉工作的利好分析。相對于新冠肺炎疫情在全球范圍內的橫行肆虐，較早遭遇疫情的中國成為疫情洪流中的“諾亞方舟”，在轉“?！睘椤皺C”中開拓了新局面，進一步提升了制度優勢的認同度。對比國內外疫情的發展變化，中國不惜一切代價保護人民生命安全和身體健康，對“以人民為中心”的發展思想體現得淋漓盡致，充分彰顯了以人民代表大會制度為根本政治制度的中國特色社會主義的優越性，贏得了人民的信賴和擁護，堅定了制度自信，為縣鄉人大換屆選舉奠定了良好的思想基礎。進一步提升了信息應用的便捷度。大數據的廣泛應用對于取得抗疫的關鍵性勝利起到了至關重要的作用，就連在逃多年的犯罪嫌疑人都無處遁形，主動投案率大幅提升。通過信息化手段對人員進行精準摸排必將給縣鄉人大換屆選舉中的選民登記等基礎性工作帶來極大便利。進一步提升了基層組織的協同度。在本次疫情防控阻擊戰中，各地、各部門、各黨組織團結協作、通力合作，其協同配合的戰斗力大幅增強。縣鄉人大換屆選舉也是一項系統性工作，涉及多個層面多個部門多個組織，有了戰“疫”的歷練和經驗，更有助于形成推進工作順利開展的整體合力。

（二）對縣鄉人大換屆選舉工作的挑戰分析。國內疫情雖進入常態化防控階段，處于整體穩定時期，但是疫情風險尚未解除，疫情影響持續深入，國際形勢和利益博弈日趨嚴峻，備受關注的縣鄉人大換屆選舉面對諸多挑戰。依法選舉須有更高的標準度。處于非常之期的縣鄉人大換屆選舉對于改革發展穩定大局的重要意義是不言而喻的，此次換選工作更需高標準、高質量，既要順利完成選舉任務，又要統籌疫情常態防控，既要精心部署選舉工作，又要提防外部干預，既要充分發揚民主，又要保持風清氣正。工作舉措須有更強的靈活度。受疫情影響，諸如代表候選人與選民見面、選舉大會等涉及人員聚集的選舉環節不宜搞“一刀切”，須有靈活多變的應對舉措。同時，現在倡導“就地過年過節”，很難找到外地人員集中回鄉的時間點，選舉日的設置等工作也要統籌考慮。人員隊伍須有更高的專業度。經疫情考驗和洗禮，國家治理體系不斷完善，人大制度也有新的變化和要求，2020年選舉法做了最新修訂[1]，人大工作也要不斷與時俱進，在縣鄉人大換屆選舉中能否精準落實新精神新要求，需要選舉工作隊伍有更強的政治素養和更高的專業能力。

二、上一輪縣鄉人大換屆選舉工作的實踐經驗

上一輪縣鄉人大換屆選舉，是社會主義民主政治建設的一次重要實踐。以江蘇省宿遷市為例，全市400多萬選民參加投票選舉，共選舉產生縣級人大代表1566名、縣級國家機關人員224名，鄉級人大代表6881名、鄉級國家機關人員542名。從選舉結果看，縣鄉人大代表結構進一步優化，更具廣泛性和代表性，基層一線工人、農民、專業技術人員以及婦女代表比例有所上升，黨政干部和企業負責人比例有所下降，連任代表均達到1/3的要求，保留了一批骨干力量，保證了人大工作的連續性和穩定性。

（一）堅持黨的領導是做好縣鄉人大換屆選舉工作的根本保證。把堅持黨的領導貫穿換屆選舉工作的全過程，充分發揮黨委總攬全局、協調各方的作用，牢牢把握換屆選舉的正確方向。市委常委會第一時間專題研究討論換屆選舉工作意見和方案，隨后市委統籌召開全市人大換屆選舉工作會議，統一思想、明確要求。為切實加強組織領導，市委成立了由書記任組長的換屆選舉工作領導小組，各縣（區）和鄉鎮也形成了黨委書記親自抓、人大機關具體抓、相關部門協助抓的工作機制，為換屆選舉工作奠定了堅實的組織保障和政治基礎。

（二）堅持精細安排是做好縣鄉人大換屆選舉工作的重要保障。市人大常委會科學擬定換屆選舉工作意見，明確指導思想、基本原則、工作要求和實施步驟，及時確定選舉時間、代表名額分配以及選舉各階段的主要任務，并制訂應急處置預案，對換屆選舉工作進行精細安排和周密部署。同時成立選舉工作辦公室，下設組織、宣傳、選舉事務、秘書、督導、安保、后勤等7個組，各司其職，有條不紊地指導換屆選舉工作開展。各縣（區）也結合本地實際，制訂了操作性較強的實施方案和日程安排，使整個換屆選舉工作有組織有計劃有步驟地高效進行。

（三）堅持試點引路是做好縣鄉人大換屆選舉工作的關鍵舉措。為了發揮典型的示范帶動作用，引導換屆選舉工作有序開展，將泗陽縣李口鎮作為縣鄉人大換屆選舉工作試點鎮，采取走一步帶一步的方法，用試點經驗指導面上工作，先后組織召開全市縣鄉人大換屆選舉工作現場推進會、代表候選人與選民見面現場觀摩會、投票選舉現場觀摩會等，總結推廣試點的典型經驗，為全市提供有益借鑒。各縣（區）也分別確定一個鄉鎮和一個街道作為先行試點，堅持以點帶面、扎實推進，收到了較好效果。

（四）堅持督查指導是做好縣鄉人大換屆選舉工作的必要條件。突出轉段等關鍵節點，組織對縣鄉兩級人大換屆選舉工作開展全面督查，對涉及提出的有關換屆選舉的問題認真研究，提出指導性意見，及時給予答復。2016年10月中旬，就做好轉段工作進行督查指導。11月上旬，深入各鄉鎮、街道、選民登記站開展調研指導，聽取各地換屆選舉工作情況匯報。11月中旬，對選民登記、代表候選人提名等工作進行監督檢查。11月下旬，再次就換屆選舉工作進行全面督查。12月中旬，分赴三縣兩區對選舉投票現場進行巡視督導，確保縣鄉兩級人大代表直接選舉投票活動依法有序進行。

（五）堅持宣傳發動是做好縣鄉人大換屆選舉工作的有力支持。把輿論宣傳工作貫穿換屆選舉始終，科學制訂宣傳方案，不斷創新宣傳形式，積極開辟宣傳陣地，有效提升了換屆選舉工作社會知曉度。在《宿遷日報》開設專欄，刊發換屆選舉工作公告、選民登記辦法，以及換屆選舉動態進展等工作情況。聯合宿遷市廣電總臺制作《人大選舉進行時》系列專題片。為及時發布權威消息，創新建立換屆選舉新聞發言人制度。各縣（區）也緊密結合本地實際，通過致選民一封信、宣傳標語、流動宣傳車等群眾喜聞樂見的方式，引導廣大選民積極參加選舉，依法行使民主權利。

三、新一輪縣鄉人大換屆選舉工作的突出矛盾

如前所述，本次縣鄉人大換屆選舉工作處于特殊時期，面臨著非同尋常的境況，社會發展的新變化和歷史遺留的老問題相疊加，新一輪換屆選舉工作更加錯綜復雜，主要存在五個方面的突出矛盾。

（一）選舉任務重要性與參選意識冷漠性之間的矛盾。本次縣鄉人大換屆選舉是疫情下一次特殊的體現人民代表大會制度優越性、彰顯中國之治的重要實踐，選舉新一屆縣鄉人大代表，組成人民代表大會，進而產生縣鄉國家政權機關，事關整個國家的執政基礎，意義非凡、任務艱巨。但少數選民參與意識淡薄、熱情不高，甚至還存在事不關己的思想偏差。究其原因既有宏觀層面民主發展階段的影響，也有微觀層面的現實因素，如宣傳發動不到位、選民對代表候選人缺乏了解、部分代表當選后未能充分聯系選民和履職盡責等，影響了選民的積極性。

（二）組織領導統一性與管理體制交叉性之間的矛盾。縣鄉人大換屆選舉工作政策性、法律性、程序性很強，此次還需統籌疫情防控，確保不因換屆選舉造成疫情局部反彈或爆發，關鍵是要保證選舉工作的統一組織和領導。但受管理體制和行政區劃調整影響，領導關系極為不順、工作組織非常不便。由于開發區、新區等功能區不能作為一級政府機構，按屬地原則，其托管的鄉鎮要參加其他地區的換屆選舉，但其他地區對托管鄉鎮和單位不具有領導關系，選舉組織實施存在一定難度。加之近年來行政區劃不斷調整，撤鎮建街、鄉鎮合并、鎮村管理權限跨區變更等情況較為復雜，涉及代表名額分配、選區劃分、選民登記等很多基礎性工作，需要重新統籌和考慮。

（三）操作程序規范性與人員流動變化性之間的矛盾?？h鄉人大換屆選舉涉及廣大人民群眾最基本的民主權利，必須要程序嚴謹、操作規范，其中最主要的就是對人員信息的精準把控。因為無論是選民劃分、選民登記等基礎環節，還是投票選舉等關鍵環節都需要精準掌握人員的分布及相關基礎信息。而現在最大的難點就是人員流動變化性太強，一是由于舊城區改造和新型生活社區開發明顯加快，搬遷住所的情況大量增多，加之外出務工人員較多，人戶分離情況比較嚴重，容易出現錯登重登漏登，影響選民登記的準確性;二是區劃調整后，轄區內流動人口需重新核實，代表資源也需重新調查摸底，對于選區劃分的科學性提出了更高的要求;三是受疫情影響，外出選民可能無法及時返回參加投票，棄選和委托投票概率增大，如何提高參選率以及加強委托投票監管，確保選舉結果的精準性將面臨更大的挑戰。

（四）代表結構廣泛性與履職行權有效性之間的矛盾。代表的廣泛性是人民代表大會制度的基本特性之一，以便保障各階層都有自己的“代言人”和“行權者”。中央對縣鄉人大換屆選舉提出了“四升一降”[2]的要求。但在實際操作中很難做到。一些基層黨組織推薦提名代表候選人存在“三多三少”（黨員多非黨員少、男性多女性少、干部多一線工人農民專業技術人員少）現象，且基層一線代表競爭性相對較弱，在差額選舉中容易被“差”掉，難以保障代表結構比例。此外，代表的結構性要求與履職實效性要求之間存在一定矛盾，一些一線工人、農民代表雖然接地氣，但綜合能力不夠強，而黨政機關干部、企業家代表文化水平和理論素養雖高，但日常工作較忙，參加代表活動很少，如何實現兩者的有機統一，有待進一步研究解決。

（五）工作任務繁重性與人員力量薄弱性之間的矛盾。縣鄉人大換屆選舉范圍廣、人員多、耗時長，工作面廣量大，前期摸底、選民登記、組織選舉等需花費大量的時間和精力，此次還要落實疫情防控的相關要求，任務更重。再者，選舉工作法律要求嚴、程序要求多、專業要求高，新修訂的選舉法又對代表基數調整、名額分配傾向及優化代表結構等提出了許多新要求。新情況新問題層層疊加，工作壓力之大、任務之重不言而喻。但縣鄉人大力量有限，人員變動又大，特別是鄉鎮崗位流動性較強，任職三年以上仍能留在人大崗位上的為數不多，組織過、經歷過換屆選舉的更是少之又少，給選舉工作帶來了很大的難度。

四、做好縣鄉人大換屆選舉工作的對策建議

基于縣鄉人大換屆選舉工作面臨的新形勢新情況，需要跳出老思維老辦法，客觀分析利好與挑戰因素，深刻認清矛盾問題，重點突出“六字訣”，確保換屆選舉圓滿成功。

（一）突出一個“早”字，下好換屆選舉“先手棋”。“凡事預則立，不預則廢?！北敬慰h鄉人大換屆選舉形勢錯綜復雜，更需超前謀劃，掌握工作主動權。工作方案要早擬定。在針對新情況新問題開展調研摸底的基礎上，盡早明確時間表和路線圖，既要通盤考慮選舉工作機構、選舉經費等宏觀性基礎性問題，又要統籌部署選區劃分、選民登記、投票選舉等技術性操作性問題，提前擬訂好換屆選舉工作方案。疫情防控要早統籌。明確換屆選舉工作中涉及的選舉場所、票箱及選舉材料消毒、核查工作人員疫苗注射、參選人員健康碼管理等疫情防控要求，制訂應急處置預案，提前儲備好必要的防疫物資。人事安排要早到位。行政區劃調整涉及大范圍人事變動，要及時選配好國家機關領導班子，提早明確主要負責人人選。同步考慮縣鄉人大代表的安排，科學分配代表名額，建立代表資源信息庫，黨政推薦代表候選人要早到位，以便選舉工作正常推進。

（二）突出一個“廣”字，匯集換屆選舉“凝聚力”?？h鄉人大換屆選舉牽扯面廣，關注度高，需加強思想引領、強化宣傳發動，切實提高人民群眾的參選熱情。宣傳范圍要廣。打好傳統媒體和新興媒體的組合拳，以宣傳形式的多樣性增強宣傳對象的廣泛性，并突出青年群體、流動人口和老弱病殘等重點對象，力求全覆蓋、無死角，做到家喻戶曉，人人皆知。宣傳內容要廣。既要將換屆選舉的重要意義、法律法規、民主權利與義務的辯證關系宣講好，又要將人大代表職責作用，特別是在戰疫中涌現出的先進典型和優秀事跡宣講好，提升人民群眾的政治領悟力和制度認同感，充分調動其參與選舉工作的自覺性和積極性。宣傳時段要廣。將宣傳工作貫穿換屆選舉全過程，針對選民登記、推薦確定代表候選人、投票選舉等各階段任務，重點宣傳選民條件、登記方法、如何提名推薦代表候選人、如何委托投票和規范寫票投票等，以廣覆蓋、立體化、全流程的宣傳發動體系促進選舉工作的順利高效進行。

（三）突出一個“順”字，暢通換屆選舉“梗阻點”。堅持問題導向，著力破解縣鄉人大換屆選舉工作中的難點堵點，防范化解潛在隱患。領導關系要通順。妥善處理功能區和托管鄉鎮參選問題，在工作慣例的基礎上，進一步加強協調和統籌，強化工作對接，相關功能區及托管鄉鎮要無條件支持和接受選舉委員會的依法領導，合并鄉鎮也要綜合考慮工作銜接和過渡。要將選舉工作納入年度目標考核，實行“一票否決制”，切實建立關系順暢、運轉高效的組織領導機制。選區劃分要理順。應對行政區劃的大范圍變革和調整，選區劃分要更加突出“因地制宜、科學合理”的工作導向，在“三個有利于”[3]前提下，做到“兩個結合”。一是將選區劃分與代表資源分布相結合，避免因代表資源扎堆而導致符合組織意圖和選民公認的候選人落選。二是將選區劃分與平衡民主利益相結合，防止鎮村合并后出現“大村吃小村”現象。同時，撤鎮建街后鄉級人大代表大量缺失，還應通過選區劃分予以調控，適當提高街道候選人當選縣級人大代表的比例，切實保障人民民主權利。

（四）突出一個“新”字，拓展換屆選舉“改革路”。2020年3月19日，全國縣鄉人大換屆選舉工作部署會在京召開，明確要求創新工作方式方法。在具體操作中，要處理好法定性與創新性的關系，推動選舉工作與時俱進。創新選民登記方式。充分借鑒在疫情防控中探索出的“大數據+網格化+鐵腳板”工作機制，精準把控人員信息，有效落實“三增三減”[4]，并強化對流動人口的動態掌控，適當放寬流動人口參選條件，切實保障其選舉權利。創新代表候選人介紹方式。在形式上，因受疫情影響，不要局限于線下集中見面互動，可以嘗試線上視頻連線。在內容上，除介紹基本信息外，還應給代表候選人留出個人發揮空間，變單方、程式、簡易介紹模式為多元、全面、立體介紹模式，連任代表候選人還應重點介紹上屆履職情況。創新委托投票方式。拓寬委托投票渠道，除信函、傳真等可視為書面委托外，通過電子郵件、QQ、微信等傳輸書面委托書照片的方式也可視為書面委托。既于法周延又于事簡便，最大限度地方便外出選民依法行使選舉權。此外，還可以探索網絡在線投票，進行試點改革。

（五）突出一個“嚴”字，打好換屆選舉“關鍵戰”。抓住關鍵環節，以嚴要求嚴把關實現高標準高質量。嚴把代表入口關。在代表候選人提名推薦過程中，黨委組織部門要牽頭做好推薦、考察、介紹和資格審查工作，注重代表候選人的政治素質、道德品質和履職能力，關注在疫情中作出突出貢獻的模范人物，真正把思想品德高、履職能力強、群眾信得過的人提名為候選人。嚴把代表結構關。在年齡結構上要形成梯次、在知識結構上要百花齊放、在職業結構上要有所側重，通過組織選民見面會、走訪選民等形式，有重點地突出對一線工人和農民、婦女、專業技術人員及非黨候選人的宣傳介紹?？茖W認定候選人身份，降低黨政代表比例，提升基層代表比例，使更多草根代表走上政治舞臺。嚴把投票選舉關。加強對委托投票的監督，嚴格登記造冊，確保有據可查。針對流動票箱監管難度大的實際，切實落實“三嚴格五不準一加強”[5]要求。依法做好各選區投票方式的匯總和把關，及時處理選舉中的傾向性、苗頭性問題，綜合運用媒體、社會等多種監督手段，營造風清氣正的選舉氛圍，切實維護選舉的嚴肅性和權威性。

（六）突出一個“聯”字，織密換屆選舉“協作網”?？h鄉人大換屆選舉工作任務繁重，需要匯聚各方資源和力量，形成共同推進的整體合力。上下聯動形成縱向協作機制。各級人大要堅持上下一盤棋，建立市人大常委會領導掛鉤縣區、縣級人大常委會掛鉤鄉鎮、鄉級領導掛鉤村居（社區）的梯次格局。系統開展業務培訓，提升工作專業度，抽調參與過換屆選舉的精兵強將組建專家庫，進行答疑解惑、分類指導。左右聯手形成橫向協作機制。發揮疫情期間協同作戰的優良傳統，密切聯合組織、宣傳、紀委、統戰、公安、民政等相關部門，優勢互補、協同配合，形成大聯動機制。各相關部門要專門抽調工作人員，納入換屆選舉工作隊伍，充實選舉人員力量。內外聯心形成全域協作機制。選聘一些綜合能力強、有群眾基礎、深得群眾信任的村（居）民配合開展選舉工作，并結合黨史教育活動，充分發揮廣大黨員的模范帶頭作用，形成全社會共同參與、大力配合的工作態勢，真正使換屆選舉成為彰顯人民代表大會制度優越性的生動實踐。

注釋：

[1]2020年10月，新修訂的選舉法將縣鄉兩級人大代表基數分別增加20名和5名，要求進一步優化縣鄉人大代表結構，有針對性地解決鄉鎮改街道后基層群眾參與度不足的問題。

[2]“四升一降”即基層一線的工人、農民、專業技術人員和婦女代表的比例要比上一屆有所上升，黨政干部代表的比例要比上一屆有所下降。

[3]“三個有利于”即有利于縣鄉人大換屆選舉工作同步進行，盡可能使縣人大代表選區配套若干鄉鎮人大代表選區;有利于選民參加選舉和依法行使選舉權力，既要便于會議召開和方便選民，又要切實考慮到選民對所在選區情況及代表候選人情況的了解程度;有利于選出的代表日后聯系選民、開展活動、接受監督。

[4]“三增”即新滿十八周歲的、恢復政治權利的、新遷入的;“三減”即遷出的、依法剝奪或者停止政治權利的、死亡的。

[5]“三嚴格”即嚴格按照法律程序、嚴格使用范圍、嚴格使用數量;“五不準”即不準提示、不準代填選票、不準代投、不準離箱、不準爭執;“一加強”即加強管理，每個票箱至少由2名監票人、1名工作人員監管。

（作者單位：江蘇省宿遷市人大常委會）