救災(zāi)資金投入長(zhǎng)效機(jī)制探究

[摘 要]新時(shí)期下，我國(guó)政府績(jī)效意識(shí)逐漸增強(qiáng)，提出全過(guò)程救災(zāi)資金績(jī)效管理，要求創(chuàng)新自然災(zāi)害防治投入機(jī)制，凝聚投資合力，使“以防為主，防治結(jié)合”的救災(zāi)理念進(jìn)一步深化。而目前，我國(guó)救災(zāi)資金投入路徑并未有效凝聚，其投入管理層面上存在公私合作不足、商業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率低、救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理不科學(xué)等一系列問(wèn)題。文章對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)救災(zāi)資金投入路徑管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析整合，從公私合作、商業(yè)保險(xiǎn)、捐贈(zèng)及個(gè)人應(yīng)急儲(chǔ)蓄準(zhǔn)備四個(gè)方面，對(duì)救災(zāi)資金的長(zhǎng)效投入機(jī)制進(jìn)行探究，以期對(duì)創(chuàng)新自然災(zāi)害防治投入機(jī)制，提高救災(zāi)資金績(jī)效管理提出建議。

[關(guān)鍵詞]救災(zāi)資金;投入;長(zhǎng)效機(jī)制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.16.070

1 引言

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016—2019年由自然災(zāi)害造成的全國(guó)直接經(jīng)濟(jì)損失分別是5032.9億元、3018.7億元、2644.6億元和3270.9億元。作為突發(fā)公共事件，自然災(zāi)害的突發(fā)性給救災(zāi)活動(dòng)的展開(kāi)增加難度。突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)是財(cái)務(wù)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的統(tǒng)一。前者指向資金和資源，后者指向受托履職情況[1]。我國(guó)《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》將突發(fā)公共事件的業(yè)務(wù)管理分為：預(yù)防準(zhǔn)備—監(jiān)測(cè)預(yù)警—處置救援—恢復(fù)重建。與之對(duì)應(yīng)，財(cái)務(wù)活動(dòng)分為：投入—使用—產(chǎn)出。其中，投入環(huán)節(jié)是自然災(zāi)害等突發(fā)公共事件財(cái)務(wù)活動(dòng)的起點(diǎn)，投入路徑是否有效凝聚決定防災(zāi)減災(zāi)工作的成效。相關(guān)政策對(duì)救災(zāi)資金投入管理提出了要求：《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕104號(hào)）指出要完善防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)資金投入機(jī)制，拓寬資金投入渠道。2020年7月“自然災(zāi)害防治工作部際聯(lián)席會(huì)議第二次會(huì)議”中指出要加強(qiáng)創(chuàng)新自然災(zāi)害防治投入機(jī)制，最大限度凝聚投資合力。強(qiáng)化資金管理監(jiān)督，提高使用績(jī)效[2]。由此可見(jiàn)，相關(guān)政策由單純強(qiáng)調(diào)救災(zāi)資金的使用和產(chǎn)出逐漸走向資金的投入，要求對(duì)救災(zāi)資金開(kāi)源提質(zhì)增效。

近年來(lái)我國(guó)部分學(xué)者對(duì)救災(zāi)資金投入管理進(jìn)行了研究。武玲玲、常延嶺等（2015）[3]認(rèn)為財(cái)政以外的應(yīng)急資金比例小，應(yīng)急資金的籌集比例不合理。周洪建（2018）[4]認(rèn)為社會(huì)脆弱性導(dǎo)致災(zāi)害救助的差異性，單靠政府自身短期無(wú)法滿足群眾的完全需求。余華茂（2019）[5]指出目前應(yīng)急財(cái)政投入量小，存在重復(fù)投入、預(yù)防投入不足及信貸政策支持不足等問(wèn)題。錢洪宇（2019）[6]認(rèn)為我國(guó)的應(yīng)急財(cái)政資金管理事前預(yù)備不足，中央與地方、政府與社會(huì)缺乏應(yīng)對(duì)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。綜上所述，現(xiàn)有學(xué)者的研究主要集中在資金投入規(guī)模、救助風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等問(wèn)題上，而缺乏對(duì)投入保障資金的系統(tǒng)化路徑探究，文章試圖整合優(yōu)化自然災(zāi)害救助資金投入渠道，構(gòu)建救災(zāi)資金投入長(zhǎng)效機(jī)制，提高救災(zāi)資金績(jī)效。

2 新形勢(shì)下我國(guó)救災(zāi)資金投入路徑管理現(xiàn)狀及原因

2.1 公私合作不足

目前我國(guó)救災(zāi)資金的主要投入來(lái)源是中央財(cái)政和地方各級(jí)財(cái)政。我國(guó)《預(yù)算法》第四十條規(guī)定，各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額1%～3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見(jiàn)的開(kāi)支。《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》第三十一條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取財(cái)政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作所需經(jīng)費(fèi)。在政策上，以財(cái)政為主的救災(zāi)資金投入模式并未充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，非公共部門也應(yīng)該扮演一定的角色。在救災(zāi)活動(dòng)發(fā)生后，往往要對(duì)群眾進(jìn)行臨時(shí)安置，對(duì)災(zāi)害發(fā)生地的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，無(wú)論是在資金還是資源上都存在大量缺口，單依靠政府進(jìn)行救災(zāi)可能會(huì)壓縮正常財(cái)政支出，增加財(cái)政債務(wù)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。

2.2 商業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率低

據(jù)瑞士再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019年全球保險(xiǎn)業(yè)賠付了因?yàn)?zāi)害事件造成經(jīng)濟(jì)損失的40%左右，而目前中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)在自然災(zāi)害中的賠付比例僅為10%左右[7]。究其原因在于，一是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自身的賠償能力有限。保險(xiǎn)賠償通常由保險(xiǎn)公司自我賠付，然而因?yàn)?zāi)導(dǎo)致的巨額賠付與保險(xiǎn)公司的實(shí)際財(cái)力差距懸殊，因此有關(guān)災(zāi)害險(xiǎn)種僅作為財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)附屬條件存在并沒(méi)有設(shè)立針對(duì)性的險(xiǎn)種[6]。二是居民的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足，缺乏防范投入。大部分群眾傾向于等待政府有限的財(cái)政救助，加之政府部門與保險(xiǎn)公司協(xié)作能力不足，缺乏相關(guān)宣傳，災(zāi)民自保意識(shí)不足，不愿進(jìn)行投入。三是災(zāi)害財(cái)政救助受政府本級(jí)和上級(jí)財(cái)政收入的制約，要經(jīng)過(guò)層層審批，速度比商業(yè)保險(xiǎn)理賠及時(shí)性和精準(zhǔn)性要滯后[8]。

2.3 救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理不科學(xué)

審計(jì)署出具并發(fā)布專項(xiàng)審計(jì)公告16份，與自然災(zāi)害救助資金的社會(huì)捐贈(zèng)相關(guān)的審計(jì)公告有6份（如表1所示），在公告中詳細(xì)指出我國(guó)通過(guò)社會(huì)捐贈(zèng)途徑投入的救災(zāi)資金管理存在的問(wèn)題。

我國(guó)目前救災(zāi)捐贈(zèng)資金存在的問(wèn)題屢審屢犯。結(jié)合上表及現(xiàn)實(shí)情況而言，主要原因如下：一是我國(guó)慈善組織內(nèi)部管理制度缺失，忽視對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)路徑的有效披露，資金去向無(wú)跡可尋，社會(huì)公眾對(duì)其信任度低，影響資金的投入。二是慈善組織的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員績(jī)效意識(shí)缺乏，并未將救災(zāi)資金交付的及時(shí)性納入日常工作的重點(diǎn)。三是慈善組織的相關(guān)監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度不完善。從內(nèi)部監(jiān)督來(lái)看，未設(shè)置監(jiān)事會(huì)對(duì)內(nèi)部的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督，相關(guān)績(jī)效考評(píng)和問(wèn)責(zé)機(jī)制并未建立，易出現(xiàn)以權(quán)謀私、占有滯留等違法行為。從外部監(jiān)督來(lái)看，會(huì)計(jì)師事務(wù)所往往對(duì)慈善組織相關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)表的可靠性和相關(guān)性進(jìn)行數(shù)字審計(jì)，難以滿足應(yīng)急資金審計(jì)監(jiān)督的要求。此外，以民政、紀(jì)委及審計(jì)機(jī)關(guān)為主的外部監(jiān)督主體缺乏全過(guò)程的動(dòng)態(tài)追蹤和反饋。

2.4 災(zāi)害預(yù)防的個(gè)人應(yīng)急儲(chǔ)蓄準(zhǔn)備不足

據(jù)中國(guó)人民銀行數(shù)據(jù)顯示，自2016年起，居民的凈存款已連續(xù)三年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，2018年末中國(guó)居民的借貸率為60.4%，居民的整體負(fù)債總額占到當(dāng)年社會(huì)總體財(cái)富的60%以上，此外通過(guò)計(jì)算我國(guó)居民家庭儲(chǔ)蓄率發(fā)現(xiàn)居民儲(chǔ)蓄率有三個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑，分別是GDP口徑儲(chǔ)蓄率、居民收入口徑儲(chǔ)蓄率以及國(guó)民儲(chǔ)蓄率。由于國(guó)民儲(chǔ)蓄率將政府和企業(yè)儲(chǔ)蓄考慮在內(nèi)不能充分反映家庭居民自身的儲(chǔ)蓄水平，因此文章采用前兩種統(tǒng)計(jì)口徑。（表2），我國(guó)居民家庭儲(chǔ)蓄率并不高，過(guò)去六年平均儲(chǔ)蓄率GDP口徑統(tǒng)計(jì)是7.76%，居民收入口徑不足20%。較低的儲(chǔ)蓄率加之較高的居民杠桿率，居民的債務(wù)負(fù)擔(dān)重，以自身的財(cái)務(wù)狀況難以有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

在經(jīng)歷災(zāi)害時(shí)，受災(zāi)民眾自身作為真正的第一反應(yīng)者。在沒(méi)有外部援助的情況下，搬遷到新的住所、購(gòu)買清潔用品或藥品，由于儲(chǔ)蓄不足迫使個(gè)人又背負(fù)大量債務(wù)，對(duì)于家庭本身而言更是災(zāi)難性的。

3 投入視角下的救災(zāi)資金長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建

3.1 搭建公私合作投入平臺(tái)

一是政府要與對(duì)救災(zāi)建設(shè)有關(guān)的企業(yè)（工程類、商貿(mào)類及生產(chǎn)加工類）保持密切聯(lián)系，實(shí)時(shí)觀測(cè)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)。在事前將不同地段相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)歸集入庫(kù)，簡(jiǎn)化對(duì)招標(biāo)企業(yè)主營(yíng)產(chǎn)品、經(jīng)營(yíng)范圍及資質(zhì)的調(diào)查環(huán)節(jié)，減少非增值環(huán)節(jié)，及時(shí)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是政府可與商業(yè)銀行進(jìn)行合作，將救災(zāi)資金存放在商業(yè)銀行，對(duì)其進(jìn)行歸集管理。在相關(guān)政策允許下進(jìn)行各類投資服務(wù)，根據(jù)商業(yè)銀行的銀行系統(tǒng)顯示資金的占用費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)在線對(duì)救災(zāi)資金進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管和調(diào)整。

3.2 發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的杠桿作用

一是實(shí)行共保機(jī)制。要加快巨災(zāi)再保險(xiǎn)制度的建立，政府在相關(guān)政策上對(duì)災(zāi)害保險(xiǎn)進(jìn)行支持，促使保險(xiǎn)公司對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)創(chuàng)新，構(gòu)建保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、政府兜底的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制[4]。二是提高居民的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。借助新聞媒體、抖音、自媒體等多種途徑對(duì)自然災(zāi)害造成的威脅進(jìn)行宣傳，提高居民風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，政府可以強(qiáng)制高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)參保并對(duì)參保人員提供參保補(bǔ)貼，以實(shí)現(xiàn)災(zāi)害保險(xiǎn)的全覆蓋。

3.3 促使救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理專業(yè)化

一是慈善組織要完善內(nèi)部組織管理制度，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)籌集路徑的有效披露，提高社會(huì)公眾對(duì)其信任度。二是提高慈善組織管理人員的績(jī)效意識(shí)，將救災(zāi)資金上繳及時(shí)性納入日常工作的重點(diǎn)。可通過(guò)慈善總會(huì)代政府將接收的救災(zāi)捐贈(zèng)資金統(tǒng)一上繳，確保資金的及時(shí)性。三是完善慈善組織的相關(guān)監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度。內(nèi)部設(shè)置監(jiān)事會(huì)對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，建立績(jī)效考評(píng)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。從外部監(jiān)督來(lái)看，會(huì)計(jì)師事務(wù)所要關(guān)注救災(zāi)資金的違規(guī)濫用問(wèn)題，培養(yǎng)跨學(xué)科審計(jì)人才。此外，以民政、紀(jì)委及審計(jì)機(jī)關(guān)為主的外部監(jiān)督主體要將審計(jì)的關(guān)口前移。

3.4 提高儲(chǔ)蓄用于緊急情況的比例

一是居民應(yīng)樹(shù)立危機(jī)意識(shí)，及時(shí)進(jìn)行自我投入，提高個(gè)人的應(yīng)急資金儲(chǔ)蓄。二是當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門要與金融部門、應(yīng)急管理部門和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)組織形成合作關(guān)系，為未來(lái)不確定的儲(chǔ)蓄提供咨詢服務(wù)以幫助居民進(jìn)行合理的財(cái)務(wù)決策。三是由于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素會(huì)影響居民災(zāi)害準(zhǔn)備的能力，因此有關(guān)部門要根據(jù)對(duì)象的不同將解決方案選項(xiàng)進(jìn)行擴(kuò)展，這些解決方案可從低成本到無(wú)成本選項(xiàng)，再到高成本（最佳的家庭準(zhǔn)備水平）以鼓勵(lì)居民加強(qiáng)個(gè)人財(cái)務(wù)準(zhǔn)備。

4 結(jié)語(yǔ)

救災(zāi)資金投入長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建是一個(gè)資源整合協(xié)調(diào)的系統(tǒng)工程。首先，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用來(lái)拓寬融資渠道，還需分析金融市場(chǎng)、法律環(huán)境、政策支持等內(nèi)容對(duì)救災(zāi)資金的公私合作進(jìn)行完善。其次，在以商業(yè)保險(xiǎn)來(lái)擴(kuò)充救災(zāi)資金的基礎(chǔ)上，對(duì)再保險(xiǎn)的財(cái)政承擔(dān)比例需要進(jìn)一步實(shí)證研究，以提出可踐行的相關(guān)舉措，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司設(shè)計(jì)真正意義上的“災(zāi)害險(xiǎn)”。最后，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，結(jié)合救災(zāi)捐贈(zèng)資金投入風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，設(shè)計(jì)具體的資金投入管理評(píng)價(jià)指標(biāo)，利用信息技術(shù)來(lái)優(yōu)化捐贈(zèng)路徑也是進(jìn)一步要研究的內(nèi)容。

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[基金項(xiàng)目]2020年北方民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目 “救災(zāi)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：YCX20053）。

[作者簡(jiǎn)介]魏云嬌（1997—），女，河南南陽(yáng)人，北方民族大學(xué)商學(xué)院2019級(jí)會(huì)計(jì)專業(yè)在讀研究生，研究方向：財(cái)務(wù)管理理論與實(shí)務(wù)、績(jī)效評(píng)價(jià)。