美國國會啟動對華戰略競爭法案立法進程

劉國柱

2020年9月24日， 美國民主黨籍聯邦參議員羅伯特·梅內德斯在參院外事委員會會議上。

4月8日，在中美“乒乓外交”50周年之際，美國國會參議院外交委員會主席羅伯特·梅內德斯宣布了一項被外媒稱作“與中國開展全面戰略競爭”的法案。這個法案名為《應對與中華人民共和國有關的問題》（To Address Issues Involving the Peoples Republic of China，編號S.1169），目錄頁寫明“本法案可被稱為‘2021戰略競爭法案”（Strategic Competition Act 2021）。該法案已于4月21日提交參院外委會審議，并以21∶1的壓倒性優勢二讀通過。在稍早就該法案舉行的專家聽證會上，梅內德斯強調：思考今天美國與中國關系的正確框架就是“戰略競爭”，美國需要新的組織原則，以應對來自中國的“新時代挑戰”。

仔細審視這個法案的內容，它所提出的種種舉措，充滿競爭色彩，對抗意味更濃。

“2021戰略競爭法案”的立法原則和目標

“2021戰略競爭法案”的前身是上屆、即第116屆國會參院外委會主席、共和黨人吉姆·里施提出的《加強有關中國貿易、區域聯盟、技術、經濟和地緣政治倡議的法案》，簡稱“戰略法案”。里施指責中國正在重新塑造對自己有利的國際秩序，直接危及美國和“民主國家”的利益，“戰略法案”將構建一個全面的美國戰略，以維護美及其盟友伙伴的利益和美國的“世界領導地位”。2020年大選后，共和黨失去了參院主導權，接替里施出任參院外委會主席的民主黨參議員梅內德斯很快便在里施版“戰略法案”基礎上，提出了基于兩黨共識的“2021戰略競爭法案”。這個法案可以說是進入新世紀甚至中美建交以來，美國國會推出的最重要和影響最深遠的有關中國的立法。

該法案的“立法理由”部分（SEC.2.Findings）宛若一份針對中國的“起訴書”，指責中國正利用政治、外交、經濟、軍事、技術和意識形態力量，挑戰美國及其合作伙伴和世界其他許多國家的利益和價值觀;試圖塑造對中國有利的國家間關系的準則、規范和制度，危及美國在二戰后建立起來的“基于規則的自由國際制度”。法案判斷中國的戰略目標是首先建立“印太”區域“霸權”，然后利用這一主導地位成長為“領先的世界強國”，在此基礎上重新定義國際法和國際規范，并向海外推廣中國的治理模式。法案指責中國“以犧牲人權和長期存在的國際經濟競爭規則和規范為代價，對美國以及盟友和志同道合國家的安全構成挑戰”。

基于上述判斷，法案強調“美國的全球領導地位是持續的，其政治體系和國家權力的主要基礎是為了與中國進行長期的政治、經濟、技術和軍事競爭”;確?！坝√钡貐^的權利平衡對美國及其盟友有利。法案宣稱國會將通過投資以市場為基礎的經濟增長、教育、科技創新和其他領域，加強美國國內基礎設施;確保美國在關鍵和新興技術的更新方面——如新一代電信、人工智能、量子計算、半導體和生物技術等——取得領先，最大化美國的優勢。法案并指出，在戰略競爭的過程中，美國要加強和深化聯盟及伙伴關系，優先考慮在“印太”地區和歐洲的合作行動，并推動更宏偉的雙多邊合作倡議，促進“共同利益和價值觀”。

“2021戰略競爭法案”的主要內容和動向

根據梅內德斯的說法，“2021戰略競爭法案”包括五方面內容：

第一，重申美國對“印太”地區和世界各地盟友伙伴的承諾，呼吁美國重申在國際組織和多邊論壇中的“領導地位”，并優先考慮對“印太”地區的安全援助。

第二，推進“普世價值”，實施廣泛的“人權和公民社會措施”，對中國的香港和新疆政策實施制裁。

第三，對抗所謂的“中國掠奪性國際經濟行為”，包括“侵犯知識產權”“政府補貼”“利用香港規避美國出口管制”，以及“跟蹤中國公司在美國資本市場的存在”。

第四，通過在科技、全球基礎設施建設、數字連接和“網絡安全合作伙伴關系”方面的投資，增強美國的競爭力;

第五，面對中國的軍事現代化，加強與盟國在軍備控制方面的協調合作。

客觀分析，“2021戰略競爭法案”并非美國國會制定的全面對華競爭戰略，或者說只是“半套”對華競爭戰略。美國對華戰略競爭著眼于兩個角度：一是自身發展，二是打壓中國。“2021戰略競爭法案”主要強調的是后者，即在上述五個領域的對抗性政策措施。但它依然是近年美國國會通過的最全面的對華法案。

魔鬼往往藏在細節中，該法案起碼反映出美國對華政策演變的以下幾個基本動向：

首先，推動供應鏈重組，核心是關鍵技術產品的生產離開中國，分散到美國可靠的盟友伙伴國家?！?021戰略競爭法案”要求美國國務院和商務部合作，為美國大使館聘請合格的技術專家，指導美企將供應鏈移出中國的工作。

其次，在海外基礎設施建設方面與中國競爭。“2021戰略競爭法案”要求設立“全球基礎設施協調委員會”（GICC），協調美國國務院、商務部、財政部、能源部、交通部、國際開發署、貿易和發展署、進出口銀行等部門機構在世界各地促進私營部門投資，部署美國政府的技術援助和金融工具，“重點是與具有戰略意義的國家，特別是印度洋地區合作發展先進能源技術”。

第三，打造“數字技術貿易聯盟”。“2021戰略競爭法案”要求美國（授權國務卿）與歐盟、“五眼聯盟”成員國等國家和地區就有關數字商品的雙多邊協議進行談判，成立“數字技術貿易聯盟”，建立“數字連接和網絡安全合作伙伴關系”，以領導國際標準制定，打擊所謂“數字威權主義”。

第四，對中國發動以“信息戰”為主要內容的“政治戰”?！?021戰略競爭法案”附加提出了所謂“對抗中國共產黨惡意影響法”，一旦獲得通過將在2022～2026財政年度期間批準每年撥款3億美金，用于對抗中國影響力的增長，并鼓勵美國媒體向自己的記者提供必要的調查技術支持，提高對與“一帶一路”倡議相關活動的跟蹤報道能力。

“2021戰略競爭法案”對臺灣問題的表述也值得警惕。法案不僅將臺灣視為“科技領域的核心伙伴”，更將其稱作“美國印太戰略的重要組成部分”，聲稱“臺灣安全和民主的進步”對美國來說是“至關重要的國家安全利益”。要求國務院和其他政府機構“使用相同的名稱和協議”與“臺灣政府”（Taiwan Administration）接觸。這是美國官方文件中第一次明文出現“臺灣政府”的稱謂，已經觸及美國一個中國政策的底線。

基于上述幾方面動向，中國需密切關注“2021戰略競爭法案”的立法進程及其后續影響，該法案有可能在今年年內就獲得兩院通過。