中國科研經費政策發展歷程回顧及演變邏輯分析

羅 珵，楊 驍

(中國財政科學研究院，北京 100142)

0 引言

近年來，中國科研經費和財政科技投入均連年保持較快增長，為科學技術發展提供了強勁的經濟支持。財政科研經費關系國家科技發展目標的實現效果和質量，其使用效率越來越多地受到社會各界關注。2019年中國科研經費投入總量22143.6億元，連續4年保持兩位數增速；研發經費投入強度2.23%，已接近高收入國家平均水平的2.38%；國家財政科學技術支出10717.4億元，比上年增長12.6%。但也有研究表明，科技創新投入規模的擴大并未帶來創新效率和全要素生產率的顯著提升，反而引發了一些科研經費分配使用低效、浪費甚至腐敗問題。在這樣的背景下，探究中國科研經費政策變化過程及其發展規律和演變邏輯，并據此探究科研經費的屬性及作用，對于推動中國科研經費制度改革以及優化財政科技資源的配置，完善新時期科研經費政策，無疑具有重要的理論和現實意義。本文通過分析相關政策文本，從科研經費投入和科研經費管理兩個維度，對新中國成立以來科研經費政策演變歷程進行回顧，旨在通過梳理分析各階段的變化，探索背后隱藏的邏輯和規律，為新時期中國科研經費政策制定提供借鑒和啟示。

1 文獻綜述

在本研究中，科研經費即研究與試驗發展(R&D)經費，財政科研經費則指的是科研經費中來源于國家財政的部分。從管理的角度來看，科研經費管理涉及兩個層次，即宏觀層面的科研經費投入和微觀層面的科研經費管理。科研經費投入機制主要包括投入規模、投入方向、投入結構、投入渠道、投入方式、投入效率等維度；科研經費管理機制主要包括經費預算、撥付、資助方式、資助范圍和標準、權責利分配、績效評價等方面。現有文獻不乏對中國科研經費政策的研究，涉及科研經費資源配置、使用現狀及存在的問題，財政科研經費使用績效等方面[1-10]，但這些研究主要針對一個時間段內科研經費政策出現的某些重點問題，未對新中國成立70年來科研經費政策演變進行連續的、全面的回顧與分析。已有研究對中國科技體制改革回顧方面的文獻[11-20]也比較豐富，從撥款制度、科技人才政策以及科技成果轉化制度等維度的演變歷程對科技體制改革進行回顧，較新的研究成果是薛瀾[20]對改革開放40年來中國科技體制改革歷程進行的回顧與總結。這些文獻主要研究對象是整個科技體制和政策，對科研經費政策僅作為其中一個組成部分提及，篇幅較小且缺乏對演變歷程的系統性分析。

已有文獻中專門針對中國科研經費政策發展歷程回顧及演變邏輯的研究甚少，其中與本文研究主題較為相近的文獻有：李麗亞等[21]對 “七五”期間科技三項費用的投入、使用和管理情況進行了梳理；李燕萍等[22]將1985—2007年科研經費管理政策變遷劃分為摸索、建立、健全三個階段，并發現政策制定從政出多門向各相關部門聯合發文轉變，政策價值與管理原則從較強的計劃管理向靈活、自主、更具激勵性的宏觀監控轉變，政策工具從粗放式向精細化過渡等特點；丁輝等[23]將1949—2010年政府科技經費管理制度劃分為初步建立期、改革試行期、全面改革期、完善期四個階段，并發現演變脈絡體現了從完全計劃經濟管理體制向市場化方向演變的歷史趨勢。但上述文獻均未將我國科研經費政策演變區分為宏觀投入和微觀管理兩個層面進行整體性分析，且受發表時間所限，未將進入新時期之后的我國科研經費政策演變納入研究范圍。

本文在上述文獻研究的基礎上，以1949—2020年8個中長期國家科技規劃以及相關部門發布的114個科技經費相關政策為樣本，從投入和管理兩個維度對政策文本進行研究，全面回顧70多年來我國科研經費政策的發展歷程，系統歸納演變邏輯，探索科研經費的屬性及功能。

2 科研經費政策發展歷程回顧

2.1 科研經費投入機制發展歷程回顧

為了完整回顧我國科研經費投入政策的發展歷程，我們對新中國成立以來8份重要的中長期國家科技規劃中科研經費投入的相關表述進行了政策文本分析，選取的規劃分別為 《1956—1967年科學技術發展遠景規劃綱要》(簡稱 “十二年規劃”)、《1963—1972年科學技術發展規劃綱要》(簡稱 “十年規劃”)、《1978—1985年全國科學技術發展規劃綱要》(簡稱 “八年規劃”)、《1991—2000年科學技術發展十年規劃和 “八五”計劃綱要》(簡稱 “八五計劃”)、《全國科技發展 “九五”計劃和到2010年長期規劃綱要》(簡稱 “九五計劃”)、《國民經濟和社會發展第十個五年計劃科技教育發展規劃》(簡稱 “十五計劃”)、《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》(簡稱 “2006國家中長期規劃綱要”)以及 《 “十三五”國家科技創新規劃》(簡稱 “十三五科技規劃”)。根據我國經濟與科技體制改革的關鍵節點(1949年新中國成立、1978年黨的十一屆三中全會召開、2006年 《中共中央國務院關于實施科技規劃綱要 增強自主創新能力的決定》發布)，可將我國的科研經費投入機制演變歷程劃分為3個階段，即科技投入初建及恢復階段(1949—1978年)、科研投入大幅度增加階段(1978—2005年)、優化科研投入結構階段(2006—2020年)。通過使用微詞云軟件對8個中長期規劃的政策文本進行詞頻統計分析，整理了各階段排名前15位的高頻詞，如表1所示。

表1 各階段8個中長期規劃政策文本的前15位高頻詞

可以看出，在各階段，科技中長期規劃政策關鍵詞保持了較強的共性，“技術” “科技” “發展” “研究” “國家” “提高/加強”等關鍵詞始終出現在高頻詞排序的前列，充分體現了我國科技政策的最終目的是服務國家目標、推動科技發展、提高研究水平。同時，各階段的政策關鍵詞又具有各自的特征，如第一個階段政策中的特征關鍵詞為：“問題” “必須” “生產” “方法” “工業” “需要”；第二個階段政策中的特征關鍵詞為 “重點” “開發” “經濟” “建設” “企業” “社會”；第三個階段政策中此前從未進入前15位的 “創新”一詞一躍成為排名第二的高頻詞，是這一階段首要的特征關鍵詞。基于本文的研究主題，我們重點從科研經費投入機制角度對各階段特征進行分析。

第一階段：科技投入初建及恢復階段。1949年 《共同綱領》明確規定，要 “努力發展自然科學，以服務于工業農業和國防的建設。”從新中國成立后到改革開放前，科技規劃中關于科研經費投入的論述均強調 “必要的科學經費/規劃中重大項目所需的資金必須保證”。這主要是由于中國在此階段正處于戰時趕超以及國民經濟恢復階段，對于服務于國家安全戰略以及國民經濟發展的科技研究任務(如 “十二年規劃”中確立的57項科學技術任務)，其所需財力和物資必須予以重點保障和優先支持，所以這個時期的科技投入帶有極強的計劃色彩，這與當時的計劃經濟體制以及統收統支的財政體制也是相適應的。

第二階段：科研投入大幅度增加階段。1978年，十一屆三中全會召開，開始改革開放，并提出把工作重心轉移到經濟建設為中心上來，科技發展從此進入一個全新階段。這一階段的八五計劃、九五計劃、十五計劃均強調要加強經費投入，提高科技水平，更好地服務經濟建設和社會需求。在投入規模上，提出要大幅度增加科技投入，并在1993年施行的 《科技進步法》中明確規定國家財政科技經費的增長幅度應高于財政經常性收入的增長幅度。這主要是由于隨著社會主義市場經濟發展和現代工業體系的逐漸建立，科技與經濟融合度不斷增加，在 “面向、依靠、攀高峰”的指導方針下，國家希望通過大幅增加財政科技投入來加快促進經濟轉型發展。在投入方向上，通過推出知識創新工程、985/211等科技投入計劃，加大對國家重點實驗室、大學和科研機構等科研基地的投入。在投入結構上，著重強調要增加對基礎性研究、高技術研究和社會公益性研究的投入，根據不同的發展目標成立了科技攻關計劃、863計劃、973計劃等。在基礎研究領域注重兼顧自由探索與經濟社會需求導向的重大問題研究，同時運用自然科學基金、攀登計劃、973計劃等多種支持方式。在投入渠道上，隨著市場經濟的逐步建立，投入渠道從政府財政單一投入渠道向市場和社會多元化多渠道投入轉變[24]。

第三階段：科研投入結構優化階段。2006年，隨著自主創新戰略以及建設國家創新體系的提出，這一階段的科研經費政策更加強調在大幅度增加投入的同時優化投入結構，更好地服務于提高國家自主創新能力這一目標。在投入方向上，在前一階段支持項目和基地的基礎上，更多關注科技人員的需求，增加基于知識價值導向的分配激勵機制，使項目、基地和人才的經費投入相協調。在投入結構上，將中央財政科技投入分為國家科技計劃(基金等)經費、科研機構運行經費、基本科研業務費、公益性行業科研經費以及科研條件建設經費五類，并重新整合了中央科技計劃(專項、基金等)，優化科技資源在各類科技計劃中的配置。在投入渠道上，強調建立多元化的科技投入體系，合理定位政府和市場功能，政府重點支持市場不能有效配置資源的基礎前沿、社會公益、重大共性關鍵技術研究等公共科技活動，形成財政資金、金融資本、社會資本多方投入的新格局。在投入方式上，提出要完善競爭性與穩定性相結合的投入方式，并根據研究機構類型采用不同的財政投入方式，如對公益一類事業單位根據正常業務需要給予財政經費保障，對于公益二類則根據財政收支狀況給予經費補助，對于與市場結合緊密的技術開發項目等運用財政后補助等創新性科技投入方式。此階段還增加了對投入效率的表述，強調要提高科技投入效率，提高資金使用效益。

可以看出，新中國成立后科技規劃中關于科研經費投入機制的表述，從以投入規模為唯一內容，逐漸演變為規模、結構和效率的改進，體現了科研經費政策由增加經費規模向提高經費效益的導向轉變。投入結構由第一階段基于國家安全戰略和國民經濟狀況的現實考量主要強調保障重點科研項目的經費，到第二階段基于國民經濟社會發展的需求增加對高技術研究及基礎研究的投入力度，再到第三階段基于自主創新的需求增加對從事基礎研究類科研機構的穩定性經費投入，體現了科技資源配置在不同階段對長遠與當下、經濟效益與社會效益、自主創新研究與引進先進技術關系的平衡。此外，關于競爭與穩定協調支持、科研機構分類支持、財政后補助支持等投入方式的不斷創新，也反映出國家對于科技規律認識的不斷深化及在此基礎上對科技資源配置的優化。

2.2 科研經費管理機制發展歷程回顧

根據我國科技體制改革與科研經費管理機制相關的4個關鍵節點(1949年新中國成立、1978年全國科學大會召開、1985年 《關于科學技術體制改革的決定》發布、2006年 《中共中央國務院關于實施科技規劃綱要 增強自主創新能力的決定》發布)，可將我國科研經費管理機制演變歷程劃分為4個階段：初步建立期(1949—1978年)、改革試行期(1978—1985年)、全面改革期(1985—2006年)、改革深化與制度規范化時期(2006—2020年)。

本文以1949年10月為起點，搜索2020年10月以前中央政府、國務院各部門網站及 “北大法寶”網公開的與科研經費管理相關的國家層面政策文本，剔除缺乏關鍵詞或相關性低的政策文本，最終篩選出相關性較強的114份政策文本。通過對政策文本進行詞頻統計分析，整理各階段排名前15位的高頻詞，如表2所示。

表2 各階段科研經費管理機制政策文本前15位高頻詞

與科技規劃政策的情況相似，在1978年之后各階段科研經費管理政策的關鍵詞中，“科技” “研究” “國家” “發展”等關鍵詞始終保持在高頻詞排序的前列，體現了科研經費管理的最終目的同樣是服務國家目標、推動科技發展。初步建立期的科研經費關鍵詞未能體現這一共性特征，主要是由于這一時期科研經費采用的是 “行政撥款制”，科研經費管理政策數量較少。同時，各階段關鍵詞也分別呈現出較強的特征。

在初步建立期，科研經費管理政策的高頻詞 “科技三項費用” “部門” “安排” “撥款/撥付” “規定”等，帶有很強的行政性計劃管理特點。在改革試行期，開啟了多項科研經費管理改革試點工作，旨在推動科技經濟融合，鼓勵科研成果轉化，這些政策主題均在這一階段的高頻詞 “試點” “經濟” “成果”中得到反映。在全面改革期，“項目” “課題” “企業” “科研機構”等關鍵詞的排名上升，體現了這一階段在市場化改革理念的牽引下，科研經費管理機制一方面通過減撥科研事業費擴大經費自主權，鼓勵科研機構加強與企業合作創收；另一方面加強項目制資助方式，申請競爭性課題逐漸成為基礎研究類科研機構科研經費主要來源的雙重趨勢。在改革深化與制度規范化時期，“項目”成為首位高頻詞，標志著項目課題制已成為科研經費資助方式中最重要的方式；同時，“創新” “預算” “重大” “專項” “科技計劃”等一系列高頻詞的出現，反映了在自主創新戰略提出后，政府的 “有形之手”開始在科技資源配置中更好地發揮作用。

2.2.1 第一階段：科研經費管理機制初步建立期(1949—1978年)

從新中國成立到改革開放這段時期，科技規劃和政策的制定主要圍繞服務于國家安全以及社會生產建設，所產生的科研成果供全社會無償使用。與此相適應，科技經費管理實行的是 “供給制”或稱 “行政撥款制”，即上級以指令性的形式下達科技任務，科研機構根據科研活動實際發生所需物資提交申請，財政根據收支平衡情況進行撥款，實報實銷，年初核定預算，年終撥款結余上交，超支部分申請財政撥款追加。這種高度集中、依據科技計劃進行分配的科技經費管理體制，作為統收統支的財政管理體制的一部分，與計劃經濟體制相適應，在當時國家資源較為有限且科技基礎較為薄弱的情況下充分發揮了集中力量辦大事的優勢，為中國縮小與國際科技差距，利用科技進行現代化經濟建設奠定了較好的基礎。隨著國家經濟社會的快速發展，這種體制的缺點也逐漸顯露：一是由于生產和科研工作都依據縱向的指令性任務的形式開展，各部門缺乏橫向聯系，信息封閉，導致生產和科研脫節，眾多科研成果沒有轉化成產品的渠道；二是由于資源分配主要運用行政手段，經費管理權力高度集中，且缺乏競爭機制、責任制和獎懲機制，財政科技撥款超支上繳、不足追加，造成任務和經費不相掛鉤，科研機構經費支出存在隨意性，缺少統籌；三是由于科研機構內部人員收入與工作表現不掛鉤，導致 “吃大鍋飯”的狀況，難以調動科研人員的工作積極性。

2.2.2 第二階段：科研經費體制改革試行期(1978—1985年)

針對上一階段計劃經濟管理體制和科技管理體制都存在權力過度集中、運行封閉僵化等問題，1978年十一屆三中全會提出有領導地大膽下放經營管理自主權，推行責任制和考核獎懲制度，充分發揮各方面積極性，提高勞動生產力。1982年黨的十二大報告特別強調了科學技術對促進經濟發展的巨大作用，同年10月，又提出了 “科學技術工作必須面向經濟建設，經濟建設必須依靠科學技術”的戰略指導方針。此后，與科技發展相適應的科研經費改革試行期開始，這一期間比較有代表性的改革舉措是試行預算包干制和試點有償合同制。

(1)試行預算包干制：一是給予科研機構更多財務自主權，結余留用，超支不補，科研機構可以根據自身特定的科研情況統籌安排科研經費的使用，增強了科研機構微觀管理能力。二是明確科研機構經費支出的責任，促使科研機構重視并加強對科研經費分配和使用的管理，在一定程度上避免了年終突擊花錢的浪費行為，以及經費不夠就申請追加的隨意性。三是通過允許從增收節支中提取一部分用于集體福利和個人獎勵，充分調動科研機構提高經費使用效率、促進科研成果轉化的積極性和主動性。科研機構試行預算包干制作為科研經費管理的改革，其實是科研機構預算管理實行權、責、利相結合的改革，也是財政管理體制改革的一部分[25]，與十一屆三中全會以來對經濟管理體制和財政管理體制做出的決定一致，即通過 “放權讓利”改變權力過度集中在中央政府的狀況，通過有領導地下放經營自主權和資源配置權，使微觀主體擁有一定的財權，以及由這部分資源配置權而產生的相應利益，從而提高資源配置效率以及通過利益激勵調動各主體積極性，在計劃體制的邊界上隨著地方分配權的擴大、企業和個人收入分配比重的提高等，形成以利益為導向、以供求為平衡機制的市場化體制的雛形[26]。

(2)試行有償合同制：試行有償合同制是對供給制之外科研經費管理體制的探索，采用經濟手段管理科研項目，打破用高度集中的計劃手段管理科技的傳統方法，意義有以下幾點：一是在一定程度上解決供給制下經費與任務不相掛鉤的問題，有償合同制對契約雙方的經濟責任和技術責任做出明確歸屬，對合同的期限、成果歸屬、雙方責任義務以及經費及收益分配等都有明確規定；二是實現了由無償向有償的轉變，允許科技人員從有償技術合同收入中提取技術酬金，打破吃大鍋飯的現象，將權、責、利相匹配，調動各方發展科學技術的積極性；三是加強科研機構與企業的科技合作，科研機構可以接受其他單位委托的科研任務，打破供給制下完全接受縱向任務、缺少橫向聯系的封閉狀態，有利于科研機構了解經濟社會實際需求，促進科技成果的轉化以及科技與經濟的結合；四是提高科研機構的經濟自主性，科研機構可以通過有償服務獲得橫向經濟收入，減弱其與上級主管的依附關系[27]，為下一階段全面推行科技經費管理體制改革、削減科學事業費打下基礎。

2.2.3 第三階段：科研經費管理全面改革期(1985—2006年)

1985年中共中央 《關于科學技術體制改革的決定》的提出標志著科技體制改革的全面展開，這一階段科研經費管理的主題是改革科技體制和科研經費管理機制中與經濟體制不相適應的部分，建立符合科技發展規律和經濟運行規律、促進經濟與科技相融合、科技經濟社會協調發展的科研經費管理機制。

(1)減撥事業費，實行經費的分類管理。1985年3月中共中央 《關于科學技術體制改革的決定》提出對科研機構的撥款制度進行改革，按照不同類型科技活動的特點，實行經費的分類管理。對于技術開發類的科研機構逐步推行技術合同制，對于基礎研究類的科研院所逐步試行科學基金制，對于從事社會公益事業的科研機構實行經費包干制，對重大科技項目等實行招標制和承包合同管理。經費的分類管理是逐步完善的，在事業費減撥階段(1985—1991年)通過將事業費減撥速度與獎勵比例相掛鉤，鼓勵科研機構加快調整傳統撥款機制。1992年在科學事業費撥款機制和運行機制調整基本到位后，開始實行 “面向依靠攀高峰”和 “穩住一頭，放開一片”的方針政策，對技術開發類的科研機構，鼓勵其與企業建立經濟關系、創辦科技企業。

撥款機制改革是科技體制改革的切入口，通過切斷經濟來源，促使有能力進行技術開發的科研機構加強橫向聯合，改變生產和科研脫節的狀況和科研機構 “吃大鍋飯”的狀況。“堵住一頭”與 “放開一片”是相輔相成的，只有在減撥事業費的基礎上擴大科研機構對自主獲取經費收入的管理使用權，才能夠進一步減弱科研機構對上級的行政依賴，調動科研機構和人員面向市場和社會需求開展研究與成果轉化的積極性。

(2)擴大經費管理自主權。對科研機構通過橫向聯合獲取的經費收入，分類安排其自主使用。如1986年國務院 《關于擴大科學技術研究機構自主權的暫行規定》規定，事業費完全自給的研究所，其稅后純收入全部留給本單位用以建立發展基金、福利基金和獎勵基金，其中發展基金不得少于50%；正在向事業費自給過渡的研究所實行差額撥款，其純收入分別用于沖抵事業費撥款，提取發展基金、福利基金和獎勵基金；實行事業費包干的研究所，在完成國家或上級規定的任務外，取得的合理收入不超過本單位當年包干事業費10%的全部留給本單位，超過部分一半用以沖抵下一年度的單位事業費撥款，一半留給單位，留用部分分別用作發展基金、福利基金和獎勵基金，其中發展基金不得少于50%。隨著運行機制的改革基本到位，賦予的自主權也在不斷擴大，如對事業費完全自立的科研機構，不再規定具體的資金分配比例和形式。

(3)引入市場元素，同時更好地發揮政府作用。引入競爭和激勵等市場機制，如建立自然科學基金，通過建立平等競爭、擇優支持的資助機制，鼓勵科研人員在基礎研究方面進行自由探索；在基礎研究機構的支持、研究課題的立項、學術帶頭人的選擇、基礎研究隊伍的成長等方面進一步強化競爭機制，使財政經費集中支持少數精干的、高水平的國家基礎研究基地。同時，更好地發揮政府作用，如 “穩住一頭，放開一片”，在基礎性研究、應用研究、高技術研究、社會公益性研究和重大科技攻關活動等市場難以發揮作用的領域，仍以政府投入為主，通過組織優勢力量，集中財力、物力，協同攻克對發展國民經濟、增強綜合國力起關鍵作用的重大科技課題，同時對科技成果的商品化、產業化工作也給予必要的政策扶持。

(4)國家科研計劃實行課題制，科研資助轉向以項目為主的重點支持。1999年國家科研計劃開始實行課題制，財政對科技的投入方式由對科研機構、科技人員的一般支持，改變為以項目為主的重點支持。課題制作為與計劃任務制相對應的一種科研管理模式，以課題為基本單位進行研究與開發活動的組織管理，課題負責人可以自主組織科研團隊，并按需進行預算經費的申請，實施課題經費的全成本核算，對研究過程中的所有費用實行統一核算，改革了以往事業費、三項費等多口徑撥付的財務制度[28]，使預算管理與科研活動規律更加匹配；通過建立專家評議和政府決策相結合的課題立項審批機制，增強資金分配的公平公正和公開性，也從一定程度上改變了行政配置科研資源的狀況，調動科研人員積極性。通過加強對預算評估和監督機制的健全完善，強化課題雙方的委托責任意識，提高科研資金的使用效益。

總而言之，這一階段的科研經費機制由經費改革向人才和科研機構改革逐步深入。通過撥款制度改革，改變傳統高度集中的計劃科技資源配置方式和科技運行方式；通過鼓勵科研機構長入經濟以及實行科研人才分流，改變原有部門之間、地區之間、中央與地方以及不同學科之間封閉的狀態，建立開放流動競爭的科研機制，提高科技資源使用效率；通過利用經濟規律調整科技力量布局，加快科技成果轉化為現實生產力的速度[24]。

2.2.4 第四階段：科研經費管理改革深化與制度規范化時期(2006—2020年)

2006年，國家提出自主創新戰略和建設國家創新體系，科技發展轉向以提高國家競爭力為核心，把增強自主創新能力作為調整產業結構、轉變增長方式的中心環節，推動國民經濟又快又好發展。為滿足科技發展需要以及為自主創新戰略提供支撐，國家科研經費管理機制也進入改革深化與制度規范化時期。

2006—2020年作為科技經費的改革深化階段，主要的科研經費管理政策有57項。根據政策重點變化，這一階段的科研經費管理機制演變歷程又可以分為三個小階段：2006—2011年通過加大穩定支持適應自主創新的需要，并初步建立科研經費管理制度；2012—2015年整合科技計劃優化資源配置，并通過對科研項目經費進行全過程管理，完善科研經費管理制度；2016—2020年通過創新激勵機制和評估機制等優化資源配置，并通過擴大科研機構經費管理自主權、簡化經費管理流程等加強以人為本的經費管理制度，更好地為創新發展服務。

第四階段三小階段的高頻詞可視化分布如圖1所示。三小階段的高頻詞在 “科技” “項目” “課題” “創新” “管理”等共同關鍵詞的基礎上，也分別呈現出各自階段的主題特征，如第一小階段的 “自主創新” “建立” “公益” “專項經費”，第二小階段的 “統籌” “規范” “公開” “使用” “監督” “評價” “預算”，第三小階段的 “績效” “高校” “科研院所” “科研人員” “科技成果” “責任” “激勵”等。可以看出，第二小階段主要關注經費使用管理各個環節的規范性，側重于過程化和精細化管理，而第三小階段則更加關注創新主體的績效，通過完善激勵與考核機制，提高科技成果產出，側重于結果管理。

圖1 第四階段三小階段高頻詞可視化分布圖

(1)2006—2011年，科研經費制度化初步建成階段。這一段時期科研經費的政策走向主要有兩方面，一方面，在自主創新戰略提出的背景下優化財政科技投入結構，重點支持基礎研究、社會公益研究和前沿技術研究，通過設立科研機構運行經費、公益性行業科研經費、基本科研業務費等，建立對基礎研究類和公益性行業科研的穩定支持機制，克服這些領域資助項目小型化、分散化、短期化的問題，加強整體協作、力量集成和團隊建設，形成項目、基地、人才相協調的經費投入結構。另一方面，由于 “漢芯事件”等科研腐敗行為的發生，引起各界對于科研經費依法規范使用的重視，科研經費管理的改革完善也提上日程，逐步建立對財政科研項目經費的績效評價體系和嚴格監管制度，頒布了眾多科技計劃經費管理辦法及專項經費管理辦法，使科研經費制度化初步形成。

從表3可以看出，這一階段的科研經費政策主題，一是為了貫徹落實自主創新戰略而調整優化科技資源配置，二是建立和完善科技經費管理相關制度。

表3 2006—2011年科研經費管理機制政策概況

(2)2012—2015年，科研經費全過程精細化管理階段。2012年十八大提出創新驅動發展戰略，從表4可以看出這個階段科研經費管理政策主題主要集中于兩個方面，一是加強資源統籌和優化資源配置，逐步探索與不同科研活動規律相符合的評價考核以及資金投入管理方式；二是加強對科研項目經費的全過程管理，改進和規范從科研項目立項到項目結項資金結轉涉及的項目資金使用流程，制定相應的計劃和經費管理辦法，明確資金使用違規行為，增強財政科技資金支出的透明度和使用安全。這一階段的不足是對科研經費使用過于精細化管理，不利于發揮微觀主體的創新積極性。

表4 2012—2015年科研經費管理機制政策概況

(3)2016—2020年，科研經費管理制度放權優化管理階段。創新驅動即人才驅動，要尊重人才，遵循人才發展規律，自2016年起國家科研經費政策更多地體現了以人為本以及簡政放權的思路。這一階段的政策主要有四方面的舉措：一是簡化科研項目和經費管理流程，減少過程檢查；二是擴大科研機構經費自主權；三是發揮科研項目資金的激勵引導作用；四是加強評估機制和績效評估。這四個方面的舉措不是孤立的，而是相互關聯的，如充分發揮科研項目資金激勵引導作用的前提是設立科學合理的科研評價考核體系，擴大科研機構自主權，同時也要求科研機構要落實法人責任，做到權責統一。代表性政策措施見表5，可以看出，這一階段國家科研經費管理方式由過程管理向結果管理轉變，科研經費分配導向由科研成果數量向質量和影響轉變，政府在財政科研經費管理中的作用由直接管理向制定宏觀標準、創造創新環境轉變，通過減少不必要的行政干預，給予專業機構和科研院所更多自主權，有利于激發廣大科研人員的積極性、主動性和創造性，更好地為推動科技創新發展服務。

表5 2016—2020年科研經費管理機制政策概況

3 科研經費政策演變邏輯

3.1 科研經費政策的目標由服務國家安全、促進經濟發展向提高國家核心競爭力轉變

科研經費服務于科技發展，根據不同階段國家目標對科技需求的變化，科研經費政策的主要導向也隨著變化。如表6所示。在新中國成立初期，科技發展以服務國防和國家生產力建設為目標，科研經費的主要作用在于集中優勢資源，統籌組織有限的資源和財力優先保證科技任務完成所需物資。之后，隨著國家工業體系的建立健全，科研經費政策的內容也在不斷充實和豐富。

表6 不同階段科研經費政策與國家目標對應

改革開放后，科研經費政策堅持 “面向、依靠”、科技與經濟相結合的思路，如1995年 《關于加速科學技術進步的決定》指出，“經濟和社會發展要以科技進步為主要推動力，科技工作要把解決經濟和社會發展中的重大問題作為首要任務。”可見在這一階段，科技工作還是以解決經濟社會發展面臨的實際問題為主要目標，科技改革在很大程度上還是從屬于經濟體制改革，科技政策的應用性很強。因此，這一階段的科技經費政策也更強調實際效益，而不是鼓勵科學研究的探索性和原創性。這一階段的科技資源分配通過引入市場化原則，減少科學事業費，用競爭、招標等政策手段有效推動科技力量由計劃封閉走向開放流動，逐步融入經濟社會發展。2006年自主創新戰略提出后，科技發展的核心轉變為提高國家核心競爭力。此時科研經費政策的導向也轉變為遵循科技發展規律，服務于自主創新戰略和國家創新體系的建設，所以財政加大對于基礎研究類機構以及公益性行業科研機構的穩定支持，為其穩定服務于國家目標、持續增強自主創新能力以及培養高水平研究隊伍提供保障，逐漸形成競爭性與穩定性相結合的科研經費投入格局。

3.2 科研經費配置的方式由政府財政主導向政府市場共同配置轉變

從新中國成立以來科研經費政策的演變可以看出，科技資源配置方式由政府財政主導行政手段配置，逐步向政府與市場共同配置科技資源的方式轉變，政府與市場邊界更加明晰。這個轉變過程可以分為四個階段：①引入市場元素(1978—1991年)；②加強市場力量建設(1992—2005年)；③完善政府市場分工(2006—2013年)；④明晰政府市場邊界(2014—2020年)。

具體而言，新中國成立后的重大經濟體制改革為科研經費改革提供了方向，科研資源配置方式的轉變同時也反映了經濟資源配置方式的變化：

(1)在十一屆三中全會提出改革開放之后，科技資源配置進入第一個階段(1978—1991年)，即引入市場元素，通過引入競爭機制、實行科研承包責任制、擴大科研機構經費使用自主權等方式，嘗試運用經濟杠桿和市場調節配置科技資源，逐步擺脫科研機構僅依賴上級部門行政分配科技資源的封閉狀態，使科技體制適應有計劃商品經濟的需要。

(2)在黨的十二大提出計劃經濟為主、市場調節為輔的原則之后，進入第二個階段(1992—2005年)，即加強市場力量建設，通過人才分流推動科技力量進入市場創新創業，同時加強技術市場建設，逐步發揮市場機制在配置科技資源方面的基礎性作用和政府的宏觀調控作用。

(3)在黨的十四大提出市場在資源配置中起基礎性作用后，進入第三個階段(2006—2013年)，即完善政府市場在科技資源配置領域的分工，通過優化科技投入結構，使財政投入主要用于支持市場機制不能有效配置資源的基礎研究、前沿技術研究、社會公益研究、重大共性關鍵技術研究開發等公共科技活動。

(4)在黨的十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定性作用后，進入第四個階段(2014—2020年)，即明晰政府市場邊界，通過完善政府在科技發展戰略、規劃、政策、布局、評估、監管等方面的職能，并通過后補助等間接投入方式的創新，積極營造激勵創新的環境，充分發揮市場的資源配置作用和企業的創新主體作用。

科技資源配置方式的轉變也可以從創新主體的變化來理解，在科技體制改革早期，國家科研主體和創新主體主要為科研機構和高校，所以在很長一段時間內科技資源主要通過行政手段，以自上而下的形式在科研機構和高校間進行分配。隨著我國社會經濟的發展，企業和市場力量逐步強大，企業憑借其廣泛的知識源網絡合作關系[29]，日益成為國家創新體系的中心和技術創新主體。因此，科技資源的配置方式也相應改變，由財政直接投入科研經費向營造良好創新環境轉變。

3.3 科研經費管理的重點由外在制度約束逐步向內在蘊含規律理念轉變

我國科研經費管理政策的發展歷程可以分為制度化、精細化、人性化三個階段，管理的側重點由完善經費管理本身的制度化建設(技術層面)，逐漸向經費管理所承載的科學規律和社會意義追尋(理念層面)轉變。在新中國成立后的很長一段時間里，我國并未建立系統的科研經費管理機制，直到1972年和1986年才分別形成對于科技三項費用和科學事業費的管理條例。從20世紀90年代開始，通過頒布一系列對于科研項目經費使用辦法的說明，明確科研機構、財務部門及項目負責人在經費使用中的職責與權限，逐步建立經費使用的相關規范，隨后通過組建國家科技評估中心，對攻關計劃、火炬計劃、863計劃、973計劃開展第三方評估等[24]，初步形成制度化的科研經費管理機制。2006年后，通過對科研申報、評審、立項、執行、監督、績效評價等環節的經費管理流程予以完善改進，加強對資金的全過程管理，科研經費管理政策逐步精細化。2014年后，通過減輕科研人員報銷等繁復負擔、擴大經費使用自主權等方式，由過程管理轉變為結果管理，在科研經費規范化管理的基礎上凸顯以人為本的創新驅動理念。

3.4 科研經費政策演變圍繞兩個原則：遵循規律和提高效率

從科研經費政策的演變歷程可以看出，不同時期的科研經費政策既要服務于當時的國家目標和社會需求，也要與當時的國家經濟發展水平、科技發展水平以及財政治理水平相適應。因此，科研經費政策的演變必須圍繞兩個原則來進行：一是遵循科技和國民經濟社會發展規律，以實現國家目標和社會需求；二是提高科研經費使用效率，以符合公共資金有效使用的要求。我國科研經費政策遵循規律和提高效率的具體演變路徑如圖2和圖3所示。

圖2 科研經費政策演變遵循規律原則路徑圖

圖3 科研經費政策演變提高效率路徑圖

在政策演變過程中，遵循規律和提高效率這兩個原則不是互相割裂的，而是互相促進的，如根據科研規律，對科研機構和科研活動進行分類評價并予以不同支持，能夠提高科研經費的效率；給予符合條件的科研機構和團隊更多經費自主權，在提高經費使用效率的同時，也能夠使不同類型的研究活動得以按照各自的學科規律開展。

4 結論與啟示

4.1 結論

(1)科研經費政策變遷的主題是改革與發展。改革與發展是新中國成立以來的兩大主題，也是科研經費政策變遷的主題。科研經費政策改革與經濟體制、財政體制和科技體制的改革都有密切關系，受到多重因素的共同作用。總體上，新中國成立以來的經濟體制改革為科研經費的改革確定了大方向，科技體制改革為科研經費改革提供了動力和依據，財政體制改革為科研經費改革提供了形式和框架。同時，科研經費政策發展變遷過程也是科研經費管理逐步科學化、規范化和制度化的過程。

(2)科研經費政策變遷的原則是提高效率與遵循規律。在提高效率方面，通過減少信息不對稱、增強激勵引導、營造創新環境等方式不斷創新科研經費管理方式，提高經費使用和分配效率，體現科研經費政策的經濟屬性。在遵循規律方面，根據科技和國民經濟社會發展規律，通過改變財政科研經費投入和管理政策導向，充分發揮政府在科技資源配置中的作用，保證科研經費使用的合理性與公平性，體現科研經費政策的科學和社會屬性。

(3)財政科研經費政策的作用是引導激勵與宏觀調控。作為科研經費的重要組成部分，財政科研經費在支持科學研究活動、服務國家戰略目標方面發揮著不可或缺的作用。在引導激勵方面，財政科研經費政策通過給予微觀科研主體經費使用分配自主權、逐步明確科研經費使用責任、引入競爭等正向與負向激勵措施，提高科研資金使用效率，調動科研人員積極性與創造性。在宏觀調控方面，根據不同經濟社會發展階段需要，既能夠運用舉國體制集中優勢資源，滿足國家戰略的不同需求，又能夠通過調節投入結構，優化科技資源配置，協調平衡長遠與當下、經濟與社會發展的關系。

4.2 啟示

(1)科研經費政策并不是一套獨立的政策體系，其發展演變過程與國家科技體制、財政體制以及經濟體制的變遷歷程息息相關，因此，科研經費政策的實際效果同樣也受制于其他領域政策影響。為了更好地達到科研經費政策的預期目的，應從更宏觀的視角考慮政策的配套銜接，加強各主管部門之間的政策協調，完善與科技發展相適應的人事、收入分配等政策措施，加快構建新發展階段的國家科技創新政策體系。

(2)市場在科技資源和創新資源配置中發揮著越來越積極的作用，但科技領域有其特殊性，對于市場無法有效配置資源的領域，仍需政府發揮調控和配置作用，不斷完善科研經費投入與管理機制中與科技發展規律不相適應的部分，探索更加科學合理的科研經費支持方式，推動國家科技創新治理體系現代化。

(3)現階段，在通過國家財政直接投入支持科技發展的同時，還應注重發揮財政科技投入的引導調控作用，通過創造良好的創新環境、完善科研績效評價、發揮市場機制作用、鼓勵社會共同參與，不斷提高科研經費使用效率和效益，為科學技術發展提供更有力的支撐。