高校預算管理存在問題及績效評價體系研究

胡敏 王煒

預算績效評價是一種將高校經費的預算分配、執行以及事后監督與反饋等各環節都納入預算績效管理的全過程管理模式，其核心是要構建一套以績效目標為導向的資金分配體系。本文通過分析我國高校預算管理中存在的問題及實施過程中的難點，提出完善我國高校預算績效評價體系的措施。

一、高校預算績效評價實施的背景

近年來我國高等教育快速發展，而發展需要充足的資金作為保障。但高校學費、住宿費等事業收入的增長難以滿足不斷增長的資金需求，而財政補助收入亦有限;同時高校的辦學質量與效益也越來越被大家所重視。在這種資金供需矛盾及強大的競爭壓力下，高校應該調整資金結構，加強開支的合理性，提高預算資金使用效率，提升預算管理水平，保證高校的可持續發展。

作為預算改革的方式之一，績效評價自2003 年黨的十六屆三中全會被引入政府財政管理中。隨著財政改革的不斷深入，國家有關部門相繼出臺了一系列文件，旨在深入研究和加速推進績效預算，逐步建立起“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的全過程預算績效管理體系。2015年正式實施的《預算法》更是以法律的形式引入預算績效管理機制。對高校而言，全面實施績效預算管理是建立法制高校的重要內容，更是加強預算管理、完善高校治理的重要手段。黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”的目標，拉開了整體績效管理的序幕。2020年2月，財政部關于印發《項目支出績效評價管理辦法》的通知（財預〔2020〕10 號），進一步提高預算績效運行監控工作的規范性，對重大項目實行事前、事中、事后績效評估，這對高校預算績效管理工作提出了更高的要求。

隨著高等教育管理體制的不斷改革，原有的高校預算管理模式已不能完全適應新形勢下的管理需要，社會對高校效益性問題的關注亦促進了高校績效評價的發展，高校要建立全過程預算績效管理體系，設定具有針對性和可操作性的績效考核指標，建立個性指標與共性指標、財務指標指標和非財務指標、定量指標和定性指標相結合的績效評價體系，客觀、公正地將高校的經費納入預算績效管理，開展預算績效評價，完善高校日常管理以及提高人才培養質量。

二、我國高校預算管理存在的問題及整體實施預算績效評價的難點

（一）我國高校預算績效管理存在的問題

目前，高校資金預算普遍只重視分配和使用，而忽略了對資金使用效果的考核和評價，導致資金使用效率低下。

1.預算編制目標不明確

目前，我國大多數高校預算申報通常采用“增量預算”，即在上年預算的基礎上適度增加本年預算。這種方法雖然簡單易行，但由于上期執行效果的好壞并不影響本期預算分配，導致部門忽略基數部分的效益，僅把重點放在爭取更多的項目和資金上，造成預算分配數和實際需求數之間的巨大差異。

其次，績效目標未與高校戰略目標有效銜接，缺乏連續性。我國高校一般按會計年度安排預算，未能結合中長期戰略目標實現有效滾動。同時，各部門在預算申報時，會因為方便不對建設項目進行充分的調研論證，只將上年度績效目標沿用至本年度，以“可完成”指標代替績效目標，制約資金使用效率。

2.預算資金重投入，輕效果

在傳統的預算管理中，并不重視投入資金的使用效率，缺少相應的激勵與問責機制，對預算執行不力、未完成預算目標的相關責任人的問責機制欠缺，使預算績效評價未能有效實施。

3.預算評價指標體系不健全

預算評價指標體系不健全是高校績效預算管理中存在的主要問題，而財政部門指定的績效評價指標內容過于寬泛，沒有體現高校教學育人、科學研究和文化傳承等基本職能，因此高校在具體進行預算評價時，還需結合自身實際，進行有針對性的指標體系設計。然而目前，大部分高校還沒有建立起有效的預算評價指標體系，或者設計了預算評價指標，卻沒有落實評價結果。

（二）整體實施預算績效評價的難點

首先，經濟、社會、環境等效果與效益目標難以計量。高校最基本的職能是教學育人，學校通過教學培養具備知識、能力等綜合素質的人。十年樹木，百年樹人，人才的培養是一個長期過程，短期難以見效。但目前多數高校的績效目標是跟隨年度預算一起申報，一起調整，是一個短期目標，并不能真正體現高校育人的成果。

其次，由于在預算執行中項目承擔部門會根據事業發展情況調整資金用途與金額，但財政資金預算金額與績效目標不能隨意調整，于是項目承擔部門只能機械地按預算金額使用資金，而實際產出與原定目標不同，實際執行與預算編制不符，進而影響績效評價，有違“績效導向”理念。且以支出進度作為預算執行好壞的標準是偏離預算績效管理的本質的，容易造成年底突擊花錢，造成更大浪費。

三、關于高校整體實施預算績效管理的建議

預算績效管理是一個以高校自身的戰略規劃為導向，各職能部門的績效衡量指標為基礎、有效的組織和管理為支持的新型預算管理模式，其本質是以資金績效為目標的資金管理活動，部門業績考核與績效目標完成情況掛鉤，最終實現高校良好的辦學效益，滿足社會需求。

（一）成立預算績效管理工作小組，落實各部門職責

高?？冃гu價指標體系涵蓋了財務管理，教學建設，學科建設，科研能力，師資隊伍建設，生均培養成本等多個方面，其中包含財務指標與非財務指標。財務指標包括財務狀況、運行情況（含運行成本）等;非財務指標不僅包括畢業率、就業率、生師比等高等教育質量指標，還有經濟效益、社會效益、生態效益、服務對象滿意度等效益與效果目標，涉及面較廣。因此，高校應盡快成立一個專門的預算績效管理部門或小組，由學校發展規劃處、財務處以及各歸口管理部門構成。根據教育部發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6 號）的要求“各單位各司局主要負責人是本單位預算績效管理工作的第一責任人?！?因此，預算績效管理部門或小組的組長應由高校黨委書記或校長擔任，專門組織學校開展預算績效評價工作，為績效評價提供有力的組織保障。

預算績效管理小組負責在學校發展總目標（中長期）的基礎上，確定各部門的子目標及相應的支撐項目，最后根據學校資金總額取舍項目，分配資金。審議各院 、系、部門的績效目標完成情況，根據評價結果確定部門的評價等級，以此為據對下年度的預算進行分配和調整。

財務處主要負責制定學校的預算績效管理的相關制度與操作流程，組織對新出臺的重大項目開展事前績效評估，對預算執行進行績效監督檢查和跟蹤監控并將績效評價結果反饋給預算績效管理小組。

歸口管理部門主要負責本部門所屬的實施項目的預算績效管理工作，項目預算績效目標的編制和績效評價指標體系的設置，并在實施中對預算執行進行績效監督檢查和跟蹤監控，并為項目績效預算提出建設性意見和建議，落實績效評價問題整改措施。

（二）構建科學化績效評價指標體系

高校要逐步改變傳統預算編制方法，以經濟、效率和效益性為出發點，結合高校自身的戰略發展目標，從財務管理，教學建設，學科建設，科研能力，師資隊伍建設，生均培養成本六個維度分別設立具體評價指標。

績效指標中的數量指標主要是財務管理指標，該指標反映高校的財務狀況、運行情況以及預算資金的執行率。新政府會計制度規范了高校固定資產折舊的會計處理，使高校資產價值得到真正體現，由此增高的資產負債率也能更真實地體現高校償債能力。

績效指標中的質量指標主要有教學建設，學科建設，科研能力和師資隊伍建設。這幾個指標主要體現了高校的教學水平，培養學生質量，硬件設施情況，學術地位，科研實力及創新水平，學術水平和科研成果，教師水平以及學校對科研經費的重視程度。

績效指標中的成本指標是生均培養成本指標，包括生均教育事業費用、生均科研費用、生均日常公用費用與生均總成本4個具體指標。新政府會計制度要求增加費用類科目，完善了資產處理方法，消除了資產泡沫，較為準確地體現了高校生均培養成本。

（三）實施全過程的預算績效管理

績效評價按實施階段的不同，分為事前、事中和事后評價，對跨年重點項目開展“事前、事中、事后”全過程的績效管理， 融合績效目標管理與經費過程管理， 增強支出管理的完整性與系統性。

（四）建立績效運行跟蹤監督機制

績效監督是預算績效管理的有力保障。在預算執行過程中，計財處和歸口管理部門要按要求及時對預算項目績效進行跟蹤監控分析，對于績效運行情況嚴重偏離預定目標，或發現預期無績效及低績效的項目，計財處和歸口管理部門應當分析原因及時采取措施并向績效管理小組報告，必要時收回項目結余資金。因政策變化、突發事件等需調整績效目標的，各學院、部門要及時根據績效目標管理的要求和審核流程，隨預算一并調整。在預算執行過程中申請追加項目預算的，新增項目應同時報送項目績效目標。

（五）強化績效懲罰與激勵作用

在落實績效監督的同時也要強化高校管理層與各職能部門的責任意識，根據“誰用款、誰負責”的原則，一方面將各職能部門績效目標的評價結果與預算資金安排相掛鉤，并作為下一年度預算安排的重要依據;另一方面將評價結果作為員工薪酬以及職務晉升、評優、聘崗定級的重要依據，對因主觀原因導致當年績效目標未完成的重大責任人實行績效終身責任追究制，切實提高績效的硬性約束。

四、結語

高校的預算績效管理體系仍處于初級階段，要提高資金使用效益，必需在合理的績效評價指標體系的基礎上，建立科學有效的預算績效管理機制，并將績效評價結果綜合運用到資金分配制度與獎懲激勵機制中，實現各項資金的合理化應用，促進高校可持續發展。

（作者單位：浙大城市學院）