高校應對突發公共衛生事件的應急管理模式探索——以諾如病毒為例

陳靜，章爍，黃莉莉，鄭爽，黃健

1.廣東培正學院；2.中山大學新華學院；3.華南理工大學廣州學院；4.佛山市南海區市場監督管理局；5.廣州市技師學院

一、研究背景

（一）諾如病毒

目前，有一種尚無抗毒疫苗且被媒體稱為“王者”病毒的病毒——Norovirus，又稱為諾如病毒。這種病毒常常出現在幼兒園、學校和工廠這類人多集中的場合，給學校、企業的正常教學和經營活動造成困擾。

諾如病毒是一種新型病毒嗎？

與輪狀病毒一樣，諾如病毒也是一種引起腸道疾病的病毒。

其實，早在20世紀60年代末，諾如病毒就已經被美國的科學家發現，幾十年來，諾如病毒在世界各地均出現過集中的暴發流行。從國際監測系統顯示，各地感染人數都有增加。2012年日本媒體報導，宮崎縣日南市1所醫院發生集體感染諾如病毒的疫情。住院患者及職員共44人感染，其中6名住院高齡病患死亡，另有5人病情嚴重，正在接受治療。搜索相關外電報導信息，除日本之外，歐洲、美國、澳洲等國的諾如病毒感染者也持續增加。

（二）國內媒體報道中，曾被諾如病毒“光顧”的部分高校

2017年3月，廣東培正學院103例學生感染諾如病毒。

2018年3月，深圳大學城園區累計報告了39例諾如病毒感染病例。

2019年3月，福建工業學校31名學生出現腹瀉、嘔吐現象，經初步判斷，認為是諾如病毒感染。

2019年3月，針對徐州醫科大學出現多例學生嘔吐腹痛等身體不適癥狀。在徐州醫科大學向社會發布的通報中稱：“部分學生出現的腹痛、腹瀉、嘔吐等癥狀，疑為諾如病毒引起的感染性胃腸炎”。

2019年10月24日，浙江大學校醫院就收診嘔吐腹瀉病人一事發布情況說明“截至10月24日14:30統計數據，因嘔吐腹瀉到校醫院就診的人數為69人（含校外人員），其中2人住院”。經西湖區疾控中心調查，初步排除食物中毒，疑似諾如病毒感染。

2019年11月，據天津理工大學官方微信消息，自11月12日開始，校內部分學生先后出現嘔吐、腹瀉等癥狀。后經天津市西青區疾控部門采樣檢測，結果為諾如病毒陽性。

2019年11月，西安科技大學陸續出現了許多學生嘔吐、腹瀉的狀況，經過疾病預防控制中心的調查、采樣以及分析報告，確認學生是感染了諾如病毒。

（三）疫情常態化的風險管控

諾如病毒自1968年首次出現至今已有半個多世紀，諾如病毒毒株仍在不斷更新和變異，疫苗的成功研制是難上加難，疫情常態化的風險管控變得更為重要。

有西方學者說，如今人類社會已進入“風險社會”，縱觀人類社會的發展史，無論是自然災害或是因人為原因造成的各類危機事件都始終貫穿其中。我們處在風險疊加的社會，黑天鵝、灰犀牛等，既不能逃避，也不能視而不見，需要隨時做好應急的準備。高校在應對諾如疫情時，作為破除危機的首席行動者，不僅要沖在第一位，也要注意及時向師生和民眾公布危機的狀態和發展情況。高校在應對危機時，需要同時扮好危機行動者和危機溝通者這兩個角色。

二、傳統應急管理模式面臨的問題

（一）信息傳播模式的改變

在危機應對中，我們需要清醒地認識我們生活的時代和背景：我們正處于網絡時代，中國社會也進入了全面的轉型時期。網絡時代的信息傳播模式已經發生很大變化，由傳統金字塔式的相對壟斷的一種信息格局，轉化成網絡狀的信息傳播結構。個人、企業、社會組織都可以成為網上的一個結點，既是信息的接受者，也是信息的傳播者，若個體在信息傳播加工過程中，加入自己對這個事件的解讀，就有可能是信息的加工者。

隨著信息傳播方式的改變，危機溝通也不再依賴傳統的、正式的、官方的發言人制度或者新聞發布會等。縱觀以往危機事件的信息發布過程，最先發出信息的既不是傳統的報紙、廣播、電視，也不是官方新聞發布會，而是來自微信、現代的自媒體手段所發布出來的信息。當高校突發公共衛生事件發生時，及時采取積極的應對態度，保持暢通的信息渠道，主動公開發布事件的真實信息和處理工作的最新進展及成效，是規避謠言、猜疑信息的傳播和恐慌影響的關鍵。

但是，我們從國內媒本報道的幾所高校危要應對的處理的方式來看，在危機來臨時，為了控制負面信息的傳播以維護學校一貫的良好形象，高校常常會選擇封鎖消息，拒絕媒體的調查采訪等被動溝通行為。比如，某些高校“諾如”事件在校內學生群體不斷的發酵，是緣由校方并沒有第一時間及時主動向校內師生公開相關的危機信息，而且事件在被媒體曝光后，面對前往學校跟蹤采訪報道的記者和媒體單位，校方仍然保持被動的溝通態度，甚至強制拒絕記者媒體進入校內采訪了解事件的相關信息。這種做法也直接導致了校內師生對校方應急管理工作的不理解，甚至質疑，同時，媒體曝光中對校方不作為的看法，也在一定程度上影響了學校的社會形象。

（二）應急管理面臨的主要挑戰

在風險社會的大背景下，就治理主體而言，傳統的政府組織面臨著嚴竣的挑戰。傳統的政府危機管理，它的行政主體是相對單一，主要是包括政府和相關的公共部門，而且強調等級制，強調在金字塔結構下從上到下的完整的控制，這種模式雖然具有反應效率比較快，便于集中領導等優勢，但同時，也不可避免的暴露出了它的柔性很差，難以滿足應急管理動態性和多樣化的需求。

危機事件大多具有突然性和沖擊性，必然會引起公眾的廣泛關注。又因為危機事件影響范圍的廣泛性和長期性，應急管理又必然涉及不同的利益相關者，由于利益主體需求的復雜性，以及價值的復雜性，利益主體對于危機事件的認知有所不同。比如，本案例的危機響應過程，雖然眾多利益主體的最終目的均是盡量降低危機事件的損害，但各個利益主體因為自身利益的考慮，也是有自身不同的關注點，且政府、校方與其他利益主體間存在嚴重的信息不對稱現象，其他利益主體無法表達自己不同的利益訴求，無法發揮自身的危機應對力量。

（三）應急管理并非簡單孤立的危機應對

應急管理是個周期性的過程，而不是一個孤立的階段。4R模型理論認為，整體上來講，應急管理過程呈現出一個環狀結構（如圖1）。突發公共事件有著自身固有的生命周期，不能僅僅局限在危機爆發后的被動應付，而應貫穿于公共危機的整個生命周期之中。

圖1 4R模型理論的應急管理過程

縮減管理主要是指在危機事件發生前，對于它的風險因素，進行預先的研判，并進行風險的管理，通過從根本上降低風險的方式，來達到減少危機事件發生的目的。一般認為，在此階段投入的資源，可以達到更高的效果和產生。

預備管理是指在危機事件發生之前來進行適當的預警，通知相關的部門和公眾做好準備；在危機事件發生之后，則進行反應管理，比如我們常見的應急管理、應急響應等都屬于反應管理；

在災害發生之后，要進行恢復管理，比如說地震之后，很多的建筑建在地震帶上，可以通過遷建、另行選址，另行規劃等方式來降低風險。恢復管理又直接和縮減管理相結合，進而形成一個環狀結構。

在以往的應急管理實踐中，我們往往對反應管理階段關注的程度比較高，而對于其它階段的關注程度相對比較低。然而，與相對簡短的反應管理階段相比，災前的縮減、預備管理和災后的恢復管理階段，往往是長期且發展的過程。

三、新的應急管理模式探索

（一）新的應急管理模式重視多元主體的廣泛參與

傳統的政府組織和作為公共部門的高校以嚴密的科層制結構為基礎，來進行危機的應對。這一結構在危機應對中，擁有指揮相對獨立、指令相對集中，反應速度相對較快等優點，但是隨著社會的發展，應急管理工作提出了很多新的要求，其中包括公眾的個性化需求，這些個性化的需求既表現在危機響應過程中，更表現在危機響應之后長期的災后重建和恢復過程，這一點就無疑需要更多的治理主體。

危機事件的治理主體，正由傳統的政府單一化的形式向多樣化的趨勢轉變。其中：企業或者私人部門，也已經成為不可或缺的一員。企業具有高效率，組織協調簡單這樣的相關優勢，更能滿足主體對于多樣化需求的個性化表達。同時，在應急管理的各個階段，我們比以往更加重視社會公眾的廣泛參與，公眾參與對于在第一時間減緩危機的影響、第一時間救治傷員發揮著重要的作用。我們更加注重危機治理過程中的多主體參與，正是因為多主體的參與，才能把分布于整個社會的信息資源進行有效的整合，進而形成合力，最終達到應急管理或是危機治理的最佳效果。

所以，應急管理面臨著一個思路上的轉變，具體來講，就是“從管理邁向治理”。公共危機治理強調多元化的參與，以及社會力量的涌入，強調更多的是相互合作。基于廣泛參與的應急管理或是危機治理模式，應對危機的柔性，面對危機的動態性和快速變化性，以及面對危機的信息不確定性等方面，它所產生的效果，實際上是遠遠高于等級制的管理模式。

針對高校“諾如”危機事件的應急管理，除與政府合作的高校主體外，涉及的利益主體還包括校內的廣大師生、校內食堂后勤方、校外餐飲業主、附近居民等等，各個主體擁有不同的利益訴求，而問題的解決，正是通過不同利益訴求的體現而不斷完善的。比如，對于廣大師生來言，更希望維護自己的知情權益，他們與校內食堂后勤、校外餐飲業主等都是危機事件影響的直接受眾，勢必有更多參與的意愿。對政府和作為公共部門的高校來講，決策層需要從傳統的管理思維轉變為“善治”思維，強調多元主體共同治理、吸納不同利益主體參與其中，從而提高管理的效率，更好地滿足公眾的需求。

同時，公共衛生是傳染病的頭號克星，尤其是作為食源性傳染病的諾如病毒，高校對在校師生公共衛生專業知識的普及教育，與師生、校外餐飲店主等相關利益主體共同培養良好公共衛生意識，以及互相監督的公民意識培養，對于減少損失，保障生命安全，起到了非常大的作用。

（二）新的應急管理模式要求重視事前預防和減緩

傳統的應急管理模式更加關注危機事件的應對過程，對危機事件事前的預防和減緩重視不足；而實際上危機事件的預防和減緩對于減輕后續危機事件的損失，起到了非常大的作用，所以新的應急管理模式要求，必須重視事前預防和減緩。

1.危機縮減管理：構建完善高校危機事件應急管理體系

高校構建完善突發公共衛生事件應急管理體系，需要從以下三方面入手。

第一，通過專題講座或借助新媒體加強對高校學生的公共衛生教育，豐富學生對公共衛生安全的認知，提高學生的危機防范意識；

第二，校方對校內食堂等后勤經營管理要有嚴密的監管，廣泛了解師生的需求，并及時完善校內服務，對于校外的餐飲服務，校方應積極聯系政府相關監管部門，倡建多元主體治理委員會，發揮多主體積極參與，共同協助加強監管，營造良好的公共衛生、食品安全環境。

第三，高校由于學生大量聚集的特殊性，仍需加強建設疫情初期的各項傳染控制設施，比如，大多高校根據國家規定，已設立校醫務室，可根據疫情控制相關醫療衛生指引，在醫務室設置傳染區和非傳染區，以及隔離宿舍區，控制疫情初期接觸性傳染的機率。

2.危機預備管理：建立健全高校危機事件應急管理預警機制

危機預警是有效處理危機的關鍵步驟，可以幫助人們利用所具備的危機認知及時捕捉到生活中的危險信號，并對其加以合理分析，進而采取有效的措施以將危機所造成的損害降至最低，甚至避免危機的產生。隨著人們對公共衛生的關注度和要求的不斷提高，公共衛生的風險監測工作也日漸嚴峻。

建立健全高校公共衛生安全危機預警機制主要分三步走：

第一，高校要加強公共衛生安全監測預警，及時掌握國家或省級預警機構公布的信息和提出的公共衛生安全風險警示，以便能夠及時制定符合實際的預警方案和發布預警信息，科學有效地規避風險。

第二，高校在日常工作中要積極協調各方資源，全員參與，主動配合，充分發揮各類公共衛生安全參與人員在公共衛生安全監管工作中的主觀能動性。

第三，根據國家頒布修訂的《國家突發公共事件總體應急預案》，結合本校實際情況，制定科學實用的公共衛生安全危機應急預案，并積極組織校內負責公共衛生安全監管的行政部門進行培訓和演習。

3.危機反應管理：落實應急工作預案，形成高效的風險溝通機制

高校在面臨公共衛生安全危機時，為了合理有序地處理危機，應首先成立公共衛生安全危機事件應急工作小組，指導啟動公共衛生安全應急工作預案。其次，高校在處理公共衛生安全危機事件時應主動公開信息，積極溝通，形成高效的溝通機制。一方面，公共衛生安全應急工作需要靠多部門合力完成，各部門積極溝通才能更高效地傳遞信息，更好地配合協作；另一方面，為了避免虛假、未經證實的消息的傳播進一步引發人群恐慌，對公共衛生安全危機事件的處理造成不良影響，校方應及時向學生和社會公眾主動公開所發生的危機事件的信息報告，并保持暢通的信息渠道，積極借助網絡、新媒體等多種渠道向公眾及時準確地報道事件的進展，并接受公眾對于事件處理工作的即時監督。

4.危機恢復管理：努力做好高校危機事件應急管理的總結評估和善后工作

危機后管理調整的時機，是發揮危機事件正面作用，吸取經驗教訓化危機為動力的重要階段。

高校在公共衛生安全危機事件應急處置結束后，應盡快著手做好公共衛生安全危機事后管理的恢復重建工作，查明事件緣由，消除隱患，做好管理整頓，修復信任，提供心理干預服務等；其次，應及時組織第三方對公共衛生安全危機事件和應急處置工作進行評估，總結經驗教訓，提出合理建議。

四、結束語

在今天這個時代，在應對危機的過程中，參與主體已經打破了過去單一主體的參與模式，而更多的來源于不同主體之間的協作，呈現出一個復雜的網絡化特征。在某種意義上講，有效的應對危機，依靠一個主體是不可行的，必須要整合不同的資源和信息，來實行整個危機的應對，提升應急管理的根本效能。

盡管高校的教育改革一直在穩步推進，但不可否認的一點是，由于危機事件的動態性和不確定性，應急響應所需要的資源還是不可避免的分布于不同的部門。各個不同治理主體之間的資源共享、有效合作和協調聯動，已經成為構建應急管理體系構架的一個根本的著眼點和落腳點。

高校對新興媒體的掌控力不夠，要加強高校對所有媒體的掌控程度，第一時間通過公眾號，微信群、QQ群等盡早地發布信息（實現信息發布的速度和效果），讓更多的人了解災害到來前的預警信息，進而做好準備。

另外，還必須重視媒體的中介作用，讓公眾充分的享有知情權。高校官方和主流媒體有責任及時全面地提供事實真相，并且區分對事實的披露報道和對事實的評價，媒體、尤其是主流媒體不應求新求奇、不應單方面的向社會公眾灌輸其具有立場性的認識，應當給涉案各方當事人以平等的時段、發言空間和話語權，關注公眾的情緒，有效維護社會的共同價值觀，營造良好、寬容的自由討論的環境。