加強對慈善類非營利組織審計工作的思考

曾小林

[摘要]本文結合我國主要的慈善類非營利組織發展情況及其作用，分析其在開展救援活動中存在的主要問題，并提出進一步加強對非營利組織審計的相關建議。

[關鍵詞]非營利組織? ? 思考? ? 建議

一、我國非營利組織的發展情況與作用

非營利組織是指不以營利為目的，從事社會公益服務的社會團體和民間組織，具有組織性、非營利性、民間性、志愿性、慈善性、利他性等基本特征。非營利組織的范圍非常廣泛， 包括公立非營利組織和私立非營利組織，他們活躍于社會經濟生活的各個領域，是社會事業的一部分，是政府主導下的社會保障體系的一種必要補充。本文特指中國紅十字會總會、中華慈善總會等各級政府及其部門指定接受社會捐贈的單位或機構，以及其他開展公益活動進行公開募捐的慈善組織。

我國非營利組織發展歷史悠久，在新中國成立后逐步規范，后隨著經濟發展，以及自然災害、公共衛生事件的頻頻發生而不斷發展，特別是2008年汶川地震后，越來越多的民眾投入公益慈善事業中來，各種慈善團體、基金會隨之產生。21世紀初，非營利組織多為公立的具有半官方性質的法人機構、社會團體，發展至今，私立的民間慈善團體、基金會等已成為非營利組織的生力軍。截至2019年11月底，全國登記認定慈善組織已超過7500個。目前，中華慈善總會的會員單位達401個。《2019年民政事業發展統計公報》指出，截至2019年底，全國共有經常性社會捐贈工作站、點和慈善超市1.3萬個，2019年全國社會組織捐贈收入873.2億元。

以中國紅十字會、中華慈善總會為代表的非營利組織在救災賑濟、人道幫助、保護人民生命與健康、保障和改善民生、化解社會矛盾等方面都發揮了重要作用。特別在重大災情疫情中，將社會捐贈物資及時用于應急救援救護工作，在國家應急救援體系中發揮了重要作用。比如，2018年的新疆喀什地震等重大自然災害救援工作中，通過投入救災款物，有效幫助改善受災群眾的生活境況。

二、非營利組織在開展救援活動中存在的主要問題

1.履行職能責任存在短板，參與應對重大突發事件和人道救助工作基礎比較薄弱。有的非營利組織存在機構不健全、人員不到位的情況，特別是在基層組織，員工多為兼職工作人員，流動性較大，且平時對員工開展物資接收分配、緊急救援等工作缺乏專業培訓，導致工作人員業務水平較低、應急管理經驗不足。當重大突發事件發生時，短時間內大量不同種類不同標準的捐贈物資從各個渠道涌入災區疫區，大量人員需要救助，這些工作遠遠超過非營利組織在常態下的工作執行能力，難以有效應對突發事件救援工作需求緊、任務重、要求高的問題。

2.救援管理工作不夠規范，工作效率不高。有的非營利組織未建立捐贈款物接收、保管、分配等相關管理制度，也未制定相關工作流程，工作開展不規范，特別在重大突發事件初期，存在管理混亂、工作效率不高等現象。在接收社會捐贈款物時，對捐贈物資質量檢查不嚴格、物資登記不及時不完整，影響對捐贈款物的統計、分配和使用調度。比如，建立物資清單時，對物資種類、使用范圍、價值等要素記錄不完整、不全面。在物資保管方面，存在未妥善保管造成物資丟失甚至違規存放等情況。在物資分配方面，對非定向捐贈款物缺乏具體的物資分配方案和辦法，缺乏統籌管理，造成分配不均或分配不及時導致物資積壓，影響救援活動開展。

3.信息公開不及時，透明度較低。有的非營利組織存在對捐贈款物信息公布完整度、透明度較低，甚至公布錯誤的情況;有的非營利組織對接收的捐贈物資只有整體的收支數目，沒有明細賬單，民眾無法獲知社會捐贈款物的具體去向和分配使用情況。在突發重大疫情災情事件中，救災物資需求急，且有特定要求，需要特定的醫護防護用品、生活用品，有的非營利組織未在互聯網上及時公布所需物資及物資的類別規格等具體要求，救災物資供求信息不暢通，導致有的捐贈用品不適合使用，造成浪費。

4.存在以權謀私、擠占挪用救災資金等違法違規行為。在社會捐贈款物的分配使用中，以權謀私、擠占挪用救災物資等違法違規行為時有發生。比如，違反疫情防控捐贈生活物資分配管理規定，擅自擴大發放范圍、降低發放標準。由于缺乏使用捐贈資金采購物資的相關管理辦法，有的非營利組織利用社會捐贈資金購買問題產品、不符合實際需求的產品，或遠高于市場價購買救災物資進行利益輸送。

三、進一步加強對非營利組織審計的建議

1.加強對非營利組織社會捐贈款物的經常性審計。社會捐贈款物是慈善組織的主要經濟來源之一，其合法合規使用事關民生、民意，對社會捐贈款物開展審計是法律賦予審計機關的職責，也是我國非營利組織發展的客觀需要。目前審計機關對屬于預算單位的非營利組織的審計主要是預算執行審計、重大突發事件發生后對社會捐贈款物的專項審計。審計機關在對非營利組織開展預算執行審計時，應有重點地對社會捐贈款物一并開展審計，揭示管理使用中存在的問題，查處違法違規行為，進一步規范完善非營利組織工作，增強非營利組織的凝聚力、影響力、公信力，促進公益事業發展。

2.聚焦審計重點，社會捐贈款物專項審計不同環節要關注不同問題。管理不規范、信息公布不及時不透明、擠占挪用資金等問題出現在社會捐贈款物接收、分配、使用各個環節，審計中需對各環節進行不同的關注。接收捐贈款物時，關注是否對捐贈物資采取專賬專戶、接收手續是否完備、登記入賬是否完整及時，從而保證對接收捐贈款物的規模、來源渠道等總體情況進行準確把握;分配物資時，是否存在截留、擠占挪用、貪污等行為，是否擅自改變物資用途等;分配后，是否及時反映財物的去向和使用情況，信息公布是否及時、公布的信息是否翔實準確等。在重大突發事件中，審計的第一目標是確保將社會捐贈款物高效規范地用于抗疫救災中，重點關注捐贈物資分配的及時性、有用性，是否按照重點使用和專款專用的原則安排使用，保障這些“救命錢”全部及時地用于災情防控工作。

3.加強對非營利組織內部審計工作的指導和對社會審計報告質量的核查。我國非營利組織數量眾多，僅基金會一種形式的非營利組織就有6000余家。對各級審計機構而言，現有審計資源已遠不能滿足現實需要，應充分利用其他審計監督力量。內部審計能及時發現組織中存在的問題并及時進行反饋和處理，審計機關應加強對內部審計工作的指導和監督，積極利用內部審計成果，發揮內部審計作用。社會審計具有靈活專業的特點，審計機關可以通過購買社會審計服務，充實審計力量，從而擴大審計覆蓋率，提高審計效率。同時，加強對非營利組織社會審計報告質量的核查，督促社會審計機構履職盡責，如果發現社會審計機構存在違法違規或者違反職業道德準則等情況，就移送有關主管部門依法追究其責任，增加其違法違規成本，促進社會審計工作質量提升和社會審計作用的充分發揮。

4.豐富審計手段，充分應用大數據。隨著互聯網公益的發展，越來越多的人通過手機、微信、支付寶等網絡募捐方式進行捐贈。捐贈總體數量大，大多單筆數額較小，有的實名捐贈，有的匿名捐贈，依靠人工逐一檢驗，工作量巨大，同時容易出錯，必須借助大數據手段。與民政部門、衛生健康委員會等主管部門及中國紅十字會、中華慈善總會等非營利組織加強溝通銜接，及時掌握捐贈款物的各類電子臺賬，了解總體規模、分配使用、結余款物統籌使用等情況。優化完善電子臺賬特別是非定向捐贈物資電子臺賬基礎數據，對數據進行提取、清理，并與各慈善組織網站和其他互聯網公布的信息進行數據對比、核驗分析，發現疑點，精準定位，提高審計的針對性和精準度。另外，依托非營利組織各類信息平臺，如捐款到賬查詢系統，物流查詢系統、防控物資落實跟蹤系統等，對社會捐贈款物審計項目進行跟蹤督辦。

（作者單位：審計署審計科研所，郵政編碼：100086，電子郵箱：huaruxi@126.com）