基于合同管理對PPP績效影響分析

郭權，吳光曄

1.青島大學商學院；2.北京建筑大學

一、PPP項目績效評價概述

因為PPP項目具有特殊性，所以PPP項目的績效也具有特殊性，主要有以下幾點：

（一）PPP項目有更廣泛的階段

一般來說，傳統項目管理的管理階段從施工期到項目竣工是項目的一個重要階段。反觀PPP項目來說，從項目管理的PPP機制中的權利、責任、義務以及風險分擔的設計，到項目執行過程的運營和維護等等，這些東西無一不和PPP項目的績效有著密切的聯系。所以，PPP項目相比于一般的傳統項目，它的項目運行周期更長，項目的參與方更多，這也就體現了其項目的復雜程度和一定的不確定性，這也就說明了其績效測度的工作和指標更復雜。

（二）更加注重各方參與

PPP項目一般由政府發起，主要建設項目是基礎設施的福利性建設。政府通常是投資人，政府對這些資金的使用是公開透明的，從而提升了資金的使用率，有利于提高公眾參與PPP項目的績效。

（三）社會公共效益和經濟利益效益并重

PPP項目除了在經濟和效率的方面達到相應的目標外，也要在公共利益方面滿足要求，而且要達到有一定的社會效益。具體來說，經濟效益方面應該滿足總投資可控、建設質量與進度目標、運營成本合理、政府的支付費用在合理的范圍內等，社會效益應該滿足項目能夠提高質量公共產品或服務、公眾滿意度提高以及對自然環境保護等方面。

比如對于垃圾焚燒發電項目采用PPP模式時，既要關注總投資是否超標、項目質量驗收情況、運營成本是否合理、政府補貼價格是否可承受等方面外，還要考察項目對公眾生活環境的改善、減少環境壓力等方面。

（四）要求從后評價到過程評價的轉變

傳統的項目績效評價模式來源于企業管理中的績效評價理論，因此，絕大部分為“后評價”，即在項目完成后（通常是竣工驗收后）依據所建立的績效評價指標體系，采用合適的評價方法對項目進行評價。但后評價這種對結果的考察總結是在項目與項目之間傳遞的，并不能對于某單一項目本身實現改進。一個好的工程項目（尤其是PPP項目）的績效評價，不應該是簡單的最后一次“事后評價”。相反，它應該是一個貫穿項目全過程的“評價-反饋-改進-再評價”的過程。PPP項目的物有所值的評價就是在PPP項目識別、準備、執行等不同階段對資金價值的一個考核，因而也是一種過程評價。過程評價要求建立基于過程的評價指標體系，其過程如圖1所示。

圖1 PPP項目全過程循環

二、關于PPP項目中合同管理的理論分析

在20世紀90年代時，項目管理逐漸往兩個方向去劃分。首先是狹隘的項目管理理論，它的重點是對項目管理中的理論和技術方法應用進行分析；其次是項目治理理論的分析，后者更像是研究具體項目中的管理模式與模型以及管理的制度。由于近幾年我國建設的超大型公共項目越來越多，項目建設期逐漸變長，項目中所出現的問題和情況也是越來越復雜，對項目進行管理的復雜程度也是不斷加大，憑借以往的經驗方法以及單純的方法早已經行不通，于是學術界開始從制度的方面去提高項目進行的效率，并且已取得一定成果。近兩年，項目管理研究圍繞制度層面展開，以制度管理為重點，以實現項目各方關系的權力、責任和義務的平衡，建立一個懲罰和獎勵機制，從而提高項目參與各方的效率，進而更好地提升項目績效，最終達到更好地完成項目的目的。PPP項目管理是一個完整的組成，是由不同的要素組成。米勒[1]等人認為，市場、合同、管理、關系等要素是項目管理系統的公共組成部分。在項目治理過程中，可以結合一個或幾個要素來達到管理的目的。但是，近幾年合同治理和關系治理越來越成為研究的話題，并分成了不同的研究方向，也有的甚至將兩種機制互補地進行研究。所有的權利、責任、義務都是通過合同來確立的，政府部門與私人企業的關系也是由合同確立的，合同是項目管理過程中的紐帶，合同管理在項目管理整個過程中的地位也就不言而喻，合同管理是項目管理中最重要的部分。合同履行、合同條款的制定等都屬于合同管理的要素，而合同管理又和其他的組成要素共同構成了項目管理機制，在此體系中合同管理與其他要素相輔相成。

本文對合同管理有以下認識：合同管理以項目管理理論為基礎，在項目管理的基礎上運用合同管理方法；合同管理的作用不僅是安排項目制度，還要管理和運營項目；合同管理不僅是運用權力、責任等方面的治理機制，更是運用管理技術和管理方法來實現管理；合同管理的重點不僅是項目的利益相關者，還包括項目的直接管理者；合同管理是一種直接影響項目的合同，其目的是提高項目績效并取得項目成功；合同管理以項目管理為基礎，運用合同管理中的管理技術和方法，更有效地完成達到目標。

三、PPP項目合同管理機制分析

合同管理理論主要從權利、責任、利益等方面對PPP項目的參與者進行約束。在PPP項目中，相關的參與者一般是政府、國有企業等，項目的參與方一般不會太少。這也說明關系的復雜性和項目的不穩定性，但主要關系是根據企業和政府的關系來定義的。為了說明本文研究關系的重點，本文將以政府部門與企業業主進行研究。政府與企業法人通過合同來約定關系，進行權利的分擔，責任的規定，以及利益的分享，這也就是PPP項目中合同管理機制的由來，本文主要是通過權力、責任、義務三方面去展開分析的。

（一）權利分配機制研究

在PPP項目參與的各方中，各個企業應享有如收益分紅的權利、資金退出的權利和對項目應有的控制權力等[2]。

（1）股份分紅的權利。這其中有兩方面的權利；其一是保守收益的權利，這一部分也就是需要用來與自己投資的成本所抵消的利益，它必須大于或等于所投資的成本；其二是剩余利益要求的權利，也就是由其所投資的固定資產和移動資產對項目所產生的效益來界定其對項目的貢獻程度，進而決定最終可以分得多少分紅。這兩者的關系是密切相關的。

（2）資本退出的權利。也就是作為投資股東退出投資資本的權利，在常見的PPP項目中，最常見的資本退出的途徑是股東把所持有的股份進行轉讓，進而達到資本退出的目的。在PPP項目合同條款的制定中，資本退出的權利要進行合理的規定，因為此因素可以對項目實施的穩定性有很大的影響，比如項目的臨時撤資會對項目的進度產生很大影響。

（3）項目進行過程中的掌控權力。也就是企業對項目投資后對項目所具有的掌控權力。PPP項目的參與方根據對項目投資的多少，所占股份的多少，進而決定對項目的掌控程度。對項目掌控程度直接影響了項目收益的分配和風險承擔情況。在項目的運營過程中如果參與方缺失了對項目的掌控權力，那么資本退出的權利也可能會被行使，到最后還是會對項目的實施進度產生影響，進而產生多余的不確定性。對項目的掌控權力的大小取決于項目的不確定性，當項目的不確定性越大項目參與方對項目的掌控性也就越大。在PPP項目中的掌控權力與項目的資本退出的權利是相對應的，這樣才能夠最大程度地保證項目實施的效率與穩定性（如圖2）。

圖2 基于合同管理的權利配置框架

（二）風險分擔機制

《聯合國國際貿易法委員會基礎設施PPP立法指南》給出PPP項目中風險的定義：可能給當事人對項目的收益帶來負面影響的情形[3]。由于不同的項目的風險有所不同，項目風險的分類方法也是各有不同，一般來說常見的風險有：來自政治方面的風險、財務處理方面的風險、建設和運營過程中的風險、市場與推廣的風險。風險的分擔是指當風險發生時項目各方是如何分配和承擔的，分擔方應采取措施保證PPP項目參與各方不因風險而蒙受不必要的損失。項目風險的控制與分擔以及處理和解決會對項目的效率、效益以及最后的各方的利益分配有著必要的聯系，合理的風險承擔決定了項目的成功與否，合理的風險分擔應以項目效益的最大化以及各方參與人的利益最大化為基礎進行。在項目進行的整個過程中應該本著以下幾項規定：首先是對項目參與各方應該承擔的最大風險有一定要求；其次是項目風險的分擔與項目風險的可承受能力相匹配，承擔能力強的一方承擔多一點的風險，承擔能力弱的一方承擔的風險相對少一點，這也是本著利益最大化的原則；最后則是風險承擔的多少與最終的利益分配要相對應，承擔更多風險的一方利益相對高一點，本著高風險高收益的原則[4]。

上述規定為核心，風險規避體系可以劃分為以下幾個過程：合同簽訂或變更前的準備過程、合同建立過程中的風險分擔過程、合同履行過程中的風險再分擔過程。第一次過程是政府出面測定風險，進行一定的分析，根據各方的風險掌控能力的大小對各方的風險分配進行一定的劃分；在第二個過程中，參與者將實際風險與指定風險進行比較。如果實際風險超出合同范圍，他們會向政府提出相應要求，以補償額外的風險。否則，參與方需要重新協商以分擔相應的風險；在第三個過程中，在合同條款的落實過程中，若出現其他意外因素而導致風險的增加則需要雙方重新商定，對出現的風險進行再劃分，分析排除等，以上的情況出現后依據實際的情況進行合同條款的變更。

（三）收益分配機制

PPP項目參與各方以及政府部門的參與項目的動力來源主要是獲得利益的分配，因此收益的分配機制在合同管理的過程中顯得尤為必要。站在政府的立場上來講，其獲得收益的途徑主要有以下幾個，首先是PPP項目完成后形成的社會效益以及對公民產生的便利，由此給政府部門帶來相應的政績，這也是政府方面收益的主要來源；其次是PPP項目在建設成功后運營中的收入也是重要的。從合同管理的角度來看，項目參與各方首先要確定項目的收益來源和確定收益分配系數。分配系數的確定通常取決于以下幾點，包括各方投入的生產要素的大小、承擔的風險量和對項目的貢獻程度，然后簽訂合同。合同中要對以上的要素進行規定，對分配的收益進行規定。項目開始建設以后，對以上的要素進行評估和測定，在項目盈利以后，根據各方對合同規定要素的履行程度來進行收益的分配。根據PPP項目參與各方的利益要求，用概率統計方法進行計算，對產生的利益進行各方適度的分配，一直到PPP項目進行結束，收益分配結束。具體的收益分配流程如圖3所示。

圖3 基于PPP項目合同管理的風險分擔

相關鏈接

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。

按照這個廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深，企業對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。

PPP是以市場競爭的方式提供服務，主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅是一種融資手段，還是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

2017年11月27日，亞洲開發銀行發布了第一份成員國政府和社會資本合作監測報告《PPP監測》。

2018年9月14日，財政部公布的最新統計數據顯示，截至2018年7月底，全國PPP（政府和社會資本合作）綜合信息平臺項目庫累計入庫項目7867個、投資額11.8萬億元。

已簽約落地項目3812個、投資額6.1萬億元，已開工項目1762個、投資額2.5萬億元。