老齡化背景下我國養(yǎng)老服務財政政策研究

譚回

日趨迅猛的人口老齡化勢頭，致使我國養(yǎng)老服務業(yè)的財政支出壓力不斷增加，如何妥善運用財政政策助力養(yǎng)老服務發(fā)展成為當前亟需探討的問題。在分析我國養(yǎng)老服務發(fā)展的財政政策現(xiàn)狀基礎之上，針對其中存在的幾大問題，提出改進建議，以期更好發(fā)揮財政政策對于養(yǎng)老服務發(fā)展的推動作用。

人口老齡化儼然是本世紀各國需長期應對的一大挑戰(zhàn)，我國也不例外，經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時肩負著最艱巨的老齡化重擔。在此時代背景下，公共財政政策對于養(yǎng)老服務發(fā)展可謂是至關重要，一方面，提供公共服務和普惠民生一直以來都是我國政府最基本的職能，政府發(fā)展養(yǎng)老服務，固然離不開財政資金的投入和相關政策制度的支持;另一方面，財政支持政策能夠發(fā)揮風向標作用，積極帶動其他社會資本的投入，促進養(yǎng)老服務市場化發(fā)展，多渠道緩解養(yǎng)老壓力。

一、支持我國養(yǎng)老服務發(fā)展的財政政策現(xiàn)狀分析

（一）我國養(yǎng)老服務財政支持政策的發(fā)展現(xiàn)狀

1.財政支出政策

（1）直接財政投入

直接財政投入政策是較為傳統(tǒng)的財政支持方式，具有補缺、扶持等性質，主要的形式是用于建設敬老院、護理院等養(yǎng)老機構和設施的財政資金支出。早在21世紀的到來之初，養(yǎng)老機構的建設就成為了時代熱潮，各地政府通過直接財政撥款興辦養(yǎng)老機構及設施，為五保戶老人、生活中存在困難的老年群體提供吃、穿、住的“養(yǎng)老庇護所”。

（2）財政補貼

我國對于老年群體的財政補貼制度主要包括三種，第一是高齡補貼，第二即護理補貼，第三為養(yǎng)老服務補貼。三者之中，高齡補貼制度屬最早萌生，21世紀以來便在全國范圍內陸續(xù)推行，較低的補貼門檻和廣泛的政策覆蓋對象是該政策的主要優(yōu)勢特點。相對于高齡補貼來說，護理補貼與養(yǎng)老服務補貼萌生時間較晚，于2010年之后在我國部分省市相繼推行，政策覆蓋范圍主要是失能老人等特殊群體。

（3）政府購買養(yǎng)老服務

2003年，上海率先推出政府購買居家養(yǎng)老服務新型模式，帶頭踏上了我國探索政府購買養(yǎng)老服務的新路，南京、寧波、蘇州等城市緊隨其后，相繼踏入政府購買養(yǎng)老服務的實踐之道。各地區(qū)亦結合當?shù)貙嶋H，陸續(xù)實行政府購買養(yǎng)老服務這一新模式。自此，政府購買養(yǎng)老服務在全國各地深入開展，并取得了可觀成效。

2.稅收優(yōu)惠政策

除了上述財政支出政策以外，稅收政策亦是我國推進養(yǎng)老服務建設中實行的財政政策之一。稅收優(yōu)惠政策的政策受益對象主要包括兩個，一是養(yǎng)老服務機構，另一個即老年人自身。針對養(yǎng)老機構的稅收優(yōu)惠政策相對來說比較多，例如對養(yǎng)老服務機構免征增值稅;對于符合特殊條件的養(yǎng)老服務機構免征企業(yè)所得稅等。面向老年人自身的稅收優(yōu)惠政策包括生活補助免征個人所得稅等。

（二）我國養(yǎng)老服務財政支持政策的總體特點

1.財政支持體系逐漸完善，財政支出規(guī)模不斷擴大

在我國養(yǎng)老服務的發(fā)展初期，財政支出規(guī)模相對較小，財政支持的渠道亦十分單一，體現(xiàn)出單純補缺的特點。隨著政府對民生問題的愈加重視，我國的養(yǎng)老服務財政支持政策不斷完善，從最初階段的補缺性扶持轉變?yōu)槎喾矫娓采w，形成了較為完備的政策體系，并積極向普惠性養(yǎng)老福利體系邁進。公共財政體制日漸健全與完善的同時，財政對養(yǎng)老服務、醫(yī)療衛(wèi)生等民生項目的支出規(guī)模也在不斷擴大。

2.政策支持形式日趨多元化，政策取向由“養(yǎng)”向“護”轉變

政策的不斷完善使得財政支持的形式日趨豐富，我國各地政府都根據(jù)當?shù)厍闆r建立和創(chuàng)新了具有當?shù)靥厣呢斦С中问剑缣K州的政府養(yǎng)老服務援助制度，政府每月會面向部分特殊老年群體發(fā)放相應的養(yǎng)老援助券。從政策演變趨勢上看，公共財政投入初期，重心主要是放在建設養(yǎng)老機構上和提供一般性養(yǎng)老服務項目，隨著養(yǎng)老需求的不斷增加，養(yǎng)老服務領域愈加關注更高層面的醫(yī)療保健、康復護理。由此，財政投入的重點和財政政策的取向由最初單純的“養(yǎng)”向“護”轉變。

二、我國養(yǎng)老服務發(fā)展中財政支持政策的問題分析

（一）財政投入規(guī)模仍然不夠

隨著老齡化勢頭愈發(fā)迅猛，老年人的養(yǎng)老需求不斷增加。近年來，盡管政府在不斷加大財政對養(yǎng)老服務發(fā)展的投入，但與龐大的養(yǎng)老服務需求相比仍存在巨大的缺口，投資的規(guī)模和總量依然不夠。本文以我國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位來分析，查閱我國民政部2005-2019年統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)可得，從2005年到2016年期間，每千名老年人所擁有的養(yǎng)老床位數(shù)逐年增加，而到了2017年和2018年，這個數(shù)值較前一年來說卻都有所下降，2019年才又呈上升趨勢。這也就是說，盡管每一年政府都在增加對養(yǎng)老服務項目的財政投入，但由于近年來人口老齡化程度日益加深，老年人口增速顯然超過了養(yǎng)老設施的增速，這就使得最終分到每位老人頭上的養(yǎng)老服務資源愈加緊張。因此，公共財政對養(yǎng)老機構設施建設的投入規(guī)模與現(xiàn)實的老齡化程度存在明顯的現(xiàn)實差距，現(xiàn)有養(yǎng)老資源無法保障日益增長的養(yǎng)老需求。

（二）財政投入結構存在失衡

1.供給側與需求側的財政投入失衡

目前，我國政府的財政資金投入，絕大部分仍然是用于建設與運營養(yǎng)老服務機構，而直接針對老年人的財政政策相對不足，也就是說，支持養(yǎng)老服務發(fā)展的財政政策更加偏向于養(yǎng)老服務的供給側，一定程度上忽略了養(yǎng)老服務的需求側。

2.農村與城鎮(zhèn)的財政投入結構不合理

由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差異，農村基層政府財政實力遠遠落后于城鎮(zhèn)政府，從而使得農村地區(qū)的養(yǎng)老機構和養(yǎng)老設施建設相對滯后。資金投入和財政補助的缺少，致使農村地區(qū)養(yǎng)老方面的政策發(fā)展速度亦遠遠落后于同時期的城鎮(zhèn)地區(qū)。

3.機構養(yǎng)老與居家、社區(qū)養(yǎng)老的財政投入重點需權衡

現(xiàn)實生活中，許多老年人對于入住養(yǎng)老機構抱有諸多顧慮，再加上對家庭環(huán)境的習慣和對親情的眷戀，因此大部分老人都偏好居家、社區(qū)養(yǎng)老方式。然而實際上，我國的財政投入重點卻與這種養(yǎng)老需求相悖，居家養(yǎng)老財政支持力度相對于機構養(yǎng)老來說明顯不足。

（三）政府購買養(yǎng)老服務政策執(zhí)行阻滯

1.政府購買養(yǎng)老服務缺乏規(guī)范性的法律支持

“公共服務”這一概念，在2003年《中華人民共和國政府采購法》中還尋找不到其字眼，這之后，直到2015年實施的《中華人民共和國政府采購法實施條例》，才由政府正式將其囊括到采購范圍內，因此，我國對于養(yǎng)老服務項目的采購仍處于初步發(fā)展階段。直至目前，政府購買養(yǎng)老服務的法律依據(jù)大部分來自于地方性政策法規(guī)，導致工作的開展缺乏具體的規(guī)范化指導。

2.政府所購養(yǎng)老服務項目與老年人實際需求脫節(jié)

政府購買養(yǎng)老服務工作，其過程、程序必定是復雜且龐大的，涉及到的主體也眾多，包括采購者、承包者和受益者。而在現(xiàn)實中，經(jīng)常會因為工作開展不到位而產(chǎn)生信息不對稱等問題，使得老年人獲得的服務項目與其實際需求并不匹配，即出現(xiàn)供需脫節(jié)現(xiàn)象，從而導致財政投入的實際效益大打折扣。

三、完善我國養(yǎng)老服務財政支持政策的思路建議

（一）加大對養(yǎng)老服務的財政投入力度

1.明確政府自身定位

政府首先需要明晰自身在養(yǎng)老服務中的角色位置。要知道，社會養(yǎng)老的工作任務并非全都包攬在政府的身上，政府在這之中發(fā)揮的其實是兜底的社會保障作用。因此，政府要明確自身職能定位，重點保障弱勢老年群體的養(yǎng)老服務，并發(fā)揮多元主體優(yōu)勢，與家庭、企業(yè)以及社會組織形成清晰的權責關系和供給合力，共同肩負養(yǎng)老職責。

2.制定中長期投入規(guī)劃

財政投入要想穩(wěn)步追趕上老齡化速度、獲得最大的政策效果，就要求政府既要考慮目前時期的養(yǎng)老需求，還要制定出財政助力養(yǎng)老服務建設的中長期投入規(guī)劃。做中長期規(guī)劃時，應遵循合理科學的原則，對我國養(yǎng)老服務多方面建設所需的財政規(guī)模進行專門評測，從而有依據(jù)、有規(guī)劃地籌措資金，盡可能減少財政投入出現(xiàn)重疊甚至浪費現(xiàn)象。

（二）優(yōu)化養(yǎng)老服務財政投入結構

1.大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務

政府應該將財政投入的重心從建設養(yǎng)老機構逐漸轉變?yōu)榇罅Πl(fā)展居家養(yǎng)老。一方面，各級政府要安排好居家養(yǎng)老服務項目建設的財政預算，保證其穩(wěn)定的資金來源;另一方面，要發(fā)展與創(chuàng)新數(shù)字化居家養(yǎng)老服務，通過大數(shù)據(jù)平臺的建設，為老年人提供智能上門居家養(yǎng)老服務。

2.加快農村養(yǎng)老服務設施建設

政府要重視農村養(yǎng)老服務發(fā)展，加大對其財政投入力度。一方面，不能盲目投入，要在充分調研其實際養(yǎng)老需求后，將財政扶持資金合理投入到養(yǎng)老服務建設中去。另一方面，考慮安排專項財政資金，用以鼓勵農村地區(qū)依托村民自治，將村內空置閑置的房屋和土地利用起來，嘗試建立農村小型互助式養(yǎng)老中心站。

3.加強養(yǎng)老服務專業(yè)隊伍建設

第三，有必要加大財政投入，助力培養(yǎng)養(yǎng)老服務人才，加強養(yǎng)老服務隊伍建設。一方面，政府要加大對養(yǎng)老服務業(yè)的財政支持和補貼力度，酌情適當?shù)靥岣唣B(yǎng)老護理人員的待遇與福利，壯大養(yǎng)老服務從業(yè)者規(guī)模。另一方面，應當定期組織和開展有關養(yǎng)老服務的技能培訓，有效提高養(yǎng)老護理人員的專業(yè)化水平。

（三）完善政府購買養(yǎng)老服務機制

1.制定專門政策法規(guī)

養(yǎng)老服務并不是一件簡單的物品，而是為老年群體提供的具有專業(yè)性質的服務。因此，政府在購買養(yǎng)老服務時不能單純套用《政府采購法》，而是需要制定專門的購買制度和政策法規(guī)。在這個購買制度中，應明確政府、養(yǎng)老機構、社區(qū)、養(yǎng)老服務人員等主體各自的職責義務，還要對服務項目、價格及監(jiān)督評估的標準作出具體規(guī)定，保證政府購買養(yǎng)老服務工作有法可依。

2.規(guī)范政府購買養(yǎng)老服務流程

首先，應展開充分的調研或者委托專門機構來評估老年人的實際養(yǎng)老需求，明晰政府要購買的項目及各項目的規(guī)模，從而有效避免養(yǎng)老服務供需脫節(jié)。其次，要針對養(yǎng)老服務承包主體建立規(guī)范化的競爭機制，包括市場準入與退出機制、公開招標與公共定價等機制。最后，還要對養(yǎng)老服務質量進行評估，通過構建政府購買養(yǎng)老服務的監(jiān)督與考評制度，將老年人自身滿意度列入考評指標中，從而提升養(yǎng)老服務質量。

（作者單位：湖南師范大學公共管理學院）