我國地方稅收對煙草產業(yè)的依賴性研究

杜磊

長期以來，中國在卷煙產量以及銷量方面都處于世界首位，煙草產業(yè)也為我國貢獻了大量的稅收。近些年來，我國政府及民眾越來越多的意識到煙草對于公共健康產生的負面影響，因此基于世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》積極推進煙草產業(yè)改革。本文主要探討的是我國地方政府財政對煙草稅收的依賴性及其對改革造成的阻力，進而針對性的提出幾點改革建議。

煙草產業(yè)稅收是我國地方財政稅收的重要來源之一，尤其是上世紀八十年代實施的專賣制度對于國家財政收入的提高起到了明顯的作用。但與此同時，煙草產業(yè)發(fā)展也引發(fā)了嚴重的公共健康問題。在地方財政徹底擺脫對煙草產業(yè)稅收的依賴性之前，我國煙草改革應該在保持煙草產業(yè)稅收收入增長的同時，發(fā)揮稅收控制煙草消費的作用，這對我國地方政府來講是一個不小的挑戰(zhàn)。

一、我國地方稅收對煙草產業(yè)的依賴性及其經濟問題分析

（一）以云南省為例分析地方稅收對煙草產業(yè)的依賴性

煙草稅是我國地方政府財政收入的重要組成部分，尤其是一些煙草稅收占據(jù)地方財政收入較大比例的省份，煙草改革將會對其產生顯著的影響。整體上來看，云南省煙草產業(yè)的發(fā)展處于我國首位，無論是產量還是銷量都遠遠超出其他省份，因此其煙草稅收在財政收入中所占的比例也比其他省份更高。雖然自新世紀以來，云南省煙草稅收在財政總收入中所占比例呈現(xiàn)出逐漸下降的趨勢，更是在2012年跌破50%，降到48%，但近些年來其所占比重依舊維持在45%左右，這說明云南稅收對煙草產業(yè)仍舊存在較大的依賴性。通常來講，一個地區(qū)的經濟發(fā)展狀況決定了其稅收總量。反之，稅收也影響著經濟運行。而結合云南省煙草產業(yè)稅收與其各個產業(yè)的發(fā)展情況來看，煙草產業(yè)的興衰對當?shù)亟洕宫F(xiàn)出明顯的牽制作用。自我國實施煙葉稅以來，云南省的煙草稅出現(xiàn)大幅度上漲的趨勢，但地區(qū)生產總值卻未出現(xiàn)明顯變動，這表明煙草行業(yè)對地區(qū)經濟發(fā)展的帶動作用正在減弱。

（二）地方稅收對煙草產業(yè)過度依賴所帶來的經濟問題

結合云南省煙草稅收與財政收入的相關情況來看，地方稅收對煙草產業(yè)的過度依賴會引發(fā)三個方面的問題：

首先，地方財政收入會呈現(xiàn)出明顯的不確定性。地方稅收對煙草產業(yè)的過度依賴會在客觀上造成地區(qū)產業(yè)極化發(fā)展，即地區(qū)經濟主要由某一個或幾個少數(shù)行業(yè)的發(fā)展支撐，其他產業(yè)發(fā)展將會受到極大的抑制，形成畸形的產業(yè)結構。如此一來地區(qū)經濟發(fā)展將會受到這些主導產業(yè)的前置，表現(xiàn)出明顯的不穩(wěn)定性。云南省稅收對煙草產業(yè)的長期依賴導致其他產業(yè)發(fā)展逐步弱化，這樣造成的惡劣后果就是政府財政收入被煙草稅收“綁架”。一旦煙草產業(yè)的發(fā)展陷入停滯或是遭遇危機，地方財政收入也將受到嚴重的影響。

其次，形成了對非煙草產業(yè)的擠出效應。擠出效應是經濟學領域的一個概念，它是指政府財政支出增加使得貨幣總需求增加，若維持貨幣供給總量不變，利率必然會出現(xiàn)一定的上升，對私人投資起到抑制作用。從“擠出效應”來看云南省煙草產業(yè)發(fā)展，政府對煙草產業(yè)的財政偏重對非煙草產業(yè)形成了擠出影響，針對煙草產業(yè)提供財政補貼、建設生產基地、開展科學研發(fā)都需要巨大的資金投入，而政府的行為則會對市場資本形成引導作用，使得更多的資源涌入到煙草產業(yè)，如此一來其他產業(yè)發(fā)展所需的資源必然會出現(xiàn)減少，對地方經濟發(fā)展以及財政收入的貢獻度就會降低，導致政府的財稅政策進一步偏向煙草產業(yè)，形成惡性循環(huán)。

再次，政府控煙與煙草產業(yè)的持續(xù)擴張形成矛盾。考慮到煙草產業(yè)發(fā)展對公共健康帶來的威脅，近些年我國非政府以及政府組織都在積極倡導和推進及控煙，但對于云南這類財政收入過度以來煙草稅收的省份而言，控煙政策的推進則遇到了極大的助力，因為其中涉及到了政府、煙草企業(yè)、煙農以及煙民等多方面的利益糾纏，存在多重博弈，若是盲目推進必然會造成市場失序。首先，政府與煙農存在博弈，農民為了獲取高收益，更傾向于種植煙草，這與政府禁言政策存在沖突。其次，政府和煙草企業(yè)存在博弈，政府一方面實施煙草產業(yè)扶持政策，一方面增加煙草稅抑制煙草產業(yè)發(fā)展，自相矛盾。最后，煙草企業(yè)和煙民之間也存在博弈，隨著煙草稅負的增加，煙草企業(yè)為了保障自身利潤，會將這部分稅負通過漲價的方式轉嫁道煙民頭上。除此之外，煙草稅負的提升還可能引發(fā)一些違法違規(guī)行為，如制販假煙、煙草走私、黑市交易等。

二、從降低地方稅收對煙草產業(yè)依賴性的角度探討我國煙草改革

（一）我國煙草改革現(xiàn)狀分析

就目前來看，我國煙草稅收體系主要由農業(yè)生產環(huán)節(jié)征收的煙葉稅、加工生產和商業(yè)流通環(huán)節(jié)征收的消費稅、增值稅、城建稅、教育費附加、以及煙草企業(yè)的所得稅、個人所得稅等構成。其中與地方財政收入密切相關的是煙葉稅和消費稅。其中煙葉稅的納稅人為收購煙葉的單位，以收購價格為計稅基礎，稅率為20%。消費稅則采用從價計征的方式，稅收收入與物價變動掛鉤。除此之外，煙草產業(yè)所涉及到的比較主要的稅收還包括增值稅、城市維護建設稅和教育費附加、企業(yè)所得稅等。其中增值稅是在商品流轉環(huán)節(jié)對增值額征收，稅率與其他商品一致，為17%。城市維護建設稅和教育費附加的納稅人為繳納增值稅、營業(yè)稅以及消費稅的單位和個人，一般是在繳納這三個稅種的同時進行城建稅的繳納。企業(yè)所得稅則以內資企業(yè)以及煙草經營單位作為征收對象，稅率為25%。

現(xiàn)今我國煙草稅收的問題主要體現(xiàn)在以下幾點：一是稅負水平問題。為了有效控煙，我國近些年來雖然小幅度的提升了煙草稅負，但與世界衛(wèi)生組織的標準仍舊存在一定的距離。即使如此，在改革的過程中仍舊遭遇了極大的阻力，煙草企業(yè)以及一些地方政府代表，均對改革持反對意見，以煙草企業(yè)為代表的觀點宣稱，提高煙草制品的稅負會增加企業(yè)的成本，削弱企業(yè)的研發(fā)能力。而地方政府則認為提高煙草產業(yè)稅負會影響煙草行業(yè)的良性發(fā)展，導致地方財政減收。二是稅收歸屬和稅收返還方面的問題。一方面稅收歸屬導致煙草稅收在地方財政收入中占據(jù)極高的比重。其中表現(xiàn)最突出的就是云南省。另一方面轉移支付造成了地方政府的兩稅之爭。煙草增值稅和消費稅是地方向中央爭取返還的主要稅源，即使近些年返回比例出現(xiàn)了下降，地方政府對此依然保持著高度重視。這樣造成的結果就是煙草凈流入省份以及凈流出省份都在不斷擴大地區(qū)煙草制品的生產和銷售規(guī)模。三是煙草行業(yè)體制和定價制度的問題。一方面我國煙草行業(yè)長期存在政企不分的問題，煙草專賣局同時承擔著煙草行業(yè)發(fā)展、監(jiān)管銷售以及控煙的職責，存在嚴重的自我矛盾。另一方面煙草定價制度存在缺陷，導致煙草行業(yè)內部通過利潤完成了對消費稅改革的消化。

（二）針對我國煙草稅改革提出的幾點意見

首先，對煙草稅中進行優(yōu)化設計。我國現(xiàn)行的煙草稅體系雖然為地方財政做出了巨大的經濟，但也極大的阻礙了我國地區(qū)經濟的發(fā)展，尤其作為地方固定稅源的煙葉稅，一方面促進了政府財政增收，另一方面也造成了地區(qū)間煙草交易的封鎖，加劇了資源配置不合理的問題，使得各地方政府都積極鼓勵煙草種植和產品制造，反而起到了保護煙草企業(yè)和行業(yè)的效果，因此可以考慮取消煙草稅。同時，應對煙草替代品進行征稅，以替代產品逐步削弱吸煙者對傳統(tǒng)煙草的依賴性。此外，地方政府應積極開辟綠色稅源，逐步降低財政收入對煙草稅收的依賴性。如生態(tài)農業(yè)、特色旅游、新型能源等均能夠為地方政府提供可持續(xù)的綠色稅源，政府應加強對這些領域的鼓勵扶持。

其次，推動煙草稅負的合理化。一方面適當?shù)奶岣呔C合稅負，以提稅推動漲價，通過價稅聯(lián)動將煙草稅負的增長調整到煙草零售價格中，以高價煙抑制煙草消費規(guī)模，促進公共健康的發(fā)展。另一方面則可以引入從量定額的原則，逐步將消費稅的稅收負擔提高到50%以上，以此達到控煙的效果。在具體實施過程中，應將甲類煙的適用稅率調整到61%，乙類煙的適用稅率調整到51%。

再次，針對煙草稅改革推出相應的財稅配套政策。一是加大稅款對醫(yī)療和控煙的投資。將煙草行業(yè)的稅收更多的投入到醫(yī)療和控煙領域，以此表明政府對煙草行業(yè)稅收的態(tài)度，使煙草稅改革以及控煙活動獲得更多民眾的支持，同時做好宣傳教育工作，使公眾意識到吸煙的害處。二是對稅收返還比例進行合理的設置。雖然近些年來我國一直在降低煙草稅的返還比例，但地方政府依然可以通過提高增值稅和消費稅的方式保持高額的稅收返還。對此，政府應進一步大幅度降低煙草產業(yè)稅收的返還力度，最終取消返還，以此降低地方財政對煙草稅收的依賴性，為控煙掃除障礙。三是通過稅收優(yōu)惠鼓勵低危害煙草產品的研發(fā)生產。地方政府應制定煙草稅收優(yōu)惠政策鼓勵引導廣大煙草企業(yè)進行技術創(chuàng)新研發(fā)，降低煙草產品的危害性。同時為無害煙草替代品提供稅收優(yōu)惠和稅收減免，逐步形成市場導向，引導社會資本涌向煙草替代品領域。

再次，對煙草行業(yè)管理體制進行改革。煙草行業(yè)體制缺陷是阻礙我國煙草稅改革以及控煙活動有效開展的重要因素。雖然中共第十七屆中央委員會第二次會議上指出要深化行政管理體制改革，但煙草行業(yè)政企不分的現(xiàn)象依然長期存在。基于目前我國煙草產業(yè)發(fā)展環(huán)境，應適當?shù)姆艑挓煵輰Ｙu，打破壟斷局面，配合經濟、立法、宣傳教育等方面的手段逐步縮小煙草消費的規(guī)。

最后，以法律法規(guī)推動控煙活動。通過立法推動控煙是一條可行路徑，對此，我國應該適當借鑒西方國家立法經驗，進一步完善青少年禁煙的相關法律并通過嚴厲的監(jiān)督和懲處措施保障法律的落實。此外，還應加強對煙草走私的監(jiān)管，安對煙草制品供應鏈進行全面監(jiān)控，從源頭打擊煙草走私以及制販假煙的行為，保障煙草行業(yè)市場有序運行。

三、結語

綜上所述，針對長期以來地方政府稅收嚴重依賴煙草產業(yè)的現(xiàn)象，我國應加快推動煙草稅收改革，完善相關法律法規(guī)以及煙草行業(yè)管理體制，為改革措施的落實以及控煙活動的推進提供有效支撐，同時也扭轉地方政府財政的不良走向，促進我國經濟健康發(fā)展。

（作者單位：南昌市煙草公司）