民主黨要廢除“冗長發言”只是空中樓閣

張業亮

2021年4月5日，一個由宗教界領袖和活動人士組成的聯盟在華盛頓舉行示威，要求廢除“冗長發言”的議事規則。

拜登政府上臺后，為加快國內政策的立法進程，把廢除參議院“冗長發言”規則作為其最優先的議題之一，但此舉遭到共和黨的反對。目前，圍繞是否廢除參議院“冗長發言”規則，關系拜登一系列國內政策議程能否實現。目前該議題正在成為美國兩黨斗爭的焦點之一。

“冗長發言”——阻撓立法的策略

所謂“冗長發言”（filibuster），指的是參議院少數黨議員在審議一項法案的過程中，通過無休止的辯論來阻撓對該法案進行投票表決的一種行動。

美國國會實行兩院制。一項法案從提出到成為法律，要經過國會兩院委員會審議、全院辯論和表決、兩院協商和總統簽署幾個階段。法案在全院辯論和表決階段，兩院的規制有所不同：眾議院由于人多，難以管理，眾議員發言有時間限制，不允許“冗長發言”;而在參議院進行辯論時，參議員的發言時間則不受限制，這使得少數黨參議員得以使用冗長的連續發言來阻撓某項議案的通過。采用“冗長發言”的參議員通常一次發言數個小時，然后轉交給另一個同盟者（通常是本黨議員）繼續發言。發言的內容不一定局限在議案上，也可以讀報紙、書籍、電話簿等與所討論的議案毫不相關的內容來阻擾議案的通過。1957年，前南卡羅來納州民主黨參議員斯特羅姆·瑟蒙德為阻撓民權法案的通過，創下了連續發言24小時18分鐘的記錄。制止“冗長發言”阻撓的唯一方法是啟動“結束辯論動議”，參議院如果有3/5議員（60票）的超級多數投票同意終止辯論和強迫投票，才能以簡單多數票通過法案。“冗長發言”是參議院少數黨阻撓立法的一個工具或一種策略，目的是迫使多數黨作出妥協，修改議案或者撤回議案。

歷史和規則的變化

“冗長發言”作為阻撓立法議程的一個策略幾乎與代議制民主一樣古老。早在公元前60年，羅馬共和國政治家和演說家小加圖就用連續發言有效地阻撓了羅馬元老院的立法。從詞源上來說，“冗長發言”一詞可溯源于海盜行為，后被政治家借用到了政治領域。

“冗長發言”雖然沒有寫入美國憲法文本，但這一規則在國會建立初期就已存在。1806年，參議院在副總統阿倫·伯爾的強烈要求下，廢除了當時參議院制定的允許結束對一項法案的辯論而進入投票的“先前提問”規則，從而開創了“冗長發言”的先例。但在當時，“冗長發言”的規則只是偶爾用在有重大影響的立法上。19世紀中葉，一些支持蓄奴制的參議員為了阻礙某項圍繞限制或廢除奴隸制法案的通過，采用了“冗長發言”的策略，“冗長發言”的使用逐漸多了起來。但這一時期還沒有終止“冗長發言”的程序。直到1917年，參議院才采納了“結束辯論動議”，允許在參議院2/3多數同意下終止辯論。

上世紀五六十年代，美國民權運動興起，民主黨分裂為北部自由派和南部保守派。為了阻擾民權法案的通過，南部民主黨人將“冗長發言”作為一種主要策略，北部的自由派參議員則表示反對，認為運用“冗長發言”來阻礙立法是反民主的。1951年，民權領導大會（the Leadership Conference on Civil Rights）把廢除“冗長發言”阻撓作為與反對私刑處死和結束種族隔離并列的政策目標之一。

上世紀70年代以來，“冗長發言”日趨被參議院少數黨用來阻止多數黨的優先議題。在這樣的背景下，1975年3月，參議院對“冗長發言”的規則進行了修改，規定要達到3/5的贊成票（60票）即可通過結束辯論動議。動議通過后，每個議員的發言時間不得超過一小時，整個辯論，包括唱名表決和提出修正案在內，不得超過100個小時。這一修改雖然降低了終止辯論所需要的票數，但限制“冗長發言”仍很困難。這一規則目前仍適用大多數參議院法案。

上世紀90年代后，隨著兩黨政治極化成為美國政策制定的大環境，“冗長發言”對各種立法的影響進一步增大。克林頓總統擬推行的醫保一攬子法案被“冗長發言”阻撓;在小布什政府時期，民主黨使用“冗長發言”阻止了保守派聯邦法官的任命。近年來，兩黨在“冗長發言”規則上的斗爭日趨激烈，斗爭的焦點主要圍繞在修改對聯邦法官任命的“冗長發言”規則上。

2013年，在參議院共和黨人阻撓了奧巴馬總統提名的聯邦法官人選后，當時的參議院多數黨領袖、內華達州民主黨參議員哈里·里德提議采取“核選擇”（nuclear option），即廢除在批準下級聯邦法官提名上終止“冗長發言”的60票門檻，規定僅達到51票就能終止“冗長發言”。這一舉措在參議院建立了一個新的先例。奧巴馬稱贊使用該舉措對克服來自反對黨的“一種史無前例的阻撓”是必要的。在這樣的情況下，共和黨于2017年取得參議院控制權后，也加以仿效。時任參議院多數黨領袖米奇·麥康奈爾把結束在聯邦法官任命上的“冗長發言”的簡單多數票進一步擴大到聯邦最高法院法官的提名和批準上，這為特朗普提名的保守派大法官尼爾·戈薩奇獲得參議院批準掃清了障礙。

民主黨為何要將之廢除

2020年大選后，民主黨十年來第一次同時控制白宮和參眾兩院，這給民主黨提供了難得的機會推行其自由主義政策議程。拜登政府上臺后，把新冠疫情救濟計劃、移民改革法案、提高聯邦最低工資標準、基建一攬子計劃、保障少數族裔的投票權、擴大聯邦最高法院大法官人數、遏制油氣開采和應對氣候變化、實現種族正義等法案作為最優先的立法議程。

根據美國國會的立法程序，一項法案只有在參眾兩院同時通過，并經過總統簽署才能成為法律。目前，民主黨雖然掌控了白宮和國會，但在參議院的席位與共和黨相等。如果共和黨決定使用“冗長發言”對這些議案進行阻撓，則民主黨難以達到結束辯論所需的60票。換言之，拜登政府和民主黨立法議程的命運系于參議院是否使用“冗長發言”的規則。因此，拜登上臺后，許多民主黨人要求參議院廢除“冗長發言”的議事規則。

但民主黨的這一訴求面臨諸多挑戰。

首先，修改包括“冗長發言”在內的參議院議事規則中的任何一條，必須要求67票的程序性投票通過。在兩黨政治極化已成為美國政治運作的基本環境下，這將使民主黨面臨無法逾越的障礙。

其次，廢除“冗長發言”遭到參議院共和黨的反對。共和黨認為，“冗長發言”保護了少數黨的權利，使多數黨不能避開少數黨的意見而通過立法。2020年大選后，在組織新一屆參議院時，參議院少數黨領袖米奇·麥康奈爾把保留“冗長發言”規則作為他與參議院民主黨領袖查克·舒墨達成參議院權力分享協議的一個前提。

2021年3月16日，參議院少數黨領袖米奇·麥康奈爾離開參議院。當日，麥康奈爾對于民主黨人想改變阻撓議事規則提出了批評。

最后，在廢除“冗長發言”問題上，民主黨內存在分歧。民主黨參議院領導人和大多數民主黨議員把“冗長發言”視為“種族隔離法的殘余”，是“對美國民主的嘲弄”，他們指責“冗長發言”阻礙了一些受到大多數美國人支持的法案的通過，加劇了國會兩黨的分裂。拜登雖然沒有公開提出要廢除“冗長發言”，但也認為濫用“冗長發言”阻礙了立法進程，支持改革這一規則。而參議院民主黨溫和派議員則對此持不同看法。新一屆參議院民主黨團中兩名自詡為“溫和的、保守的民主黨”——西弗吉尼亞州參議員喬·曼金和亞利桑那州參議員克里斯滕·西里馬多次表示，他們不會支持廢除“冗長發言”。這實際上為民主黨企圖廢除“冗長發言”的努力關上了大門。

反映了民主黨的立法困境

民主黨廢除“冗長發言”的訴求反映了它目前面臨的立法困境。拜登上臺后，民主黨受到來自黨內極左派（進步主義派別）壓力，他們迫切要求拜登政府通過一些自由主義色彩濃厚的立法，而以民主黨目前在參議院所占據的極其微弱的多數卻難遂其愿。參議院上一次兩黨席位相等還是在20年前。

拜登政府要推進其政策議程，除了發布行政令以繞過國會外，從立法規則來看，在廢除“冗長發言”這條路走不通的情況下，只能使用“預算調和”（the budget reconciliation）的立法程序，使用“預算調和”程序只需簡單多數票就可以通過一項法案。目前，民主黨已經運用這一程序通過了1.9萬億美元的新冠疫情救助法案。但是，“預算調和”程序僅適用于與財政有關的立法，而且如果過多地使用“預算調和”程序，勢必將遭到共和黨和民主黨溫和派的反對，從而加劇兩黨的立法斗爭。因此，目前看來，至少在今后的兩年內，拜登政府大多數的立法議程或只是空中樓閣。