高校自主辦學與司法審查
——以學校懲戒學生行為為視角

杜佳欣

(北京師范大學教育學部教育立法研究基地，北京100875)

自主辦學是《高等教育法》對高校提出的法定要求，也是我國現(xiàn)階段高等教育內涵式發(fā)展的需要。2017 年4 月，教育部等五部門發(fā)布《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》，明確提出，要完善中國特色現(xiàn)代大學制度，讓學校擁有更大辦學自主權［1］。然而理論上，我國在法律上表現(xiàn)的“自主權”邊界并不十分明晰，在其名義之下對學生進行管理、懲戒的依據(jù)尚缺乏規(guī)范梳理；實踐中，我國在教育體制改革后，司法介入高校審查過程中的經(jīng)驗不足，在由學校懲戒學生而引發(fā)的糾紛呈上升趨勢的形勢下，司法實務中依舊沒有統(tǒng)一的標準，同案不同判的現(xiàn)象仍存在。

學生在被學校懲戒而權利受到侵害時，可以并應該積極對自己的權利進行維護。由此，學校與學生的懲戒糾紛，需要厘清一系列問題：何謂高校自主辦學和辦學自主權？何為高校懲戒行為？在不同懲戒行為中，學校自主辦學的邊界為何？司法審查又該如何規(guī)范？這些問題不僅關系到司法實踐的規(guī)范，更涉及對高校辦學自主權和學生合法權益的有效保護。在目前全面依法治國、依法治教的時代背景下，司法實踐從理念性指導向規(guī)范化審查過渡，亟需正視高校中的懲戒行為，并在梳理規(guī)范性文件的基礎上，對合法性和合理性進行判斷。

一、高校自主辦學與辦學自主權

（一）高校自主辦學的淵源

高校自主辦學的一個重要淵源可認為是中世紀歐洲的大學在當時“大學自治”理念之下所獲得的一系列的特許狀和法律上的豁免權。待現(xiàn)代大學制度傳至我國時，因“圖存救亡”的國家危機肩負著教育救國的期望，故其與西方國家在追求學問和捍衛(wèi)學術的氛圍中自發(fā)創(chuàng)辦并成長不同。大學建立初期，大多數(shù)是以公費的形式存在，以“計劃性質”進行招生，為單純的行政給付。傳統(tǒng)上，我國高校的內部管理行為也不受司法審查，所有的糾紛只通過內部途徑來解決，所以校方和教師對學生的懲戒行為也相對自由。主要體現(xiàn)為三個方面：第一，沒有法律保留原則的適用；第二，在進行特殊懲處時，無法律依據(jù)；第三，缺少法律救濟途徑。這種狀態(tài)一直持續(xù)到20 世紀90 年代，與當時我國的社會發(fā)展狀況相互適應，又相互助推。

特權性的“自治”只是特定背景下的產(chǎn)物，而始終在保衛(wèi)著“自主”本質的，是高校自身邏輯的期望和要求。雖然中西方法律規(guī)范的表述不一，但就規(guī)定背后的理念來看，二者有極大的相似之處：都是認可高校自身的發(fā)展規(guī)律，尊重高校獨立地進行決策和開展工作。事實上，無論使用什么表述，主要問題都是現(xiàn)代高校的權限，包括其外部權力關系和其內部治理問題。

（二）我國高校自主辦學的法律規(guī)定

從我國高等教育領域立法的實際情況來看，在自主辦學事項內起到規(guī)范作用的不僅是法律，還包括大量的行政法規(guī)、規(guī)章乃至規(guī)范性文件［2］。梳理我國已發(fā)布的法律與其他規(guī)范性文件，會發(fā)現(xiàn)在我國現(xiàn)行的法律規(guī)范中，主要用“辦學自主權”“自主辦學”來表述。然而，目前法律法規(guī)中的“自主辦學”理論基礎不強，且無根本法中的規(guī)范，這些問題會引發(fā)高校在自身治理實踐中的迷惑。

表1 自主辦學的相關法律法規(guī)及其中的有關內容

（三）我國高校辦學自主權的性質與表現(xiàn)

高校的“自主辦學”是指高校根據(jù)法律規(guī)范和社會所需，獨立地成立學校、舉行決策和進行各項工作，對外更多表現(xiàn)為一種“權利”。對我國普通高等學校而言，權利主體是高校，權利內容包括獨立決定辦學目標、人事管理、資金使用、課程安排、教育教學、學術科研、社會服務、對外交流等多種事項。《高等教育法》第十一條對自主辦學進行了規(guī)定，但并未展開說明，可以參考《教育法》的第二十九條規(guī)定。從法律的規(guī)定來看，高校是擁有充分辦學自主權的法人主體，其權利應該受到法律保護。

對內而言，辦學自主權更多表現(xiàn)為一種“權力”。辦學自主權含義廣泛，而在實踐中爭議最大的就是懲戒問題，即對有過錯的學生進行懲罰，并以此為戒，起到教育作用。這在《教育法》第二十九條第4 款可以找到規(guī)定：“對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分。”但實際的“懲戒”并不限定于法律法規(guī)中稱呼的“處分”，它是在學校管理和教學中普遍存在的一種權力。以懲戒為視角，看待學校和學生的權力與權利沖突，可以對目前我國的“高校辦學自主權”內涵做出更多的理解并對我國的司法實踐起到實用的啟示。

二、學校懲戒學生行為的規(guī)范分析

（一）處分類懲戒

處分類懲戒即法律法規(guī)中明文為“處分”的懲戒，主要體現(xiàn)于《普通高等學校學生管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）中的第五章“獎勵與處分”。其中較為典型的是開除學籍處分。《規(guī)定》第五十二條專門針對開除學籍的處分列明了8 種情形，規(guī)定較為明確。一部分學校在校規(guī)中直接使用該規(guī)定，還有一部分學校會在此基礎上在校規(guī)中細化情形，但是也必須在上位法的框架之內，并且不能更改其立法本意。高校在實踐中給予學生處分時，又因該處分將會影響或剝奪學生的重要權利，所以在實施中不僅要有校規(guī)，還要在法律規(guī)范中明確找到其依據(jù)，而不能自主處理。因此，開除學籍的合法性要求較高，自主空間很小。需要注意的是，實踐中常被提及的“退學處理”性質不同，其不屬于處分，而是一種學籍處理方式，退學的學生可到其他學校學習，將學籍調出轉移即可。而開除學籍是學校主動給予的一種處分，不再保留學籍，相當于剝奪了學生法律上學習的身份和資格。

《規(guī)定》第五十一條規(guī)定的其他處分，包括警告、嚴重警告、記過和留校察看，沒有像“開除學籍”處分那樣的詳細規(guī)定。高校大多數(shù)是在此基礎上，在自己的校規(guī)中再進行規(guī)定。雖然當學校規(guī)定與《規(guī)定》沖突時以《規(guī)定》為準，但因為難以在其中找到具體規(guī)定和立法本意，故主要看程序上的合法性（《規(guī)定》第五十三條）以及一定程度上的合理性。也有在《規(guī)定》之外的處分方式，如掛榜、沒收違規(guī)電器等，這些也屬于《規(guī)定》中處分的性質，各個學校在不違反道德和法律的基礎上，有一定自行制定并執(zhí)行校規(guī)的自由。此類懲戒的自主程度有一定增大，且有可能對學生依法享有的權利造成影響或剝奪，如名譽權、財產(chǎn)權、隱私權等。

（二）身份類懲戒

除明文為“處分”的懲戒以外，“不授學位”“不予畢業(yè)”也屬于學校對其學生的懲戒行為。二者的性質和規(guī)范的文件都不相同，而多數(shù)學校在校規(guī)里將二者一同規(guī)定，易于造成誤解，把取得學位證和畢業(yè)的要件混淆。《中華人民共和國學位條例》（以下簡稱《條例》）第四條至第六條分別規(guī)定了學士、碩士、博士學位授予的條件，但規(guī)定并不具體，如第四條對學士學位的要求：一是較好地掌握本門學科的基礎理論、專門知識和基本技能；二是具有從事科學研究工作或擔負專門技術工作的初步能力。故各學校多依照《條例》的有關規(guī)定，在其自主權限之內制定學校各自授予學位的學術標準，依標準做出授予學位的決定。不同學校對學士學位的授予條件差別較大，例如某高校《學士學位授予規(guī)定》列出了不授予學士學位的5種情形：一是未能畢業(yè)；二是受留校查看以上處分；三是必修課累計五門以上重修或第二學位考試考查課程累計三門以上不及格；四是未修滿選修學分；五是專業(yè)主干課總數(shù)一半以上成績未達70 分。而另一所高校則在該校《學生學籍管理規(guī)定》中規(guī)定了3種不授學士學位的情形：一是在校期間犯有嚴重錯誤、違法違紀或受記過以上處分；二是通過試讀畢業(yè)；三是畢業(yè)時尚未過四級。可見，因該類懲戒與學術自由相關，且少有上位法的沖突，故自主空間較大。

不予畢業(yè)與主動退學的性質不同，即因不滿足畢業(yè)條件，學校不準許學生畢業(yè)。不同于學位授予條件，畢業(yè)條件有著較為多樣的規(guī)定。《高等教育法》第五十八條規(guī)定：“高等學校的學生思想品德合格，在規(guī)定的修業(yè)年限內學完規(guī)定的課程，成績合格或者修滿相應的學分，準予畢業(yè)。”《規(guī)定》第三十二條規(guī)定：“學生在學校規(guī)定學習年限內，修完教育教學計劃規(guī)定內容，成績合格，達到學校畢業(yè)要求的，學校應當準予畢業(yè)，并在學生離校前發(fā)給畢業(yè)證書。”再看不同學校的校規(guī)，一般以“完成教育教學計劃的規(guī)定內容”作為條件，而具體教學計劃則一般是學院制定。故高校對于畢業(yè)條件也有一定的自主空間，但因“學術因素”不強，其自主的程度也沒有學位授予條件大。

（三）教學類懲戒

教學從古至今都是經(jīng)典的高校自身治理事項，自主辦學中慣稱的“學術事務”指的是與教學、研究、學習相關的事項，亦包括教學計劃、課程安排、學習方法、考試的執(zhí)行、成績的評定等等［3］。高校的教師與學生產(chǎn)生糾紛時，因為教師在高校教學中的行為代表了學校，以致部分法律效果也可以認為是歸屬于學校。在我國，日常教學中存在的懲戒行為很少引起學者關注。2020年12月，教育部頒布《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》，在制度上肯定了中小學校以及教師實施教育懲戒的必要性與合理性。高校旨在培養(yǎng)人才，而培養(yǎng)人才的主陣地在課堂，在傳統(tǒng)課堂教學中，適當?shù)膽徒洳粌H是教育者的權力，也是教育者的義務。但高校中的這種教育懲戒行為還沒有完善的法律規(guī)范，在《規(guī)定》第十三條的概括性表述之外，一般只有一些要求性的文件。如2019年5 月，江西省教育廳針對該省高校本科教學中存在的學生學習精力投入不到位等問題，提出進一步加強高校本科教學管理的8項要求，其中包括“非教學需要，禁止學生將手機、平板電腦等移動智能終端帶入課堂。”這是一個禁止性規(guī)定，但是并無法律后果，在實施中如有糾紛，也只是師生之間進行協(xié)商處理。此外，教育有其特殊性，課堂教學也有著教師發(fā)揮空間大的特殊之處，但扣“平時分”的行為不單單是教師輕微的戒行，也可能會觸及學生的利益。

三、司法審查介入高校的歷程

（一）特權說消亡

特別權力關系理論在20 世紀90 年代還普遍適用于我國高校和學生之間的糾紛處理，因其排除司法救濟原則，故為司法介入第一步要破除的禁錮。在學者們前期的爭論中，最主流的是公法學者烏勒開創(chuàng)的“管理關系”和“基礎關系”二分理論，將特別權力關系分為兩種不同的關系，在基礎關系中適用法律保留且允許通過司法途徑進行救濟，而在管理關系中則不須嚴格執(zhí)行法律保留且不可請求司法途徑救濟。由于基礎關系和管理關系劃分標準的不確定性，“重要性理論”隨后在理論界和實務界漸漸取代了“管理關系”和“基礎關系”而得到支持，其認為但凡涉及公民基本權利的“重要”事項必須通過立法者用立法的形式來進行決定，而不能通過行政性的權力來決定，并且該理論被認為可以適用司法審查。在這個過程中，特別權力關系理論已經(jīng)日漸衰退。

況且在實踐中，自教育體制改革后，我國高校轉變?yōu)槭召M形式。學校與其學生同時存在兩種不同性質的法律關系：第一種是管理性質的關系，即不對等的，具有單方的強制性特征的關系，可以視作特別權力關系的表現(xiàn)；第二類是契約性質的關系，即平等的民事關系，與前者相比更加市場化和社會化。此時高校中的特別權力關系說就與當時的制度和國家的法治原則相背離，絕對的特別權力關系理論已無法立足，當時的情況更適合烏勒的“雙重關系理論”。但特別權力關系在我國理論基礎不強，學者們對此爭論不休，它在實踐中也開始消亡。

（二）訴訟的擴張

彼時，在高校面向市場、擴大招生規(guī)模的情況下，治理局面愈發(fā)趨于復雜，學校與學生之間的爭議、訴訟開始出現(xiàn)。從被告資格來看，“田永案”開辟了解決該類糾紛的行政訴訟道路，有學者如湛中樂教授對將我國大學作為法律、法規(guī)的授權組織表示認同，但其權力僅限定于頒發(fā)學位證書的權力［4］，也有學者認為，采用“法律、法規(guī)授權組織”這一概念來為高校定性只是權宜之計，高校頒發(fā)學位證是一種代表國家的行政權力的結論，在論理上并不十分周延［5］。在實務中，我國沒有行政審判先例的習慣，這也使得法院受理的該類案件只是小部分，大部分的糾紛仍然被拒于行政訴訟大門之外。從受案范圍來看，在本世紀初，我國當時施行的《行政訴訟法》行政訴訟范圍狹小，規(guī)定可以提起行政訴訟的條件只是行政主體直接侵犯了行政相對人的人身權和財產(chǎn)權，故很多行政行為糾紛因不屬于行政訴訟的受案范圍而不被法院受理。在《行政訴訟法》的修改過程中，其范圍呈擴大趨勢，從1996 年吳某與昆明理工大學的退學處分糾紛被法院拒之門外，到2004年李某訴重慶郵電大學開除學籍的糾紛法院不予受理，再之后該類糾紛在實務中就呈現(xiàn)了被普遍受理的趨勢。

雖然許多糾紛仍有受理與不受理的差異，但是總體來看，實踐中訴訟數(shù)量一直在增加，也呈現(xiàn)了從不規(guī)范到更加規(guī)范的趨勢。在《行政訴訟法》于2015 年被修改之時，規(guī)范性文件附帶審查制度在第53 條中體現(xiàn)了很大程度上的創(chuàng)新，而校規(guī)在屬性上即可類同于“規(guī)章以下的規(guī)范性文件”，故在現(xiàn)行行政訴訟體制中，其屬于可被附帶性司法審查的內容。自此，當事人在提起教育行政訴訟的同時往往一并申請對所涉高校校規(guī)條款的附帶審查，這是教育行政訴訟案件中至關重要的一步，這也開啟了校規(guī)的司法適用，推動了高校行政訴訟的規(guī)范發(fā)展。然而，在我國訴訟實踐中，可以看出最高法院在高校學生懲戒方面給予救濟范圍的觀點，目前可以總結為限于學位證、畢業(yè)證的獲取等“身份性懲戒”［6］，而幾乎沒有將校園中更加多樣的懲戒行為納入行政訴訟，而沒有納入的新型且多樣的案件類型恰恰是現(xiàn)代高校行政訴訟應當面對的問題［7］。

四、司法審查高校懲戒的應然規(guī)范

（一）合法性審查

從行政訴訟的角度來看，學校首先應遵循行政訴訟的基本原則——合法性審查原則。審查的依據(jù)為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及行政規(guī)章。高校對學生的懲戒行為一般由《條例》《規(guī)定》等文件進行框架性規(guī)定，再由各自的校規(guī)進行具體規(guī)定。不論是法律適用，還是程序性要求，高校對學生的懲戒行為應有很高的合法性要求，從甘露案、于艷茹案中分別可以看出合法性審查的兩種不同的體現(xiàn)。此外，該原則還可以有更寬泛的適用。如在康某某訴桂林電子科技大學開除學籍決定一案中，廣西壯族自治區(qū)桂林市中級人民法院關于康某某認為被訴行政行為因僅依據(jù)《桂林電子科技大學考試管理規(guī)定》而無法律依據(jù)的問題，認為學校相關規(guī)定是對《規(guī)定》的進一步細化，且無矛盾或抵觸之處，雖未備案，但并不影響其效力。因此，學校的處分雖未直接適用相關的法律、法規(guī)，但其僅屬于瑕疵行為，而不足以認為被訴行為缺乏法律依據(jù)。可見該類行為的合法性審查要求嚴格，但并不狹隘。自2015 年起，實務中對校規(guī)開啟了行政訴訟的附帶性審查，其后審查其合法性的要求變得尤其明顯。在2015年通過的《行政訴訟法》司法解釋中即較為嚴格地規(guī)定了規(guī)范性文件應符合法律、法規(guī)的規(guī)定的合法性要求。只有經(jīng)人民法院附帶性審查查明不與“上位法”沖突的校規(guī)方可在教育行政案件中被司法適用；對具有違法乃至違憲情形的校規(guī)，人民法院自然有權拒絕適用［8］。隨著對規(guī)范性文件審查的完善，司法機關對于學校懲戒行為的合法性審查力度也大幅度提升。

合法性審查在目前我國高校懲戒行為糾紛的司法實踐中是首位重要的，但由于懲戒行為的復雜性和立法的局限性，法律法規(guī)無法將校園中可能發(fā)生的情況都詳盡地規(guī)定下來。《行政訴訟法》在第七十條規(guī)定了法院可以判決撤銷或者部分撤銷的情形，其中除了五款合法性審查的要求之外，在最后一款規(guī)定了“明顯不當”的情形。盡管有學者認為，該情形與前款“濫用職權”為實際上的等同關系［9］，但主流看來，其中的合理性審查是被嚴格限制的，只是一種極例外的情況。這樣規(guī)定的出發(fā)點是留給行政機關、高校一定的空間，對其行為保有一定的尊重，但若無合法性之外的補充審查，正如前文所言，高校對自主空間無法準確把握，懲戒行為無法明確地被歸納劃分，學生的合法權利易受到侵害。

（二）合理性審查

正當性有兩種方式，其中一種是合法性，另一種是道德正當性，即合理性［10］。在這個情況下，高校如何在司法審判時的自由裁量中尋求其相對獨立的價值是值得思考的。《規(guī)定》分別于2005 年、2017年進行了兩次修訂，這兩次修訂的亮點之一在于對高校自主管理學生的空間的提升，可見高校在學生管理事務上的自由意志空間不斷擴大。并且，在現(xiàn)實生活中，很多爭議是由于對合理性的質疑而產(chǎn)生的，簡單地援引法條并不能很好地消除爭議根源，更需要司法在介入時完善合理性審查。

落實到規(guī)范角度，合理性審查并未有根本法的規(guī)定。《憲法》規(guī)定了人民法院只能用法律而不能用其他標準來衡量行政行為，《行政訴訟法》規(guī)定的審查具體行政行為合法性的原則就是憲法的規(guī)定的具體化。合理性審查原則上是在合法性審查的基礎上，并與合法性審查合理結合，從而進行的一種兼顧“道義正當”的司法評價［11］。且這種合理性審查理應因高校的自由裁量權而存在，或者說一定程度上是行政權最具特色的部分。在學校對學生的懲戒教育中，學校的專業(yè)性強，有著豐富的相關知識和經(jīng)驗，法院雖不具備，但在尊重學校教育經(jīng)驗的同時也應在規(guī)范之內、情理之內建構起對學生的全面的保護層。而要找到合適的界限，不能機械地進行劃分，而要對這個在諸多因素下的宏觀問題的具體表現(xiàn)來進行思考。

（三）多元化機制

在復雜多樣的校園生活中，懲戒糾紛也并非都是行政訴訟，校園中的爭議也不一定全部交由司法處理。《規(guī)定》修改的另一個方向是支持和保障學生依法或依學校規(guī)定，主動參與學校管理，因此“自主辦學”在當今看來更像是一個多元的體系。理論上，高校中產(chǎn)生了校方與學生之間的法律糾紛后，當事人可以通過組織調解、申訴、行政復議、訴訟等途徑解決。在這個過程中，可以充分發(fā)揮學校中的職能部門、學生社團以及其他各種方面的力量。但實際上目前這些方式不能很好地互相銜接并配合，因此應在糾紛解決的實踐中不斷探索，并在整個國家糾紛解決機制的框架內完善高校中的糾紛解決機制。2010 年廈門大學的“無訟校區(qū)”活動提供了一個良好的樣板，其由法院、高校、社區(qū)三方共建，各方為轄區(qū)內的師生提供了一套多元化的糾紛解決途徑，打造出“小糾紛不出校區(qū)，大糾紛不出法庭”的無訴訟環(huán)境。

此外，在實踐中，司法介入的時機應遵循“窮盡內部救濟”的原則，即司法審查盡量在當事人窮盡了組織規(guī)定的內部救濟程序后方可作為其最后一種權利救濟途徑。懲戒決定既然是以學校名義做出的行為，且關系到學生的合法權益，就應在及時將懲戒決定送達學生的同時詳盡告知其救濟途徑［12］。其中，申訴制度是一個在高校中尤其應該被重視的糾紛解決途徑，是學校走向法庭前一個很好的自我檢查、審視的機會，也是學生的一個正當維護自己受損權益的有效渠道，其低成本、高效率的特點也恰好貼合了高校教育管理的自身性質。在我國教育民主法治化的進程中，高校治理結構也在發(fā)生變化。在現(xiàn)代“自主辦學”理念下，申訴制度具有重要的意義，在現(xiàn)階段亟需得到重視和完善，并在高校校園中真正落實。