新時代基層政府網(wǎng)格化治理實踐路徑分析

林鴻華

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院,福建 福州 350117)

社區(qū)是一座有機城市最基礎(chǔ)的細胞單位，其良好的管理方式是城市有序運轉(zhuǎn)的基本保障。近年來，隨著我國進入城鎮(zhèn)化的后半階段，城市治理面臨的態(tài)勢也愈加復(fù)雜，傳統(tǒng)的管理模式難以適應(yīng)當(dāng)下需要，網(wǎng)格化治理模式應(yīng)運而生。網(wǎng)格化治理在社會維穩(wěn)和提供精細化服務(wù)上表現(xiàn)出巨大的社會治理功效，在社會管理中發(fā)揮著重要作用。在治理現(xiàn)代化的目標下，基層網(wǎng)格化治理又面臨著新一輪創(chuàng)新。黨的十九大報告提出要推動社會治理重心向基層下移，通過打造共建共治共享的社會管理新格局，不斷提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平[1]。在新一輪改革過程中，應(yīng)注重基層公共權(quán)力系統(tǒng)、社會參與系統(tǒng)的內(nèi)外部聯(lián)動協(xié)同建設(shè)，在創(chuàng)造多元化治理格局的同時穩(wěn)步提升社會公共服務(wù)的供給效能。在中國特色社會主義進入新時代的背景下，網(wǎng)格化聯(lián)動治理是基層政府直面社會轉(zhuǎn)型需要思考的新課題，也是中國特色基層社會治理模式創(chuàng)新的重要舉措。

1 網(wǎng)格化治理運行的內(nèi)在邏輯

網(wǎng)格化治理是黨的十八大以來為實現(xiàn)我國基層社會治理現(xiàn)代化提出的重大實踐創(chuàng)新之一[2]。網(wǎng)格化治理是通過下沉治理重心、綜合調(diào)動治理資源來增強基層政府的治理能力、提升基層治理效能的一種新治理模式。目前，基層網(wǎng)格化治理模式運行的內(nèi)在邏輯主要包含網(wǎng)格劃分、資源配置、責(zé)任包干、考核激勵四個核心要素[3]。

1.1 網(wǎng)格劃分:細化基層治理單位

網(wǎng)格的劃分是在社區(qū)的組織架構(gòu)基礎(chǔ)之上向下劃分出若干網(wǎng)格，將社區(qū)所承擔(dān)的治理任務(wù)進行拆分，細化到各個網(wǎng)格中。具體做法是:街道作為一級網(wǎng)格，負責(zé)規(guī)劃整體街道轄下的全部網(wǎng)格工作；社區(qū)或村作為二級網(wǎng)格，負責(zé)所屬區(qū)域內(nèi)的治理工作。在農(nóng)村以村民小組，在城市則是以樓棟等為單位劃分出第三級網(wǎng)格；在必要情況下，可在三級網(wǎng)格的基礎(chǔ)上再進一步細分網(wǎng)格層次。層層細化，每個單位負責(zé)一片具體區(qū)域，使得治理地域明確，工作具體到人，當(dāng)任務(wù)下達后，可層層落實到崗位，有利于提高社區(qū)的工作效率，從而提升社區(qū)治理的整體效果。

1.2 資源配置:下沉政府治理資源

街道是政策落實的基礎(chǔ)單位，也是具體執(zhí)行各種任務(wù)的單位，而更具體的工作要由轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)來承擔(dān)。要想對轄區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)且快速的服務(wù)，提高公眾的滿意度，還需破解體制機制頑疾，將治理資源一并下放。比如，下沉黨政資源并借此激發(fā)社會活力。首先，把黨的基層組織與網(wǎng)格結(jié)合起來，根據(jù)實際情況在基層網(wǎng)格建立黨組織，利用網(wǎng)格的觸手實現(xiàn)黨服務(wù)社會的資源再配置。其次，人員下沉。由街道機關(guān)科室的負責(zé)人和社區(qū)(村)黨組織負責(zé)人組成網(wǎng)格化治理的負責(zé)人，將網(wǎng)格工作績效與干部的考核掛鉤，產(chǎn)生鞭策效應(yīng)，確保工作有成效。最后，事權(quán)下沉，將基層社會治理過程中的事務(wù)處置權(quán)下放到指定的網(wǎng)格內(nèi)，調(diào)動基層人員發(fā)揮自主創(chuàng)新能力，及時處理治理過程中遇到的問題，省去層層上報審批的環(huán)節(jié)[4]。此外，在社區(qū)成立相關(guān)的社會服務(wù)中心，分解街道的工作壓力，承接街道社會相關(guān)的服務(wù)職能，實現(xiàn)在網(wǎng)格內(nèi)便可開展社會服務(wù)與治理工作。

1.3 責(zé)任包干:剛?cè)岵哪繕素?zé)任制

網(wǎng)格化治理是承接從街道一級政府分離出來的部分職能，進行服務(wù)和管理社會的一種模式。因此在實踐過程，各級網(wǎng)格都是在為分配給自己的工作任務(wù)所忙碌。網(wǎng)格所從事的是細到不能再細的工作任務(wù)，比如計生、人口普查，政策宣傳等。可以說，落到指定網(wǎng)格內(nèi)涵蓋的工作事項多且雜，導(dǎo)致網(wǎng)格內(nèi)需要完成的任務(wù)目標遠超下發(fā)的考核內(nèi)容。王雪竹指出，把那些較難完成且一旦執(zhí)行效果不好將導(dǎo)致嚴重后果的任務(wù)視為剛性任務(wù)；反之，視為柔性任務(wù)[5]。網(wǎng)格化治理實施后基層治理的觸角明顯下延，在治理事項復(fù)雜的情境下，也能明確各治理目標的責(zé)任。

1.4 考核評定:確保治理效果的重要手段

網(wǎng)格化治理的實施效果還需要有一套行之有效的考評制度，考評的關(guān)鍵在于考核的方式和方法。首先，制定明確、具體的考評指標。根據(jù)不同的工作任務(wù)制定詳細的考察方法和易于操作的評價標準。其中方便統(tǒng)計的內(nèi)容要有量化的指標體系，含糊且不好統(tǒng)計的內(nèi)容要有相應(yīng)的任務(wù)滿意度指標，使工作有據(jù)可查，方便評價執(zhí)行效果。其次，考評方式。網(wǎng)格工作考評需將政府內(nèi)部的考評和群眾評價相結(jié)合，具體可分為檢查相關(guān)文件資料和授權(quán)第三方民間機構(gòu)開展民意調(diào)查。最后，考核結(jié)果應(yīng)用。將考核結(jié)果應(yīng)用到網(wǎng)格治理的排名中并采取相應(yīng)的獎懲措施，確保管理效果提升。

2 基層政府網(wǎng)格化治理對于政府治理體系現(xiàn)代化的重要意義

為了構(gòu)建新型的管理服務(wù)體系，網(wǎng)格越來越成為社會建設(shè)著力點、社會矛盾的匯集點。因此，實行網(wǎng)格化治理，已成為新時代創(chuàng)新社會管理的迫切需要。網(wǎng)格化治理作為社區(qū)管理新方式，是做好群眾服務(wù)工作和推進城市建設(shè)的有效途徑，具有重大的社會意義和現(xiàn)實意義。

2.1 網(wǎng)格化治理實現(xiàn)了基層政府工作方式的精細化

隨著社會的進步，城市管理難度也越來越大，群眾更加注重幸福感、獲得感、公平感等精神層次的要求。網(wǎng)格化治理通過借鑒先進的網(wǎng)格管理理念細分責(zé)任網(wǎng)格，實現(xiàn)了對現(xiàn)代化治理規(guī)模任務(wù)的細化，為群眾提供全方位的服務(wù)及暢通的問題反饋渠道。同時，應(yīng)用信息管理系統(tǒng)極大提升了社區(qū)管理的有效性和服務(wù)的針對性。另外，網(wǎng)格化治理為特殊公民個體或特殊企業(yè)、社區(qū)提供能夠滿足其需求的公共物品和公共服務(wù)，降低社區(qū)對人口流動、空巢老人、留守兒童等問題的管理難度，進而增進其福利。

2.2 網(wǎng)格化治理實現(xiàn)了基層執(zhí)政工作的協(xié)調(diào)性

網(wǎng)格化治理往往是一個網(wǎng)格處置多個不同類型的社會事項。在社會日益復(fù)雜化的背景下，社會矛盾也越發(fā)多樣和激烈，僅僅依靠政府行政部門的單打獨斗去應(yīng)對顯得力不從心，這就需要發(fā)揮基層政府服務(wù)社會工作的協(xié)調(diào)作用。對于網(wǎng)格員來說，需要集合一切可以集合的資源來高效地應(yīng)對日常工作。基層問題的解決由原先依靠基層政府的資源和力量轉(zhuǎn)變成依靠多方集體的資源統(tǒng)籌解決，讓網(wǎng)格、基層政府和社會資本多方共同參與到社會問題的治理工作中，形成強大的社會治理能力。

3 X區(qū)網(wǎng)格化治理案例分析

網(wǎng)格化治理發(fā)端于2004年，北京東城區(qū)最先采用此管理模式。2005年逐步在上海、江蘇、浙江等地展開，形成了上海長寧模式、浙江舟山模式等先進典型經(jīng)驗?zāi)Ｊ健?008年，X區(qū)首次提及網(wǎng)格化治理理念。隨后，該社區(qū)結(jié)合地區(qū)實際情況夯實網(wǎng)格基礎(chǔ)，提出了“345”網(wǎng)格工作法并全面推進以信息化為支撐的社區(qū)網(wǎng)格化治理，切實增強了對基層社區(qū)的管理，有效提高了對基層群眾的服務(wù)水平。

3.1 管理觸角下沉，直面基層服務(wù)

X區(qū)借鑒網(wǎng)格化治理理念，將基層社區(qū)劃分成若干個網(wǎng)格單元，在每個網(wǎng)格單元內(nèi)配備相應(yīng)的管理團隊，并以住戶為單位提供全方位、個性化的服務(wù)，使服務(wù)管理延伸至社區(qū)的每一個角落，有力提升服務(wù)管理的針對性和有效性。X區(qū)把網(wǎng)格員最大限度沉入網(wǎng)格，促使網(wǎng)格員把主要精力放在入戶了解實地問題，及時發(fā)現(xiàn)問題隱患，并對發(fā)現(xiàn)的問題或隱患全程跟蹤處理。

3.2 信息化管理，提升治理效率

X社區(qū)的網(wǎng)格化治理堅持數(shù)據(jù)化導(dǎo)向，依托數(shù)據(jù)庫技術(shù)，努力構(gòu)建社區(qū)的網(wǎng)格化數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，以期實現(xiàn)提升社區(qū)的智能化管理水平的目的。在網(wǎng)格的信息管理系統(tǒng)中，對事項的辦理流程、服務(wù)標準以及云辦公都有明確的規(guī)定，管理水平顯著提高，超脫了時間和空間的限制。能夠方便群眾辦理事項，及時回應(yīng)民眾的需求，實現(xiàn)社區(qū)的良序發(fā)展。

3.3 主動型管理，事件防控能力增強

以往的社區(qū)管理多處于被動管理狀態(tài)。X區(qū)在推進社區(qū)網(wǎng)格化治理的過程中，將發(fā)現(xiàn)問題環(huán)節(jié)置于事件所有環(huán)節(jié)之前，實現(xiàn)對問題的第一時間發(fā)現(xiàn)、解決、反饋，社區(qū)工作會更有韌性，對網(wǎng)格內(nèi)的各種社會事項都會具有更高的抗風(fēng)險能力和態(tài)勢感知力。在X區(qū)網(wǎng)格化治理中，通過考核獎懲體系，將過去靜態(tài)的年終考核變?yōu)槿粘５膭討B(tài)考核，通過對網(wǎng)格員的實時監(jiān)督來強化每名網(wǎng)格員的責(zé)任意識，進一步引導(dǎo)網(wǎng)格員和社區(qū)干部提升為民辦事的主動性、積極性。

4 新時代基層政府網(wǎng)格化治理面臨的新挑戰(zhàn)

值此兩個百年目標實現(xiàn)的歷史交匯期，中國的經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，人工智能應(yīng)用也越加廣泛，社會治理的模式也更加先進。這些新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式的出現(xiàn)為社會治理提供了便利，但也帶來了新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，社會治理格局仍處在探索完善階段，導(dǎo)致當(dāng)前基層社會的網(wǎng)格化治理在實踐中仍然存在一系列問題，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

4.1 網(wǎng)格化的功能泛化嚴重

隨著網(wǎng)格化治理的運行，基層的社會問題似乎都可以通過各級網(wǎng)格來解決。公眾對于美好生活的需求越來越多，政府各職能部門承擔(dān)的責(zé)任越來越重，而為了提高精細化管理水平，各職能部門會將一部分職能下放至指定網(wǎng)格，使網(wǎng)格化治理所涉及的事務(wù)日趨繁雜，使網(wǎng)格內(nèi)部的職能邊界日漸模糊。X區(qū)在推行網(wǎng)格化治理之初，就設(shè)計了網(wǎng)格管理工作準入制度，但在實踐中，網(wǎng)格更多只是在承接工作任務(wù)、處理任務(wù)，這在一定程度上造成網(wǎng)格精細化管理功能泛化[6]。各職能單位的負責(zé)人會產(chǎn)生沒必要像以前那樣出工出力的念頭，角色從現(xiàn)場處置者向下達指令的指揮者和向上匯報進展的“二傳手”轉(zhuǎn)變。與之相對的卻是網(wǎng)格員一崗多責(zé)，疲于奔命。總之，網(wǎng)格化治理能處理的基層工作是有限的，試圖通過網(wǎng)格化治理解決基層治理各方面問題的做法顯然不合實際。

4.2 網(wǎng)格化治理尚未形成合力

網(wǎng)格化治理存在“塊”的問題，即網(wǎng)格化治理過程中橫向部門之間協(xié)調(diào)的體制難以理順。在網(wǎng)格化治理過程中，牽頭部門缺乏一套有效的調(diào)配權(quán)限系統(tǒng)，完成工作任務(wù)往往只有執(zhí)行權(quán)，對治理的事項不具有調(diào)動權(quán)限。因此，對于事項的調(diào)動需經(jīng)過層層審批，工作效率低下。X區(qū)在區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)三級管理體系的基礎(chǔ)上建立網(wǎng)格管理管理，從某種意義上而言，不僅沒有改變原有的縱向組織結(jié)構(gòu)，反而增加了行政層級，使政府行政力量通過網(wǎng)格進一步向基層社區(qū)、單位延伸，導(dǎo)致與社會合作自由度也完全由上級政府部門把控[7]。雖然網(wǎng)格化治理涉及基層問題的方方面面，但網(wǎng)格化治理的牽頭部門只能作為眾多政府職能部門之一出現(xiàn)，無法調(diào)動參與多元主體的合力，導(dǎo)致一定程度的權(quán)責(zé)不匹配。

4.3 網(wǎng)格化治理任務(wù)負擔(dān)過重

基層政府部門主要采取屬地管理原則，導(dǎo)致權(quán)限劃分困難重重。X社區(qū)的網(wǎng)格管理有明確的事項清單，對網(wǎng)格的承接范圍有詳細規(guī)定。但是網(wǎng)格的行政色彩明顯，依然要承接上級部門指派的超出業(yè)務(wù)范圍的任務(wù)。每名網(wǎng)格員的工作事項涉及行政、計生、環(huán)保等任務(wù)，還要將不同任務(wù)所采集到的數(shù)據(jù)錄入網(wǎng)格數(shù)據(jù)庫，工作可謂“雜”“多”“累”。此外，隨著信息化、數(shù)據(jù)化、智能化等考核手段逐漸完善，使社會治理量化考核更容易操作。但是在周評比、月通報、季考核、年評估等考核壓力下，他們在落實完成、執(zhí)行來自上級部門的政策、文件、精神、要求的情況下，能夠用于為居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的時間非常有限，大部分時間都用在收集和錄入信息上。基層問題點多、面廣，事無巨細，網(wǎng)格治理負擔(dān)過重問題十分突出。

4.4 智能化信息共享平臺建設(shè)滯后

信息時代的到來，尤其是大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的拓展應(yīng)用，使基層政府更容易快速集成、匯總社會治理問題，提高政府的辦事效率[8]。但目前網(wǎng)格化治理數(shù)據(jù)平臺建設(shè)滯后于現(xiàn)代化治理水平。各地社會治理數(shù)據(jù)更多通過各個部門的內(nèi)部渠道向上匯總，尚未形成統(tǒng)一的共享渠道，究其原因是社會治理所需的數(shù)據(jù)庫建設(shè)往往需要打破部門界限，讓渡一部分管理權(quán)限，進行信息共享才可實現(xiàn)。但是，現(xiàn)實中各部門都因自身的利益以及整合工作的協(xié)調(diào)與實施難度太大而擱置，而這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的缺失使社會治理智能化無從談起。X區(qū)網(wǎng)格管理人員無法適應(yīng)信息化工作環(huán)境的要求，這種局面造成社區(qū)網(wǎng)格化治理工作量和網(wǎng)格員工作能力存在不匹配的矛盾，導(dǎo)致網(wǎng)格化治理效能低下。此外，要想實現(xiàn)智慧平臺的穩(wěn)健運營，還需要專項資金和優(yōu)秀人才的支持，這對于信息化人才匱乏的社區(qū)而言難度很大。基層的重重困境導(dǎo)致基層智慧政務(wù)信息技術(shù)共享平臺的基礎(chǔ)設(shè)施不夠健全，最終導(dǎo)致信息化共享平臺建設(shè)處于滯后狀態(tài)。

5 新時代完善基層社會網(wǎng)格化治理的對策建議

新時代完善網(wǎng)格化治理的重要戰(zhàn)略取向是將網(wǎng)格系統(tǒng)打造成一個制度化的新型協(xié)同治理空間[9]，其核心內(nèi)涵是積極構(gòu)建黨政一體化主導(dǎo)、社會和公眾參與的聯(lián)動治理體制，推動社會良善治理進程，并向社會公眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。為了建設(shè)“共建共治共享”的社會治理格局，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，本文提出如下具體措施。

5.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

為了確保社區(qū)網(wǎng)格化的有序運行，在社會治理中推進法治社會建設(shè)是必要的，制定并完善相應(yīng)的政策法規(guī)非常重要[10]。一方面，健全政策法規(guī)，進一步明確各部門在社區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)中的具體職責(zé)和業(yè)務(wù)流程，使網(wǎng)格工作人員的每一個行為都有規(guī)章制度的授權(quán)，詳細規(guī)定網(wǎng)格員該干什么，能干什么。網(wǎng)格化治理的規(guī)范化運行需要制度保障，細化的規(guī)則可以用于規(guī)范網(wǎng)格員的日常工作，也用于考核網(wǎng)格的運行成效。此外，完備的政策法規(guī)可以規(guī)范社區(qū)網(wǎng)格化治理，使其形成規(guī)范化、標準化、合理化的治理體系，加快社區(qū)網(wǎng)格化治理理念落地。

5.2 建立基層社區(qū)聯(lián)動管理機制

建立和完善聯(lián)動管理機制是基層社區(qū)網(wǎng)格化治理的重要舉措[11]。通過視頻會議、聯(lián)席會議等方式開展治理工作的協(xié)調(diào)互助，建立聯(lián)合指揮平臺，解決部門協(xié)調(diào)不一、責(zé)任不清、工作相互推諉扯皮等問題，最大程度地利用好有限的資源，減少內(nèi)耗，提高綜合治理效率。該平臺向下對接社區(qū)網(wǎng)格平臺，向上對接職能部門的服務(wù)平臺，實現(xiàn)上下聯(lián)結(jié)、多方互動的治理目標。聯(lián)動平臺利用龐大的連接網(wǎng)，對發(fā)現(xiàn)的問題實行平臺綜合受理，實行分類派發(fā)、就近處置的任務(wù)分配制度，實現(xiàn)“問題在哪發(fā)現(xiàn)，就在哪個網(wǎng)格內(nèi)解決”的目的，并由上級主管部門監(jiān)督考核，形成服務(wù)到底的區(qū)域治理合力。

5.3 為基層社區(qū)自治組織減負增能

推進基層治理創(chuàng)新，探索社區(qū)減負增能新路徑。第一，規(guī)定各個層級的部門需負責(zé)的任務(wù)類型，規(guī)范上級政府甩包袱的行為，避免基層政府過于忙碌。在完成任務(wù)的過程中避免形式主義，避免過度考核，浪費資源。第二，各地基層政府可通過機制創(chuàng)新將行政職能劃歸社區(qū)服務(wù)中心，進而將服務(wù)職能下沉至社區(qū)自治組織，實現(xiàn)基層政務(wù)與社區(qū)事務(wù)分離。確定清晰的基層政府與社區(qū)職責(zé)，有利于社區(qū)服務(wù)中心為居民提供更優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。自治組織可承擔(dān)居民生活、健身娛樂等服務(wù)。“中心+社區(qū)”模式是社區(qū)治理的重要特色，可通過優(yōu)化基層原有社工人力資源管理及社區(qū)公共空間資源的分配，提高社區(qū)自治組織的資源調(diào)撥能力，強化基層社區(qū)網(wǎng)格化治理效能。第三，培育一批具備協(xié)助政府和服務(wù)群眾能力的社會組織，承載社區(qū)治理的功能。基層政府可將居民養(yǎng)老、就業(yè)指導(dǎo)、矛盾調(diào)解、咨詢等工作交由網(wǎng)格內(nèi)的社會組織執(zhí)行具體任務(wù)[12]。

5.4 建設(shè)智能化社區(qū)服務(wù)平臺

朱正威認為，在網(wǎng)格化治理過程中，對智能化治理技術(shù)的使用會忽視內(nèi)在治理結(jié)構(gòu)與流程的優(yōu)化，因此應(yīng)不斷推進社會網(wǎng)格治理智能化[13]。第一，可實行政企合作的公共服務(wù)購買模式，由政府部門出資采購智慧政務(wù)運營系統(tǒng)，將成熟的大數(shù)據(jù)政府平臺納入日常政務(wù)工作，建立網(wǎng)格化治理所需的社區(qū)信息共享技術(shù)平臺。由地級市政府牽頭主持全面工作，將系統(tǒng)派發(fā)至基層社區(qū)，推動社區(qū)的治理模式向數(shù)據(jù)集成和數(shù)據(jù)分析方向轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)社會服務(wù)供給的精準化和社會治理智能化。第二，在政府職能優(yōu)化的背景下，加強頂層設(shè)計，打破各級政府和各職能部門的信息壁壘，讓各方信息高效、無障礙地相互傳遞、共享，做到一表采集、一次錄入、多口應(yīng)用。積極推動市、區(qū)兩級集中建立社會大數(shù)據(jù)治理和智能政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，讓社區(qū)的網(wǎng)格化治理平臺與各級政府之間的數(shù)據(jù)庫進行聯(lián)網(wǎng)，在最基層的網(wǎng)格內(nèi)便可以實現(xiàn)為公眾提供精準高效的社會服務(wù)。第三，加強網(wǎng)格化聯(lián)動治理平臺運營的專業(yè)技術(shù)隊伍建設(shè)。基層政府可采用人才引進、專業(yè)人員招聘、與高校和科技企業(yè)合作等形式建立專業(yè)的平臺運營團隊。專業(yè)技術(shù)隊伍承擔(dān)平臺核心系統(tǒng)的開發(fā)、維護與升級工作，為各級政府提供相應(yīng)的技術(shù)指導(dǎo)與管理運營指導(dǎo)，能夠敏銳捕捉和分析社會治理大數(shù)據(jù)，為政府決策與公共服務(wù)供給提供有價值的建議，持續(xù)性地推進基層社會治理和社會服務(wù)的智能化。