2015—2020年中國眾創空間政策量化評價

卜令通，許亞楠，張嘉偉，朱依婕

(1.南京大學商學院，江蘇 南京 210093；2.重慶工商大學管理科學與工程學院，重慶 400067)

0 引言

近年來眾創空間呈快速發展趨勢,大多數眾創空間承載著培育中小創新企業的責任，擔負著在眾多初創企業中發掘有潛力引領行業發展的骨干企業的使命，為形成新的產業動態和經濟增長點助力。然而，目前我國眾創空間在發展過程中仍存在諸多短板，大量眾創空間仍停留在基礎服務和房地產服務上，僅有2%左右的眾創空間從事科技服務領域，與科技部賦予的滿足網絡時代大眾創新創業需求的使命不符[1-3]；此外，創客空間用戶的日均活躍數遠低預期，存在普遍的 “有店無客”現象[4-5]；與此同時眾創空間在 “胡煥庸線”兩側分布嚴重不均，呈現東強西弱格局，僅有不足22%的眾創空間坐落于西北半壁。鑒于此，國務院及各部委訴諸一系列政策法規促進眾創空間良性協調發展。然而各種政策的出臺也讓眾創空間制度系統更為復雜，政策集成環境下出現了諸多政策落實不力、協同不佳的現象。

具體而言，政策制定者在制定政策時會依據政策屬性展開，需要通過構建有機互補的政策系統充分發揮政策效應[6]。2015年我國明確將 “大眾創業、萬眾創新”作為創新發展的新動力，而眾創空間正是 “雙創”戰略的重要著力點。眾創空間政策評價是其廢、改、立的主要依據[7]。因此隨著我國逐漸推動創新創業邁向高質量發展，結合政策文本內容對眾創空間政策進行分析和評價具有重要實踐意義。李志軍[8]號召加強重大政策評估理論和方法體系建設，尤其是參照定量分析和定性分析相結合的方法，不斷提高重大政策評估的針對性和有效性。

鑒于上述原因，本文結合政策樣本分析、文本挖掘與PMC指數(Policy Modeling Consistency Index)模型，構建眾創空間量化評價指標體系，對國家及地方層面六項典型眾創空間政策文本予以量化評價和分析，從而辨析現行眾創空間政策的優劣勢，為相關政策改進和新政策制定提供建議和決策依據。

1 文獻綜述

眾創空間最早起源于20世紀50年代美國硅谷的創新文化，我國關于創客的嘗試始于1987年東湖創業服務中心的成立。雖然國外先于我國開展有關創客空間的實踐，但是國外學界對此類現象的關注和探索嚴重不足；我國雖較晚邁入創客時代，但有關研究豐富。

聚焦于眾創空間領域，從研究切入點與研究方法來劃分，國內相關研究大體可分為四類。眾創空間是創新創業領域提出的新構念，最早一批探索者在試圖歸納此類現象時呈現出碎片化、理論薄弱等問題。第一類研究從眾創空間本身出發，運用邏輯演繹的方法對眾創空間的定義和內涵做出理論性界定[9]。第二類研究主要通過文獻回顧分析眾創空間的演化過程，其中較為典型的是李燕萍[5]運用該方法探討了中國眾創空間創新生態系統實踐的演化歷程。第三類研究使用案例法對眾創空間特征進行深度挖掘，探索眾創空間的行動框架。其中，陳夙[10]以杭州夢想小鎮眾創空間為例，闡釋了眾創空間創業生態系統的特征、功能與核心機制；王杰詳[11]以阿里百川為例，為現今雙邊創新型創客平臺實踐提供了可參考的行動路徑。第四類研究從眾創空間政策入手，通過質性、量化及邏輯演繹的方法識別政策特點與薄弱環節，進而為新政策制定和原有政策完善提供決策依據。其中，吳愛萍[12]基于扎根理論和共詞分析法，識別出我國眾創空間發展政策與平臺建設政策脫節等問題，提出大力支持產學研融合創新、協同創新的政策建議；范海霞[13]在比較分析北京、上海、天津等九地眾創空間政策內容的基礎上，提出提升杭州眾創空間發展的政策建議；赫俊超等[14]通過梳理我國眾創空間數量與分布情況，結合各地扶持政策為眾創空間建設建言獻策。張永安先后以中關村國家自主示范區政策和2014—2016年國務院創新政策為研究對象，率先以PMC指數模型方法開展對于政策量化評價的研究[7，15]，這種方法相較于以往政策評價所使用的政策指數[16]和內容分析[17]等方法更具客觀性與精確性。

由上述分析可見，當前國內學界有關眾創空間政策評價的研究多使用實證主義的復合型方法。其中PMC指數模型方法以其能夠客觀多維反映政策優劣勢的特點愈加獲得學者們認可，該方法以Omnia Mobilis假說為指導思想，認為世界萬物皆重要且相互關聯[1]，因此變量選取的范圍應盡可能廣泛，避免忽略任何相關變量。具體而言，PMC指數模型的運用主要包括以下方面：建立指數模型、構建多投入產出表、計算PMC指數、繪制PMC曲面圖。作為一種政策評價的定量研究方法，PMC指數模型法能夠通過構建科學的評價體系來對政策做出客觀公正的評價。相較于其他量化政策分析方法，PMC指數模型法的優勢在于：①可以通過PMC指數反映政策的總體和各單項評價情況，有助于系統評析一項政策的優劣勢；②可以通過PMC曲面從多維視角直觀反映政策的優劣勢；③能夠分析政策的內部一致性[1]。

繼張永安[7,15]之后，臧維等[18]基于政策工具理論視角，選用PMC指數模型針對北京眾創空間政策予以分析。然而，PMC指數模型的優勢在于量化政策并進行一致性評價，針對北京市個體情況頒布政策所面向的政策受體范圍較窄且情境單一。政策本身就存在一定連續性和相似性，政策一致性變化幅度較小，因此PMC工具難以充分發揮其效用。鑒于此，本文對2015—2020年的14項國家層面與62項地方層面的眾創空間政策進行文本挖掘、關鍵詞分析，在現有研究基礎上進一步改進政策指標，構建PMC指數模型，對國家層面和地方層面共六項典型眾創空間政策進行量化評價研究，一方面充分發揮PMC指數模型的優勢，另一方面使得本文研究結論更具普遍意義，在各區域 “雙創”進程存在明顯差異的情境下，對不同省市眾創空間的專業化建設與高質量發展具有重要的實踐指導意義。

2 實證模型構建——PMC指數模型

PMC指數主要借助政策模型一致性水平來對政策優劣勢予以直觀了解，同時明確各變量所代表的含義和具體水平[19]；該方法的優勢在于二級變量沒有數量限制并且變量權重相同，避免人為主觀設置權重[20]，所有變量使用二進制進行平衡，在一定程度上簡化運算。

2.1 政策樣本分析與文本挖掘

(1)政策樣本分析。本文研究對象為國務院、各部委及省市頒發的眾創空間相關政策。樣本選取的具體步驟為：以眾創空間和創新創業為關鍵詞在國務院、各部委以及 “北大法寶”官方網站上檢索；參閱 《國內眾創空間政策匯編》確保收錄政策文本的準確性，至此共收集到政策文本109項；剔除信息不完整和相關度較低的政策文本，最終得到76項眾創空間有效政策作為研究樣本，其中國家層面頒布的政策文本共14項(見表1)、地方層面62項。

表1 14項國家層面眾創空間政策組合匯總

基于對國家層面14項眾創空間政策匯總分析可知：2015年政策數量較多，共六部。該年是中國眾創空間磅礴發展的元年，作為新興事物眾創空間在前期野蠻生長，連續發布多部政策的目的在于引導眾創空間有序發展；2016年眾創空間政策共三部，經過發展眾創空間同質化、“有店無客”問題開始暴露，該年度政策重在解決此類突出問題并提出建設專業化眾創空間示范基地的意見；2017年和2018年眾創空間政策較少，側重于持續深化已有政策措施，營造良好創新創業氛圍。綜上，雖然眾創空間政策在不同時期存在差異[21]，但在從重 “量”向重 “質”和深入衍化的全過程中，政策本身的一致性程度較高，這對需要長期資源和政策支持的創新創業活動具有重要意義。

政策推動和科技引領為眾創空間發展帶來前所未有的機遇，截至2019年末我國運營中的眾創空間已超7000家。然而在 “雙創”事業取得矚目成就的背后仍存在諸多問題和挑戰，其中東西部發展不均的現象尤為突出[2]。由于缺少創新資源，西部地區目前仍處于中國經濟格局和創新格局的邊緣區[22]。突破 “胡煥庸線”，充分挖掘西部地區創新潛力，實現整體空間 “雙創”事業協調發展成為當前緊要的政策議題。在搜集地方層面眾創空間政策文本時，作者以 “眾創空間”為關鍵詞在 “北大法寶”共檢索到648項地方法規，其中地方規范性文件143項、地方工作文件506項。將各省市地方規范性文件頻數數據導入Tableau軟件進行眾創空間政策地理分布的可視化分析，如圖1所示。

圖1 地方層面眾創空間政策地理分布

結果表明：以 “胡煥庸線”為分界基準，2015—2020年各省市頒布的143項眾創空間相關地方規范性文件絕大多數分布于胡煥庸線東南側，僅極少數位于西北側，可能反映出西部地區對中央發展眾創空間的決策和部署落實不嚴格、執行不到位的問題，也可能是囿于自然環境、經濟發展水平及社會歷史條件，西部相較于東部在引入高端創新創業人才、高校及科研資源、投融資渠道上均處于劣勢，扶持政策 “難為無米之炊”。總而言之，自身條件不足加上政策落實不嚴，二者交互下拖慢了西部地區 “雙創”事業的進程。為了加快這一進程，通過創新創業實現西部經濟崛起，僅靠市場驅動是不夠的，更需要發揮政策的引領作用[22]。

(2)文本挖掘。本文采用Nvivo11軟件針對政策本身進行文本挖掘，統計出高頻詞匯后展開文本分析，在此基礎上深化理解政策內核，提升PMC指數模型指標構建的合理性。具體步驟為：將76項眾創空間政策文本導入 “內部材料”進行詞頻查詢、設置 “具有最小長度”為2、分組方式為 “完全匹配”、停用詞為默認詞庫、輸出結果按詞頻降序列示。由于本研究重在分析政策特性，因此剔除了政策、企業、空間、人員、工作、領域等與政策特性無明顯關聯的高頻詞語，最后整理得到有效高頻詞匯，表2列出了前15個。

表2 14項眾創空間政策高頻詞匯前15個

2.2 變量分類及參數識別

本文基于Estrada[23]的政策評價研究，參照李晨光等[24]以及張永安等[25]對政策量化評價相關變量的確立，在文本挖掘的基礎上參照原有的眾創空間政策指標進行改進，最終設置了9個一級變量和37個二級變量。一級變量分別為政策性質(X1)；政策時效(X2)；效力級別(X3)；政策受體(X4)；政策視角(X5)；政策領域(X6)；政策措施(X7)；政策功能(X8)；政策評價(X9)。眾創空間政策樣本來源為北大法寶、國務院及部委官方網站等。一級變量包含的二級變量如下：

(1)政策性質(X1)包含五個二級變量：(X1:1)預測；(X1:2)支持；(X1:3)監管；(X1:4)引導；(X1:5)建議。上述二級變量主要明確政策內容導向和管轄強度。

(2)政策時效(X2)包含三個二級變量：(X2:1)長期；(X2:2)中期；(X2:3)短期。上述二級變量用于判斷眾創空間政策的時效性，時效性對于眾創空間穩定發展和長效推動創新活動有重要影響。

(3)效力級別(X3)包含四個二級變量：(X3:1)行政法規；(X3:2)部門規章；(X3:3)地方規范性文件；(X3:4)地方工作文件。上述二級變量用以衡量眾創空間政策的效力級別且效力水平依次遞減。

(4)政策受體(X4)包含五個二級變量：(X4:1)產業；(X4:2)支持平臺；(X4:3)企業；(X4:4)高校及科研院所；(X4:5)創客群體。用于刻畫眾創空間政策的作用對象。

(5)政策視角(X5)包含三個二級變量：(X5:1)宏觀；(X5:2)中觀；(X5:3)微觀。上述二級指標分別表明眾創空間政策更為聚焦于微觀企業層面、中觀產業層面以及國家宏觀層面。

(6)政策領域(X6)包含三個二級變量：(X6:1)經濟；(X6:2)科技；(X6:3)環境。

(7)激勵措施(X7)包含六個二級變量：(X7:1)人才引進；(X7:2)財稅支持；(X7:3)金融支持；(X7:4)提供便利服務；(X7:5)知識產權；(X7:6)文化氛圍。眾創空間政策采用何種措施支持人、財、物等資源高效聚集以推動眾創空間發展，屬于政策的核心內容。

(8)政策功能(X8)包含四個二級變量：(X8:1)技術創新；(X8:2)政府購買；(X8:3)規范引導；(X8:4)制度約束。

(9)政策評價(X9)包含四個二級變量：(X9:1)目標明確；(X9:2)依據充分；(X9:3)規劃詳實；(X9:4)鼓勵創新。

二級變量的參數設定采用二進制，若眾創空間政策文本中包含二級變量所涉及內容，則該變量的參數值設為1，否則為0。需要注意的是，效力級別具有遞進和排他性，因此當某項政策的效力級別被判定時，該政策較低效力級別的二級變量的參數值均為1，較高效力級別的二級變量參數值為0。眾創空間政策PMC指數模型一級變量及對應二級變量設置如表3所示。

表3 PMC指數一級變量及對應二級變量設置

2.3 構建多投入產出表

多投入產出表的核心就是構建一套數據分析結構，可從多維度對單變量予以量化。各一級變量與二級變量設置的權重相同，本文設定的投入產出表見表4。

表4 多投入產出表

2.4 PMC指數計算與測量

針對PMC展開計算分為以下三個步驟：首先明確各二級變量的賦值，然后計算一級變量具體數值，最后計算PMC指數。計算公式如下：

式中，i表示第i項政策，該政策下的二級變量用j來表示。

本文選取的一級指標共9個，PMC 指數取值在 0～9 之間，參照Estrada[23]的評分標準，將PMC指數進行等級劃分，見表5。

表5 眾創空間政策等級劃分

2.5 繪制PMC曲面圖

PMC曲面是一個三維立體曲面，能夠將PMC指數結果更為直觀地展示出來，曲面的起伏情況可以形象地反映出政策各維度指標的優劣。PMC矩陣式是構建PMC曲面的基礎，本研究共設計9個一級指標，構建3×3的矩陣。PMC曲面計算公式如下：

3 PMC指數模型實證分析

3.1 數據來源

PMC指數模型以Omnia Mobilis假說為指導思想，主張避免忽略任何相關變量，因此在選取樣本納入分析時不必遵循特定規律[26]。然而除了對我國現有眾創空間政策體系予以客觀的量化評價，本文更期望通過分析現有政策的不足并提出政策建議以解決眾創空間發展歷程中存在的實際問題。因此樣本選取時在盡可能避免主觀偏差的前提下，以研究問題為導向，選取代表性較強的六項政策文本，其中國家層面選擇PMC指數得分為極值的兩項政策，地方層面選擇位于 “胡煥庸線”兩壁四個省/直轄市頒布的四項政策，政策匯總情況如表6所示。

表6 2015—2020年六項眾創空間政策匯總

3.2 PMC指數計算

依據政策內容對六項眾創空間政策多投入產出表中的二級變量賦值，結果見表7。根據PMC指數計算公式分別計算出以上六項政策的PMC指數，并參考政策等級劃分標準予以等級判定，結果見表8。

表7 六項眾創空間政策的多投入產出表

表8 六項眾創空間政策PMC指數

3.3 PMC曲面繪制

根據各項政策PMC指數得分構建PMC曲面，然后依據PMC曲面結果繪制PMC曲面圖，如圖2～圖7所示。

圖2 P1的PMC曲面圖

圖3 P2的PMC曲面圖

圖4 P3的PMC曲面圖

圖5 P4的PMC曲面圖

圖6 P5的PMC曲面圖

圖7 P6的PMC曲面圖

通過對以上六項眾創空間政策PMC 指數的計算及繪制的PMC 曲面圖，參照Estrada的評價標準，P1為完美水平、P2與P6為可接受水平、其余政策均為優秀。各政策樣本的一級指標情況可通過PMC曲面圖直觀反映。不管是在納入實證分析的六項政策樣本，還是在國家層面政策樣本組合中，P2的PMC指數均為最低(4.25)。觀察曲面圖可見，P2的起伏程度及向底面凹陷程度最大。結合政策內容分析，P2屬于稅收優惠專項政策，激勵措施單一，僅涉及財稅支持與提供便利服務。同時該項政策作用的時間范圍窄，政策時效為2019年1月1日至2021年12月31日。任何財稅政策都有其客觀存在的時效性，不可能一貫到底[27]，然而自2015年創客首次寫入政府報告以來，“雙創”在推動我國經濟發展中的戰略重要性愈加突出，在中期內堅持積極財稅支持政策是充分發揮科技創新引領經濟轉型發展的保證。而P1是面向全國范圍 “雙創”事業的綜合性政策，PMC指數最高(8.67)，其中8項一級指標得分均為1。該項政策為國務院頒布的規范性文件，效力級別最高，囊括了全面的政策視角和政策領域，為我國眾創空間發展提出了明確目標。并且P1對不同激勵措施及對應的作用客體均有詳盡界定，落實措施的各機構間職責分工明晰。

“胡煥庸線”是中國人口地理的重要基線，揭示了人口分布的空間差異和中國資源環境基礎的區域差異特征[28]。資源短缺和歷史因素導致 “胡煥庸線”西北半壁地區缺少創新資源，其眾創空間發展水平相去東部地區甚遠。再加上西部地區眾創空間扶持政策自身不足及落實不到位等問題，更加拖慢了通過創新創業實現西部崛起的進程。鑒于此，本文將位于 “胡煥庸線”兩壁四地的眾創空間支持政策納入PMC指數模型實證分析，以期分析西部地區政策可能存在的不足并提出政策建議予以 “破局”。實證結果表明：P3為北京市通州區頒布的積極落實 《意見》的一項綜合性政策，評價級別為優秀(6.59)。該項政策內容涵蓋全面，激勵措施覆蓋了除知識產權外所有維度。在政策受體方面立足當地產業優勢和發展需要，重點在文創、文旅核心功能性產業和農業基礎功能性產業培育細分專業化眾創空間。P3立足于北京市良好的營商環境，是針對通州區眾創空間發展有效的精準政策，但該政策過度聚焦于產業領域，缺乏對創客群體的激勵手段，限制了該政策的作用范圍。P4是在粵港澳大灣區國際科技創新中心建設的背景下廣東省科技廳和金融工作辦公室聯合發布的長期專項政策，旨在利用廣東省科技與人才資源優勢培育科技眾籌平臺，推動眾創空間建設。該政策在出臺時具有超前性與創新性，同時在實施期間取得良好成效，如廣東省眾創空間獲經費與技術支撐服務的企業數量和空間服務人員數量連續3年居全國首位，突顯出廣東省雄厚的經濟實力和科技資源對眾創空間的推動作用及優越創新創業條件對人才的吸引力度。P5為甘肅省發布的地方工作文件，該項政策的效力級別較低，但PMC指數得分較高(6.39)，評價級別為優秀水平，這主要體現在X4、X7兩項一級指標有著較高的得分。分析其原因，一方面甘肅省基于其石油化工、有色冶金等特色傳統產業領域，號召骨干企業和高校科研院所針對產業需求和行業共性技術難點在細分領域建設眾創空間，充分調動社會各界的創新活力；另一方面既立足于本省已有高校技術資源從內部增加源頭技術有效供給，同時鼓勵高校和科研院所抓住 “絲綢之路”經濟帶建設機遇，不遺余力地引進國內外人才。P6為青海省科技廳于近期頒布的關于眾創空間的認定管理辦法，具有較高的效力級別，但X2、X7兩項一級指標得分較低，導致其評價級別為可接受水平(5.23)。固然囿于政策性質使P5無法展現激勵措施的全面性，然而相比較為苛刻的認定條件和繁冗的申請材料，一方面意味著繁瑣商事制度使其缺少對省外企業和人才的吸引力，另一方面或許也蘊含著對失敗的低容忍。

綜上，東部地區政策PMC指數得分普遍高于西部地區，這離不開東部城市業已具備的科技、資金、人才資源優勢賦予決策者在政策制定時為X4-X8下屬各二級指標賦值的可能性。然而，不得不承認目前西部地區眾創空間政策本身仍存在不足與改進之處。對此本文提出以下政策建議：

(1)充分結合具有本地特色、比較優勢資源制定相關扶持政策。例如，甘肅省政策應堅持圍繞本地特色石油化工產業基礎，以藍白試驗區為依托，充分利用本省高校科研資源打造具有本地特色的眾創空間。新疆伊犁地區政策可聚焦于其在薰衣草等生物產業領域的技術積累，利用區位優勢與全球高科技城市建立合作，組建產業集群創新網絡。

(2)甘、寧、青、新四省/自治區應積極融入 “一帶一路”建設大戰略中，加強與絲綢之路沿線國家科技交流，探索國際眾創聯盟合作模式。

(3)創新活動回報周期較長，因此各地眾創空間扶持政策也應具備一定長效性，從而減少政府換屆對政策實施的負面影響。

(4)高風險是創新活動的本質特征，失敗是推進 “雙創”發展的必然前提。各地政策應進一步強調營造寬容失敗的創新氛圍，盡可能提供前補貼和梯度獎勵，同時著力打造融資風險補償機制。例如，重慶市鼓勵對在孵企業首貸中的壞賬項目按一定比例予以本金補償。

值得注意的是，六項樣本政策的政策評價得分均為1，表明近期發布的眾創空間政策具備明確目標且規劃詳實，很大程度上降低了政策模糊性。在中國壓力型行政體制及易產生縱向沖突的 “雙創”活動兩種特殊情境的交互下，這有助于提升政策執行效果[29]。

4 研究結論

在國家層面，P2為可接受水平，存在較大提升空間；P1為完美水平。稅收優惠專項政策激勵措施單一且作用的時間范圍窄，雖然政策有其客觀存在的時效性，但在中期內堅持積極財稅支持政策是推動眾創空間良性發展的保證。國務院頒布的綜合性政策提出了眾創空間發展的明確目標，并對激勵措施及作用客體界定詳盡，落實機構間職責分工明晰。

在地方層面，P3評價級別為優秀，立足于當地產業發展需要，重點在本地核心功能性產業和基礎功能性產業培育專業化眾創空間，但該政策過度聚焦產業領域，缺乏對創客群體的激勵手段，作用范圍有限。P4為廣東省科技廳和金融工作辦公室聯合發布的長期專項政策，旨在通過科技與人才資源優勢培育科技眾籌平臺，推動眾創空間建設。該政策在實施期間取得良好效果，突顯廣東省雄厚的經濟實力和科技資源對人才的吸引。P5為甘肅省頒布的地方工作文件，PMC指數得分較高(6.39)，分析其原因在于X4、X7兩項一級指標得分較高。這是因為一方面甘肅省基于本地特色產業領域，鼓勵骨干企業和高校科研院所針對性地在細分領域建設眾創空間，調動各方創新活力，另一方面在利用本省高校資源增加技術供給的同時不遺余力地引進國內外人才。P6效力級別較高，但X2、X7得分較低，導致其評價級別為可接受水平。這是因為該項政策中嚴苛繁雜的商事制度難以激發省內外企業及創客群體的 “雙創”熱情。