財政分權、政府偏好與企業創新

李恩極，李 群

(1.河北經貿大學工商管理學院，河北 石家莊 050061；2.中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所，北京 100732)

0 引言

創新是引領發展的第一動力。《2019年全球創新指數報告》顯示，中國綜合創新指數排名第14位，而在創新質量指標的排名上，中國與發達國家仍有一定差距，由 “創新大國”邁向 “創新強國”依然任重而道遠。企業是技術創新體系的主體，其研發投入和創新水平直接決定一國的創新能力。因此，如何增強企業創新活力便成為學界和政界重點關注的問題。與資本投資不同，技術創新投入的周期較長、不確定性較高，企業對創新活動均持有謹慎態度，其決策不僅要考慮自身規模、財力，也要兼顧所處的政治環境[1-3]。特別是中國，地方政府作為重要的制度力量，對企業經營活動的影響尤為突出，企業創新決策更要考慮政府的政策導向和態度[4-5]。

值得注意的是，以財政分權和晉升錦標賽為主要特征的 “中國式分權”制度作為協調央地關系的制度安排，深刻影響了地方政府行為和中國經濟發展。在政治激勵和經濟激勵的雙重作用下，地方政府為了推動地區經濟增長，采取招商引資、修建基礎設施、提供優惠政策等措施，竭盡所能獲取對經濟增長有利的要素資源，這種 “為增長而競爭”的行為為中國經濟高速增長奠定了重要物質基礎[6-7]。但是，在分權和政府競爭的環境中，財權事權不匹配和唯GDP的政績考核體系強化了地方政府和主官對短期經濟增長的追求，扭曲了地方政府財政支出偏好。王永欽等[8]、傅勇[9]、丁菊紅等[10]的研究表明，在中國式分權下，地方政府不愿提供需要更多財力但政績更少的 “軟公共品”或 “非經濟公共品”。顧元媛等[11]研究發現，唯GDP的晉升競爭和財權事權的不匹配明顯抑制了地方政府對企業創新的支持。李政等[12]認為，財政分權在提升區域創新效率的同時也會抑制政府創新偏好，造成創新效率的損失。由于對財政分權的度量指標存在差異，有學者發現財政分權程度的提高可以促進地方政府增加科技投入[13-15]。

中國整體上自主創新能力不足，不僅僅是因為地方政府短期投資傾向嚴重，更主要是由作為市場主體的企業缺乏創新動力導致的。那么，分權制度是如何塑造地方政府財政支出偏好，進而作用于企業創新活動？另外，近年來中央政府陸續出臺一系列文件以完善官員績效考評機制，GDP至上的政績評定方式逐漸發展為包括經濟增長、環保、科技創新等指標的多元化考核體系，這種改變能否有效轉變地方政府的財政支出偏好？厘清這些問題不僅有助于理解中央政府、地方政府以及企業的互動關系，更有助于完善政府創新發展政策，推動企業增強自主創新能力。

為了回答以上問題，本文構建中央政府、地方政府和企業的三層博弈，對分權背景下的中央政府、地方政府和企業的行為進行深入分析。同時，根據均衡結果進一步討論財政分權對地方政府偏好的影響，以及地方政府偏好對微觀企業創新活動的作用機制。最后，在理論分析基礎上，使用中國滬深A股上市公司和城市數據進行計量檢驗。與已有文獻相比，本文的邊際貢獻在于：①在中國式分權框架下，構建分權、地方政府偏好與企業創新之間完整的邏輯鏈條。雖然大量文獻證實分權對地方政府偏好的影響[16-19]，并據此提出完善財政制度，讓地方政府的財權和事權相匹配，但鮮有文獻從制度層面進一步研究地方政府偏好對企業創新的影響。本文基于制度經濟學分析范式，將三者納入統一框架，從分權視角闡釋地方政府偏好影響企業創新的機理是對現有文獻的重要補充。②通過構建央地政府博弈，從理論上證明財政收支分權和官員晉升對地方政府投資性偏好的影響，并基于城市面板數據進行實證檢驗。顧元媛等[11]將地方政府行為納入企業研發投入決策模型，分析政治晉升和財政分權如何塑造地方政府行為，進而作用于企業創新活動。在此基礎上，本文將地方政府與企業之間的博弈擴展至中央政府、地方政府和企業之間的博弈，進一步闡釋地方政府投資性偏好的形成機制、微觀后果以及改善路徑。現有文獻通常單獨使用收入指標、支出指標和自主度指標來度量財政分權程度，但有研究表明，財政收入分權和財政支出分權會對地方政府產生不同的激勵[20-21]。因此，有必要區分不同的分權形式對地方政府偏好的影響。③為了解決唯GDP官員績效考評機制帶來的激勵扭曲問題，中央政府一直在進行各種各樣的嘗試，分析官員績效考核指標轉變對分權影響政府偏好的調節作用，對完善中國官員績效考評制度具有重要啟示意義。

1 理論分析與研究假說

1.1 制度背景與理論分析

中國式分權的核心內涵在于政治集權與財政分權制度的緊密結合[22]。縱向上，中央政府按照屬地原則將行政事務發包給地方政府，賦予地方一定的自由裁量權；橫向上，中央政府通過地方官員的任命權，在地方政府之間嵌入競爭機制，從而保證中央政策在地方的貫徹實施。這種類似 “委托代理”的制度安排充分調動了地方積極性，但由于中央政府和地方政府目標和偏好不同，地方政府官員的激勵未能與委托人(中央政府)利益相一致，這種信息不對稱下的強激勵便帶來一些問題。比如，在唯GDP的政績考核體系下，外商投資、基礎設施建設等硬指標能快速帶來轄區短期的經濟增長，有助于增添官員的晉升優勢，從而導致地方政府行為具有明顯的短期傾向[23]。因此，盡管創新投入有助于轄區經濟的長期可持續發展，但由于創新產出的周期較長，不符合地方政府的投資偏好，相對難以獲得地方政府支持[23]。加上現階段財政制度不完善，地方政府的財權和事權不匹配，在財政壓力較大的情況下，地方政府往往會減少對企業創新活動的支持。

在中國式分權背景下，地方政府對轄區經濟具有巨大影響力和控制力，地方政府 “重生產、輕創新”的投資性偏好通過強有力的 “有形之手”深刻影響著企業的創新行為以及其他市場參與者的投資行為。一方面，地方政府擁有多種干預市場資源配置的經濟和行政權力，包括財政補貼、經營許可證發放權、投資限制等，憑借這些權利，地方政府可以設置市場進入和退出壁壘，影響企業的研發投入，引導企業將有限資源配置到地方政府偏好的生產性投資項目上[24]，地方政府還可以將投資性偏好滲透到產業政策中，從而影響企業創新標的和方向；另一方面，由于政治關聯有助于企業獲得更多的信貸資源或政策支持，因此轄區企業有動機去主動迎合地方政府偏好，從事短期產能提升的項目而犧牲企業的長期創新能力[5]。

綜上，中國式分權為地方政府 “重生產、輕創新”的投資性偏好提供了制度激勵，地方政府投資性偏好作用于企業創新活動，本文通過構建中央政府、地方政府以及企業的三層博弈進一步論證分權制度如何影響地方政府偏好和企業創新。

1.2 博弈的基本環境

(1)參與人與博弈順序。博弈有3個參與人，即中央政府、地方政府和企業，它們均是理性和風險中性的。中央政府作為縱向結構的委托人，受資源和監督成本限制，必須授權地方政府管理轄區事務[25]。在行政發包過程中，中央政府負責制定政策，如企業稅率、對地方政府的分權程度和形式、地方政府或官員的績效考核等。地方政府負責轄區事務，面臨經濟利益和政治利益的權衡，形成不同的政府偏好并影響轄區內的資源配置。企業是轄區內的生產單位，在給定稅率、地方政府偏好的條件下，選擇研發投入強度。

(2)企業的效用函數。為了強化競爭優勢，企業理應開展研發活動，增加研發投入，但是在中國特色的政企關系下，企業不論是受到地方政府壓力驅使，或是不堪重負轉嫁的政治目標而被迫減少研發投入，還是主動迎合地方政府和官員的政治需求增加短期投資，抑或是兩者兼之，都會更加關注短期產出而削減投入高、周期長、風險高的創新投入[5]。因此，面對有限的資源，企業需要在短期產出和長期利潤之間進行權衡。參考田偉[26]的研究，假設企業的效用函數為：

U=U(y,π)=a(1-t)y+(1-a)π

(1)

其中，a為地方政府的投資性偏好，代表地方政府對硬公共品的關注，反映地方政府對轄區短期經濟增長的重視程度，(1-a)為地方政府的非投資性偏好，表示地方政府對軟公共品的關注，反映地方政府對轄區長期均衡發展的重視程度[10，16]；t為企業的生產稅率；y為企業的產出，π為企業的利潤。

參考Romer[27]、顧元媛等[11]的研究，假設企業的研發投入只體現在人力資本投入h上，而非物質資本k上。短期看，研發活動周期較長，且研發過程充滿不確定性，研發活動的短期產出效應為負[11]；長期看，一旦研發成功，企業便可獲得新技術和新知識，開發出滿足市場需求的新產品，進而獲得更多利潤。因此，企業的短期生產函數和長期利潤函數可以表示為：

(2)

π=(lnm+lnh)τC-(1-σ)h-k

(3)

其中，α為物質資本k和人力資本h的投入彈性。為了簡化計算，將企業產出函數取對數，有lny=lnA+αlnk-αlnh。(lnm+lnh)表示企業研發成功的概率，是企業研發投入或人力資本投入h的單調增函數，且1≤mh≤e；τ是企業所占的市場份額，C是消費者總支出；σ表示政府對企業創新活動的補貼系數(0<σ<1)，與企業研發投入正相關。

綜上，在給定稅率和政府偏好的條件下，企業的效用函數為：

U=U(y,π)=a(1-t)(lnA+αlnk-αlnh)+(1-a)[(lnm+lnh)τC-(1-σ)h-k]

(4)

(3)地方政府的效用函數。隨著中國財政體制由傳統的 “統收統支”演變為 “包干制” “分稅制”，地方政府成為具有獨立經濟利益和主體意識的機構，兼具 “經濟人”和 “政治人”雙重屬性[28]。在央地政府財政權力分配的博弈中，地方政府獲得一定的稅收分成，同時需要承擔轄區部分公共事務支出。因此，假設地方政府的經濟利益函數為：

v經濟利益=γ1ty-γ2σh

(5)

其中，γ1為地方政府獲得的稅收分成比例，衡量財政收入分權程度；γ2σh表示由地方政府所承擔的創新補貼，γ2為地方政府承擔的財政支出比重，是對支出分權程度的度量。

作為 “政治人”，地方政府行為要符合地方官員的利益訴求，在晉升錦標賽下，以GDP增長為核心的政治晉升利益構成地方政府的核心利益[21]。為了敦促地方政府落實創新驅動發展戰略，中央政府近年還將技術創新指標作為衡量地方政府官員績效的重要參考，若達不到考核要求，會產生一定的政治成本，并影響地方官員晉升[20，29]。為了將地方政府投資性偏好和官員(技術創新)考核結合起來，引入政治成本c(a)來衡量地方政府投資性偏好對官員晉升的負面影響，用-c(a)衡量技術創新對官員晉升的正向影響。因此，在 “向上負責”體制下，地方政府的政治利益表示為：

v政治利益=λy-(1-λ)c(a)

(6)

綜上，假設地方政府的效用函數為：

(7)

其中，β和(1-β)分別表示地方政府對政治利益和經濟利益的重視程度。

(4)中央政府的效用函數。在事權和財權發包過程中，中央政府同樣面臨經濟短期增長和長期持續發展之間的權衡取舍。企業在地方政府偏好的影響下，重視物質資本投入而減少研發投入的行為在短期內可以帶來經濟的高速增長，為地方政府和中央政府帶來充足的稅收收入，但從長期看，粗放式投資嚴重扭曲了資源配置，降低了要素使用效率，而由此引發的后果需要中央政府來承擔，故將中央政府的效用函數設定為：

φ=φ(t,γ1,γ2,b)=(1-γ1)ty-(1-γ2)σh-f(k)

(8)

其中，(1-γ1)ty表示中央政府在給予地方政府稅收分成后的收入；(1-γ2)σh為中央政府負擔的公共支出；f(k)表示粗放式投資帶來的社會成本，是企業物質資本投入的函數。

1.3 博弈的均衡

為了分析參與人的最優行為和選擇，本文運用逆向歸納法求解該動態博弈。根據博弈順序，首先分析企業在給定地方政府投資性偏好、稅率和創新補貼情況下的選擇。通過對式(4)求k和h的最優一階條件，即可得到企業的最優物質資本投入和人力資本投入。

(9)

(10)

分析式(9)可得到命題1：地方政府的投資性偏好越強，企業的最優物質資本投入k*越大，最優人力資本投入h*越小，即地方政府的投資性偏好對企業研發投入具有抑制作用。

證明：

(11)

(12)

地方政府了解到企業的選擇，其面臨的規劃為：

(13)

s.t.(IR)U(y,π)=a(1-t)(lnA+αlnk*-αlnh*)+(1-a)[(lnm+lnh*)τC-(1-σ)h*-k]>0

(14)

(IC)h*,k*∈argmaxU(y,π)

(15)

式(14)表示企業參與約束，即企業投入生產的前提是所獲期望效用必須大于0；式(15)表示企業激勵相容約束，即企業生產決策是在給定中央和地方政府行為條件下的最優選擇。

對式(13)求a的一階條件，得：

(16)

通過求解式(16)即可得到地方政府的最優投資性偏好a*。這里重點分析財政分權形式和程度對地方政府偏好a*的影響，將a*分別看作是γ1和γ2的隱函數，對式(16)中的γ1和γ2求導得：

(17)

(18)

由此得到命題2：中央政府對地方政府的財政收入分權程度越大，地方政府的投資性偏好越小；中央政府對地方政府的財政支出分權程度越大，地方政府的投資性偏好越大。

(19)

(20)

(IC)σ*,a*∈argmaxV(σ,a)

(21)

2 研究設計

2.1 實證模型與變量定義

為了驗證前述命題，建立模型如下：

(22)

(23)

式(22)為企業研發投入模型。R&Dit為企業的研發投入，借鑒現有文獻，用企業研發支出占營業收入的比重來衡量。Preferit為地方政府投資性偏好，參照亓壽偉等[16]和后小仙等[17]的做法，用市政固定資產投資占政府財政支出的比重衡量。參考王全景等[30]的研究，模型中的控制變量包括企業的創新補貼(Subsidy)、規模(Size)、經營能力(Opera)、盈利能力(Roa)、償債能力(Lev)、成長性(TobinQ)、股權集中度(Top1)以及地區的經濟發展水平(Rgdp)、對外開放水平(FDI)。

式(23)為地方政府投資性偏好模型。FDit表示地區財政分權水平，借鑒賈俊雪等[21]的研究，用城市本級財政收入/(城市本級財政收入+省本級財政收入+中央財政收入)度量地區財政收入分權程度(FD_income)，用城市本級財政支出/(城市本級財政支出+省本級財政支出+中央財政支出)度量地區財政支出分權程度(FD_pay)。參考王媛[31]的研究，模型中加入如下變量：經濟發展水平(GDP)、預算外收入(Land)、城鎮化水平(Urban)、政府規模(Gov)、人口密度(Density)以及官員特征，官員特征包括官員任期、年齡、是否為本科以上學歷、籍貫是否為本省。

2.2 樣本選擇與數據來源

本文選取2007—2018年滬深兩市的A股上市公司為初始研究樣本，剔除模型中所涉及變量嚴重缺失以及無效樣本，最終得到分布在211個城市中的2099家公司樣本。然后，根據企業注冊地信息，將企業數據和城市數據匹配。企業數據來自CSMAR、CCER經濟金融數據庫以及中國國家知識產權局網站，城市經濟數據來自EPS數據平臺，地方官員數據取自官員簡歷。為了減少極端值的影響，對所有企業數據進行上下1%的縮尾處理。所有名義變量均以各省GDP價格指數進行平減，基期為2007年。主要變量的描述性統計見表1。

表1 主要變量的描述性統計

3 實證結果及分析

3.1 政府投資性偏好與企業創新

(1)基準回歸。企業研發投入模型的估計結果見表2。由表2可見，無論是否控制企業的內部環境和外部環境因素，地方政府投資性偏好的估計系數都在1%水平下顯著為負。具體地，當政府投資性偏好增加1個標準差，企業研發投入將降低0.3%，與平均水平為4%的企業研發投入強度相比，這一影響不可忽視。在地方政府比較追求短期產出的環境下，相對于企業建造和購置固定資產等短期經濟效益明顯的投資，企業的創新類投資不被地方政府偏好的概率較大。這會擴大企業創新活動的不確定性和成本，造成企業前期的研發投入無法獲得應有的支持和市場回報，進而抑制企業的研發投入，促進企業的短期投資。

表2 企業研發投入模型的估計結果

(2)穩健性檢驗。首先，替換企業創新指標。考慮到企業專利申請量和企業的研發投入密切相關，分別使用企業專利(Patent)、發明專利(Invent)、外觀設計(Design)和實用新型(Utilit)申請量的對數來度量企業的創新水平，且由于專利申請具有時滯性，因此在回歸中均滯后1期。估計結果見表3(1)～(4)列，主要結論與前文基本一致。其次，雖然模型已嚴格控制個體和年份固定效應，一定程度上可避免遺漏變量帶來的內生性問題，但為了進一步控制遺漏變量偏誤，在模型中加入因變量的滯后項，并使用系統GMM重新進行估計，結果見表3(5)列。可以看出，政府投資性偏好的估計系數依然在1%的置信水平下顯著為負，說明在控制了可能的遺漏變量后，回歸結果依然顯著，命題1得到進一步證實。

表3 穩健性檢驗

(3)異質性分析。以上對政府投資性偏好與企業創新的關系進行基準分析，考慮企業產權性質、與地方政府的關系以及所處的市場環境都具有差異性，政府偏好對企業創新的影響效應也會不同，因此進一步進行討論。首先，將樣本分為國有企業和非國有企業兩個子樣本分別進行回歸，回歸結果見表4第(1)(2)列。可以看出，政府投資性偏好對國有企業和非國有企業的創新均具有抑制作用，但這種抑制作用在國有企業樣本中更明顯。在我國，地方政府對國有企業具有超強的控制能力，政府投資行為大多會通過國有企業來運作和實施。同時，積極響應政府號召也是國有企業天然的主導邏輯，因此，地方政府的投資性偏好對國有企業創新的抑制作用自然更加明顯[32-33]。其次，考察政府投資性偏好對企業創新的影響是否因企業存在政治關聯而有差異。參考陳德球等[1]的研究，根據公司董事會和監事會成員以及高管是否具有政府背景或政府工作經歷，將樣本分為有關聯企業和無關聯企業，回歸結果見表4(3)(4)列。結果顯示，與無關聯企業相比，政府投資性偏好對有關聯企業的研發投入的影響更強[1]。最后，依據樊綱等學者編制的 《中國分省份市場化指數報告(2016)》，按照各省份2008—2014年的市場化指數平均值將樣本分為市場化水平較高地區和市場化水平較低地區。表4(5)(6)列結果顯示，在市場化程度較高的地區，政府投資性偏好雖然抑制了企業創新，但影響并不顯著，而在市場化程度較低的地區，政府投資性偏好對企業創新的負面效應則十分顯著。

表4 異質性分析

3.2 財政分權與政府投資性偏好

(1)基準回歸。政府投資性偏好模型的回歸結果見表5。由表5可見，在不同的財政分權形式下，地方政府對投資性支出表現出不同偏好。財政收入分權對政府投資性偏好具有明顯抑制作用，當財政收入分權提高1%，地方政府的投資性偏好會下降0.5%。財政支出分權對地方政府投資性偏好具有促進作用，財政支出分權提高1個標準差，地方政府的投資性偏好會提高2.4%。這是由于在財政收入分權較大的情況下，地方政府能獲得相當程度的財政收入自主權，可使用多種競爭策略來發展轄區經濟，如提供優惠政策來招商引資、增加教育投入以培養人才等；而在財政支出分權較大的情況下，地方政府的決策空間被壓縮，官員晉升壓力迫使其采用短期經濟效益明顯的競爭策略來拉動經濟，如修建公路、機場等，地方政府行為表現為 “為增長而競爭”[20]。分樣本回歸結果表明，財政收支分權對地方政府投資性偏好的影響在中西部地區和普通地級市樣本中更明顯，即分權效應會隨地區經濟發展水平的提高而降低。

表5 地方政府投資性偏好模型的估計結果

(2)穩健性檢驗。首先，替換財政分權度量指標。現有文獻主要采用收入指標、支出指標和財政自主度指標度量財政分權程度，本文在基準回歸中已使用了收入指標和支出指標，為了進一步檢驗模型的穩健性，使用財政自主度指標(own)對模型重新估計，結果見表6。由表6可見，財政自主度較高的地區，地方政府投資性偏好往往較低，可能是由于自有收入比重的提高可以讓地方政府展開真正的競爭，促使和激勵地方政府改善財政資源的使用效率和公共品的配置效率。其次，受模型和數據限制，對模型單獨估計可能會忽略擾動項之間潛在的相關性，導致估計系數不一致。為了解決該問題，本文構造面板聯立方程組，并運用三階段最小二乘方法(3SLS)進行了估計，回歸結果與前文基本保持一致，見表7。

表6 穩健性檢驗

表7 三階段最小二乘估計結果

(3)官員績效考核變革的影響。唯GDP的官員績效考核機制和財政分權制度是地方政府投資性偏好形成的重要原因，前者為地方政府的短期行為提供了動機，后者為短期行為的實現提供制度基礎。隨著中國經濟發展方式的轉變，中央政府對官員的績效考核方式在發生變化，尤其是2012年后，經濟增長指標逐漸被淡化，體現質量、效益、可持續的經濟發展指標越來越成為官員考核評價的重要內容。官員績效考核的改變是否會影響分權下的地方政府行為？以2012年為官員績效考核變革的分界點，設置after2012虛擬變量，并引入交互項FD×after2012，結果見表8。

表8 官員績效考核變革的影響

整體看，FD_income的估計系數依然顯著為負，FD_pay的估計系數依然顯著為正，交互項FD×after2012的估計系數顯著為負，說明官員績效考核變革強化了財政收入分權對地方政府投資性偏好的抑制作用，弱化了財政支出分權對地方政府投資性偏好的促進作用。

4 結論與啟示

本文通過構建中央政府、地方政府和企業的三層博弈，闡釋分權如何影響地方政府投資性偏好，進而作用于企業研發活動的機理，并運用2007—2018年中國滬深A股上市公司和城市數據進行實證檢驗。研究發現，財政收入分權會抑制地方政府投資性偏好，財政支出分權會強化地方政府投資性偏好，官員績效考核的變革會弱化分權對地方政府偏好的影響；政府投資性偏好對企業創新具有負面影響，表現為企業R&D投入和專利申請量下降，且這種抑制作用在國有企業、有政治關聯企業和市場化水平較低地區的企業中更明顯。

政府作為國家創新體系中制度創新主體，應該為企業營造市場化和法治化的創業創新生態，然而分權制度對地方政府的激勵弱化了其對企業創新的重視，進而導致企業缺乏創新動力。為了引導地方政府適當改變支出偏好，按照高質量發展的要求，更大力度實施創新驅動發展戰略，要求中央政府在今后財政改革中合理界定中央政府和地方政府的財權和事權，給予地方政府更大權力去發揮其對企業創新的正向影響。此外，要弱化傳統以GDP為導向的考核標準，增強對技術創新的剛性要求，激勵地方政府和官員改變競爭策略。