農業政策向可持續食物政策的轉型與公平“食物環境”的創造：德國的設想

于曉華， 陳曉福， 宋玉蘭

(1.德國哥廷根大學 農業經濟與農村發展系，德國 哥廷根 37073;2.新疆農業大學 經濟與貿易學院，新疆 烏魯木齊 830052)

一、引 言

2008年多哈回合貿易談判破裂后，聯合國于2015年制定了可持續發展議程(又稱“2030議程”)，世界各國農業政策都面臨著轉型的挑戰。如何在保障糧食安全的同時，實現農業可持續發展，讓農業“綠”起來，成為包括中國在內的世界各國農業政策的追求。

傳統的農業政策關注農業、農村和農民問題，即所謂的“三農”問題，具體關心的政策問題包括農業生產問題、農村發展問題以及農民收入等問題。舒爾茨(Schultz)指出，農業發展過程中存在兩個階段的問題：發展中國家的糧食安全問題(Food Problem)和發達國家的農業調整問題(Farm Problem)[1]。隨著經濟和社會的發展，糧食安全和農民收入問題在發達國家都不再是棘手的問題，而農業的外部性越來越得到重視，如何讓農業變得更加可持續發展成了政策焦點，這就是農業政策的第三階段：農業高質量發展的問題。傳統的“三農政策”在西方發達國家逐漸演變成了“3F問題”：食物(Food)、農業(Farm)和可持續問題(Future)，學者們試圖從食物鏈的角度去理解農業的可持續發展問題。

歐盟作為27個發達國家組成的超國家聯盟，其“共同農業政策”的發展和演變除了對歐洲各國本身的農業發展具有深刻的影響外，對世界各國的農業政策也具有強力的示范作用。為了應對可持續發展的挑戰，歐盟委員會在2018年對2021-2027年歐洲共同農業政策改革提出了框架性建議，具體包括：(1)保證對農民交易公平和未來經濟穩定；(2)制定更高標準的環保和氣候行動計劃；(3)保障農業在歐洲社會中的心臟地位(1)資料來源：歐盟農業委員會.https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/future-cap_en#:～:text=Based%20on%20the%20July%202020,amount%20to%20%E2%82%AC95.5%20billion.。

2020年7月1日到2020年12月31日，德國作為歐盟輪值主席國，開始引導歐盟共同農業政策改革。德國農業部組織了德國農業經濟學界最優秀的一批學者，成立了“德國農業政策、食品與健康消費者保護科學顧問委員會(Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik, Ern?hrung und gesundheitlichen Verbraucherschutz，WBAE)”，經過長時間的努力研討，于2020年8月21日公布了其政策報告《可持續食物政策：制定綜合食物政策和創造公平食物環境》(Politik für eine nachhaltigere Ern?hrung: Eine integrierte Ern?hrungspolitik entwickeln und faire Ern?hrungsumgebungen gestalten)(2)資料來源：德國農業部.https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/DE/_Ministerium/Beiraete/agrarpolitik/wbae-gutachten-nachhaltige-ernaehrung.html.，報告全長達879頁，對德國未來農業政策的改革做了全面論述，為歐盟共同農業政策改革做出了示范和指引。該報告從四大維度(健康、社會、環境和動物福利)定義了可持續食物政策，并提出了八項具體的政策工具。本文將對德國綜合食物政策改革的背景和政策內容做一個具體的分析。

二、德國和歐盟農業政策的發展歷程

德國的傳統農業政策作為歐洲共同農業政策的重要組成部分，經歷了多次轉型。歐盟在1962年正式導入共同農業政策，主要圍繞農產品價格制定農業政策，對農業進行補貼和保護。[2]由于農產品價格支持政策存在的棘輪效應[3]，導致歐盟糧食價格與國際市場糧價的持續倒掛，雖然初期糧食產量的激增可以轉向國際市場，但是到了后期由于補貼的剛性和國際糧價的持續走低，歐盟內部糧價卻持續提升，糧食產量過剩，導致歐盟對農業支出的財政負荷加重，迫使歐洲共同農業政策走上了螺旋式的曲折改革道路，緊接著一系列農業政策改革接踵而至。1992年共同農業政策的補貼手段從價格支持向直接補貼過渡。[4-5]由于農業的發展并不等于農村的發展，當時的補貼政策并不能對農村發展發揮最大效用，無法從根本上解決農村發展需求，從而影響了歐盟內部區域間的穩態。歐盟“2000年議程(Agenda 2000)”聚焦農業的多功能性和可持續性，將兩大支柱——生產支持(市場支持和農戶直接補貼)和農村發展——引入歐盟共同農業政策，旨在支持農業多功能發展，激發農村地區發展活力，將共同農業政策賦予新的發展內涵。至此，歐盟圍繞“生產支持”支柱來保障糧食安全、圍繞“農村發展”支柱來促進農村持續發展而進行了一系列的政策補缺，隨著共同農業政策受到不同時期國內、國際多重發展因素交織的影響，按照階段性的發展目標不斷地創新政策工具，引入更有利于農業、農村發展的政策工具，形成了傳統共同農業政策的兩大支柱，并且將補貼指向真實的農民[6]。

歐洲共同農業政策在歐洲一體化過程中扮演了重要的角色，其政策支出占歐盟總預算的比例非常龐大。在80年代初的時候，共同農業政策的預算占到了歐盟總預算的3/4以上，即使通過多次改革之后其預算比例不斷下降，現仍然占歐盟總預算的1/3以上。[2]以歐盟2020年預算為例，總預算為1686.8億歐元，其中對農業直接支付預算為406億歐元(占24%)，農村發展預算為146億歐元(占8.7%)，其它農業相關支出為1.7%，農業總預算為581.2億歐元，占歐盟總預算比例達到34.5%(3)資料來源：歐盟情況介紹.https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/106/financing-of-the-cap.。

雖然歐盟共同農業政策在表面上包含了兩大支柱：生產支持和農村發展，由于歐盟各成員國經濟發展水平差距較大，這樣龐大的預算支出，從客觀上也部分起到了矯正歐盟各地區收入差距以及歐盟內部城鄉發展水平差距的作用。[7]

隨著經濟和社會的發展，糧食安全問題在歐洲早已經解決，但是過度集約化的農業生產方式對環境和生態造成了很大的負面影響，包括水污染、土壤流失、土地肥力下降、空氣污染、生物多樣性喪失、食物質量下降等問題，原有的農業政策框架已經很難系統性地支持農業的可持續發展。尤其是歐盟東擴后，在經濟相對落后的新成員國，農業在國民經濟中的占比和農業人口的比例都較高[8-9]，使共同農業政策面臨前所未有的變局。農業存在多面功能，如食物供給、環境保護、生態涵養、教育、文化傳承等功能。[10]從另外一個角度說，這意味著農業具有很強的外部性，如何充分考慮這些外部性，讓農業變得綠色和可持續顯得尤為重要。農業不僅是“三農”問題，它和我們的健康、環境、社會發展、文化傳承以及動物福祉保護等都是息息相關的。由于市場的脆弱性和波動性，農業發展通常遇到各種困局，若不能充分將外部性問題內部化，就需要政策進行干預，但是農業政策的多重目標之間可能存在沖突[11]，這更增加了農業政策的復雜性和不確定性。如何綜合性地制定農業政策，考慮農業功能的各個維度，把農業外部性充分內部化，實現農業的可持續發展就成了大家關心的問題。在這樣的大背景下，德國又作為歐盟的輪值主席國，公布了全新的農業政策報告——《可持續食物政策：制定綜合食物政策和創造公平食物環境》，引領歐盟政策從“農業政策”轉型為“(綜合性)食物政策”。

三、德國農業政策面對的新挑戰和改革的必要性

(一)傳統農業功能的重要性在下降

1.農業小部門化

農業對于滿足人們日益增長的高品質食物需求是極其重要的。農業小部門化，是技術進步、經濟增長、社會變遷的歷史規律，也是當前農業發展面臨的全新挑戰。農業人口的析出和優質土地資源的稀缺性是農業小部門化發展不可逆的兩個重要因素[12]，但是農業產值比例下降遠快于農業人口的析出。農業受制于土地規模，很難實現規模報酬遞增，而非農業不受限于土地，所以農業在國民經濟中的比例必然會下降。2019年德國農業在GDP中的占比僅為0.82%，而1990年其農業在GDP中的占比為1.1%。相應的，中國農業占GDP的比例在2019年為6.1%，可以預期中國農業所占比例在未來一段時間內還會繼續下降。

2.農業生產過剩

由于生產技術的進步，以及共同農業政策補貼的激勵作用，歐盟的農業生產普遍存在過剩現象。根據糧農組織統計數據庫(2014-2017)顯示，歐盟生產的小麥和玉米的出口數量分別為其產量的50%、40%左右(4)資料來源：糧農組織統計數據庫.http://www.fao.org/faostat/en/#data/FBS/report.，基本上可以判斷出歐盟糧食生產過剩問題比較突出，這造成糧食價格低下，導致農民收入無法提高。

3.農業收入增加停滯

隨著經濟的發展，農民通過兼業等手段，使得城鄉收入差距基本平衡。共同農業政策使農業產業化程度大幅提升，驅動農民依靠農業產業化大幅提升產量，增加收益；但是隨著經濟增長放緩，財政負擔加劇，歐盟被迫逐漸降低了對糧食的補貼額度[2，13]。由于環保壓力升高，農民糧食生產的成本上升，國際糧食價格又波動加劇，且處于一個長期下降周期，而農業補貼金額在不斷減少，這樣就導致農民的農業收入增加減緩。同時，由于農業生產結構的不斷調整，農民分化嚴重，導致了農民收入不平等加劇。如何制定更好的農業政策，保障農民收入持續增加，讓農民收入更加平等、生活更加富有尊嚴，是2020年歐洲共同農業政策的重要改革內容之一，當然也是今后農業政策的主要關注點。

(二)現代集約農業帶來了嚴重的環境生態問題

1.氣候變化帶來的環境變化

農業生產很容易受到氣候變化的影響。在全球范圍內，農業部門(不包括土地用途變化)人為溫室氣體排放量的份額為12%(IPCC，2019)(5)資源來源：政府間氣候變化專門委員會.https://www.ipcc.ch/reports/.。同樣，自然資源和生態系統變化也會影響糧食生產，進而影響消費者可獲得的糧食質量和數量。[14]同時，消費者的選擇和需求影響所生產食物的類型，改變地表植被覆蓋。伴隨著人口的增加，農業可能進一步增加對生態系統的壓力，并可能導致區域小氣候變化，尤其是畜牧業和水稻種植業也帶來了大量的溫室氣體的排放，從而加劇了氣候變化。[15]

2.集約農業對環境的破壞和生物多樣性的喪失

現代集約化農業生產方式對環境產生很大的負外部性。為了提高單位面積農產品產量，獲取更便宜的食物，從而大量增加化肥、農藥、機械和電力等投入以提高農業生產率，這也造成了水、土壤和空氣的污染，導致生物多樣性的喪失。在土地資源有限和環境污染雙重擠壓下，集約化農業嚴重透支了歐盟各國的生產資源環境，同時也影響了消費者健康和社會可持續發展，以往只關注農業本身的歐盟農業政策已經很難適應農業發展的新階段和新環境，迫切需要加快政策改革以走出農業發展的困境。歐盟已經制定了一系列政策，導入新的技術，逐步限制和減少化學肥料的使用，也即將全面禁止草甘膦等農藥的使用。為了保護生物多樣性，歐盟在1992年開始導入Natura 2000生物多樣性保護網絡，目前已經劃定了18%的土地和7%的沿海灘涂作為生物多樣性保護區，在保護區內對農業生產活動嚴格限制化肥和農藥的使用[16]。

(三)現代農業和消費者的日常營養和健康生活密切相關

在發展中國家，由于政治、經濟和自然環境不穩定等原因，社會治理失序，食物作為人類的一個基本權利并不能得到充分保障，形成了糧食短缺問題，導致了嚴重的營養不良現象。世界范圍內，由于各國和各地區發展存在差距，存在營養不平等和營養不良(Malnutrition)。由于各國之間發展水平不一致、各國內部收入不平等加劇等原因，國家與國家之間、國家內部個人之間，甚至在家庭內部個人都存在廣泛的營養不平等問題：饑餓與肥胖共存。

營養不良存在三個方面：營養不足、微量元素缺乏和營養過剩。《2020年全球營養報告》(6)資源來源：2020年全球營養報告.https://globalnutritionreport.org/reports/2020-global-nutrition-report/.的重點是“采取行動消除營養不良”，強調發育遲緩、消瘦、肥胖、微量營養素缺乏以及與飲食有關的非傳染性疾病的負擔極不公平，它清楚地指出了我們的衛生系統和食品系統中存在的各種問題，這些問題限制了弱勢群體獲得健康和充足營養的能力。營養問題當然是農業政策的延伸，所以不考慮營養問題的農業政策是片面的，不是有效的，也不符合時代發展的需求。

(四)區域發展不平衡，農村空心化、老齡化問題日益凸顯

1.歐盟內部各地區的發展不均衡

歐盟內部各地區發展不均衡，各地區經濟發展差異加大，尤其是德國、比利時、西班牙、法國、意大利、瑞典等國家經濟總量從2010開始占到整個歐盟成員國的70%以上，歐盟東擴后，歐盟成員國的內部差距更大，優勢資源和要素都在向西歐中心城市流動，與較落后的成員國形成鮮明對比。尤其在歐盟落后成員國的一些地區，農業人口比例較大，經濟結構不合理，在歐盟一體化進程中逐漸變成了邊緣化的經濟體。[17-18]2019年歐盟地區人均GDP為32020歐元，盧森堡人均GDP最高，為10.22萬歐元，保加利亞人均GDP最低，僅為8780歐元，不到盧森堡的1/10，僅為歐盟平均數的27.4%。如何通過政策工具矯正歐盟各地區之間發展不均衡問題，成了政策制定者最關心的問題之一。由于共同農業政策預算龐大，其自然就部分承擔了均衡區域發展的任務。但是，由于歐盟各國農業稟賦和經濟發展水平不同，如何考慮各地區的經濟發展差異，又能充分發揮農業政策的多面功能，需要重新系統地設計農業政策體系。

2.人口老齡化和農村社會的崩潰危機

全世界幾乎所有的發達國家都面臨著人口老齡化問題。聯合國《2019年世界人口展望》報告中指出，世界上65歲及以上年齡段的人口比例增長最快，2018年全球65歲及以上的人口數量首次超過5歲以下的兒童(7)資料來源：聯合國經濟和社會事務部.https://www.un.org/development/desa/publications/world-population-prospects-2019-highlights.html.。未來人口老齡化問題將會對全世界社會保障體系以及財政造成巨大壓力，尤其是農村勞動力人口比例大幅下降，人口老齡化問題將會在農村地區顯得更加尖銳。德國經歷“逆城市化”階段后，很多人喜歡居住在城郊的鄉村，鄉村人口絕大多數都是非農業人口，使得農村人口結構發生了根本的轉變。[19]

歐盟許多地區農村人口年齡結構性危機非常突出。根據歐盟統計，2016年歐盟農業勞動力總人口為970萬，其中40歲以下的勞動力僅為11%；農業勞動力主要為男性，女性僅為28%(8)資料來源：https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Farmers_and_the_agricultural_labour_force_-_statistics.。農業后繼無人，農村社會趨于崩潰，如何維持農村社會的可持續，也就成了農業政策的一個重要內容。

農村社會不僅是整個社會的重要組成部分，還是人類文化的重要的傳承載體。如果農村社會崩潰，人類文明的傳承就少了一個重要部分。

(五)農業生產中的動物福祉保護被提上政策議程

畜牧業是農業重要的一個組成部分，也是人類高質量蛋白質的重要來源。在前機械化時代，牛馬等役畜作為人類的勞動幫手，促進了農業的發展。在人類的發展演化過程中，畜牧業給人類提供了重要的蛋白質來源，促進了人類的健康發展，而人類作為高級的靈長類動物，對動物生存和福祉應該富有同情心，這樣也會使得人類社會中人與人之間的關系更加和諧，讓畜牧業動物在為人類服務的同時，應該減少它們生活的痛苦。但是，現代畜牧業的集約式生產方式，使得動物的生存環境非常惡劣，不顧及動物福祉的生產方式是不可持續的，這種殘酷的生產方式最終會反射給人類社會，會影響人類文明進步的步伐。因此，歐盟主要國家開始導入嚴格的動物福祉保護制度，以促進畜牧業可持續發展。在不久的將來，歐盟會禁止不符合動物福祉保護的食物的進口。

(六)全球治理體系要求農業政策進行系統性改革

1.國際農業貿易談判陷于停滯

農業貿易談判一直是世界自由貿易談判的焦點，面對當前世界復雜多變的局勢，以及各國農業資源稟賦的巨大差異，WTO成員國分歧嚴重，對如何支持和保護農業的方式存在很多爭議，這對談判進程的推進產生了阻礙[20]。正是主要圍繞農業補貼的爭議，導致了多哈回合貿易談判失敗，其后，世界農業貿易談判一直陷于僵局。日本、歐盟、印度等國對農業支持和保護的力度相對較大，一定程度上扭曲了市場。如何削減補貼，減少扭曲市場的補貼以適應公平和自由化的貿易條件是大勢所趨。為此，歐盟在1992年的改革中開始導入直接收入補貼等政策，避免補貼和生產直接掛鉤從而扭曲市場。此后，如何讓農業補貼不扭曲市場，更多采取“綠箱政策”，更充分保障市場自由競爭，也自然成為大家關心的問題和追求的目標。

2.農業可持續發展是地球可持續發展的最重要一環

2015年聯合國《可持續發展目標》中的17個大的目標基本都和農業、農村發展有關，實現農業和農村可持續發展，是達成《可持續發展目標》的前提，這要求農業政策進行系統性改革。在傳統農業政策設計中，糧食安全和農民收入的提高是主要考慮的政策目標。但是，隨著社會和經濟的發展，在德國這樣的歐洲國家中，糧食安全和農民收入問題基本已經解決，農業的多面功能以及農業的可持續發展問題越來越受到重視，農業開始追求高質量發展。農業可持續發展包括很多方面，除了食物供給功能，還包括生態環境、營養健康、農村社會發展、文化傳承以及動物福祉保護等多個維度。如何把這些新的問題全面納入到農業政策的設計中，傳統的農業政策框架已經不適應了，這就要求歐盟等國家必須要全面系統地重新設計農業政策，從而形成農業政策向綜合性食物政策轉型的推動力。

四、綜合性可持續食物政策改革

(一)可持續食物政策的定義

2020年下半年，德國作為歐盟的輪值主席國，集中了全國最優秀的農業經濟學者，制定了一個系統性的農業政策改革綱領性文件——《可持續食物政策：制定綜合食物政策和創造公平食物環境》。從農業廣義角度來說，食物生產和消費都包含有巨大的社會、環境、氣候和動物福利足跡。“可持續食物政策”被定義為一項將健康、社會問題、環境(包括氣候)和動物福祉保護四個目標維度整合在一起的政策體系(見圖1)。實現食物可持續的需求是巨大的，只有全面改革當前的農業政策系統，從食物的角度來重新定位，才能逐步實現農業(食物)可持續發展。

圖1 可持續食物政策的四個主要目標

什么是可持續的食物？這是一個非常難以準確、全面回答的問題。我們作為消費者面臨著多樣的食物環境，包括自然和社會環境等。“德國農業政策、食品與健康消費者保護科學顧問委員會”(WBAE)建議消費者通過設計適當的飲食環境，提供比以往更多的環境支持，從而實現更可持續的食物消費。首先，在當今流行的飲食環境中減少那些阻礙更可持續食物消費的主要因素(如大量的不健康食品的廣告費用)；其次，更重要的是提供更多的促進健康生活且對社會、環境和動物友好的選擇，使具可持續性的標識更容易識別，從而使信息獲取更容易；最后，制定價格激勵措施，使消費者更明確地做出更可持續的選擇。WBAE將這種飲食環境描述為公平的食物環境，因為它們適應了我們人類的感知和決策能力，以及支持健康生活和社會可持續發展，對環境和動物更加友好，從而更有助于保護人類現在和未來的生計。

相對于傳統農業政策，可持續食物政策從食物鏈的角度來全面、系統地分析我們面對的可持續發展問題，從而制定相應的具有針對性的政策以實現農業的可持續發展。

綜合性可持續食物政策建議全面調整和加強營養政策，整合健康、社會、環境和動物福祉保護四個維度的可持續性發展，制定基于長期可驗證目標的政策設計方案。這就需要一個系統的政策工具組合，根據實際情況進行嚴格的測試、評估和調整，也要求政府各部門(尤其是糧食和農業、衛生、環境等部門)之間以及各級政府(從市政當局到歐盟)之間建立更強大的網絡，建議擴大相關人員編制，大幅增加食物政策預算。

(二)可持續食物政策的政策工具

綜合性可持續食物政策的核心就是從農業政策轉型為食物政策，從縱向和橫向兩個角度擴大農業政策范圍，考慮農業的多面功能，制定系統性政策。德國政府為此具體地提出了八項政策工具：(1)創新補貼工具，促進兒童和年輕人健康飲食。強制執行德國營養學會質量標準，逐步推行至免費日間托兒所和學校的供餐，為兒童和年輕人提供良好的就餐環境和充裕的時間，養成良好的飲食習慣，改善飲食方式，提升兒童和年輕人的健康水平。(2)減少動物產品的消費量。動物產品的消費逐漸向“少而精”方向轉變，提升動物產品質量，同時用更多的蔬菜和豆制品替代動物產品，改善動物福利，與健康和環境目標形成很大的協同作用，農業逐漸向“少而優”的戰略轉型。(3)對健康食品補貼和對非健康食品征稅。通過取消動物產品的消費稅減免，對含糖飲料等一些影響人類健康的食品征稅，對蔬菜、水果和豆類的消費進行補貼，以促進消費者形成健康的飲食意識和飲食習慣，進而形成可持續的食物環境。(4)提供健康的膳食營養，減少因貧困導致的饑餓。在國家食物基本保障服務中充分考慮到促進健康飲食的費用，始終監測可持續食物政策對低收入家庭的影響。(5)提供健康和可供選擇的食品信息標識。國家規定將營養評分、氣候和動物福利等作為食品標簽的一部分，這一部分標識應該是強制性的。規范的標簽為消費者提供準確的食品信息來源，向消費者傳播“數字生態系統”和“可持續發展”的關鍵理念。(6)制定可持續食物的標準。科學均衡飲食，減少含糖飲料的消費，大力推廣自來水消費，切實改變食品加工的配方，在減少營養不良成分的同時保證口感，有效減少食物浪費。(7)改善公共服務機構飲食環境。強制執行德國營養學會質量標準，設立分散的午餐桌和公共食物“監督人”，改善對于65歲以上老人的營養監測，把食品質量作為餐飲服務業融資的一個重要考慮因素。(8)發展生態農業。有針對性地發展有機農業，開發更具有可持續性的農業管理系統，并對食品加工的全過程打上標簽，實現可追溯；追求發展和創新可持續生產的相關技術，不斷更新農業生產解決方案，提升可持續發展水平。

上述八個方面的政策工具(措施)構成了“綜合性食物政策”的框架，這些措施在一定程度上比迄今為止任何措施都更加有效(如圖2所示)，是保護人類健康、環境和氣候、減少營養不良、遵守社會發展最低標準和增加動物福利的重要和必要步驟。

圖2 報告的核心政策建議

(三)創造公平的食物環境

食物環境是指消費者參與到食物系統中，從而對獲取、準備和消費食物做出決定的自然、經濟、政治和社會文化背景。食物環境是連接供應系統和需求系統的紐帶，它們通過各種因素影響食品供應鏈及其功能，以及個人飲食的選擇和質量；它們決定在給定的時間內可獲得的食物類型，以及消費者對這些實際獲取食物的經濟負擔、食品促銷和廣告信息、食品質量和安全(11)資料來源：2020年全球營養報告.https://globalnutritionreport.org/reports/2020-global-nutrition-report/.等。

食物環境是一個龐大和復雜的系統，牽涉到了很多相關元素和利益主體，全面且公平對待各個利益主體非常重要。公平和良好的食物環境可以保護我們所有人，并使我們所有人受益。這就需要設計綜合性的食物政策，而綜合性食物政策的實施需要全社會共同努力和額外的政府支出。然而，與目前和將來我們可能在飲食中要承擔的高昂社會成本和個人(后果)成本相比較，這些額外支出是社會為了實現環境友好、全球食物和生存環境可持續發展必需的投資，如果推遲必要的政策改革和調整必然會加劇改革和調整的成本。食物系統的全面轉型非常符合當前歐盟的農業政策改革的需要，是時代發展的必然。

五、總 結

農業政策的發展要經歷三個階段：糧食安全問題階段、農民收入相對貧困階段以及高質量發展階段。本文首先回顧了歐洲共同農業政策的改革路徑，指出面對農業的多面功能和農業政策多目標的沖突，在糧食安全問題以及農民收入相對貧困問題已經基本解決后，人們更加追求健康的綠色食物以及可持續的食物環境。在人們對食物的綠色和健康、社會可持續發展的需求不斷提高的背景下，歐洲共同農業政策原有的框架已經不適合歐洲農業的發展，需要革命性的政策變遷來破除當前農業發展的僵局。[21]隨著信息技術的進步和大數據技術的普及，農業和農村發展的治理也發生了革命性的變化。[22]

有鑒于此，德國農業部在2020年8月提出了新的農業政策框架——綜合性可持續的食物政策，從營養健康、生態環境、社會發展和動物福祉四個維度提出了制定農業政策的新框架以及相應的政策工具箱，提出創新補貼和激勵工具，通過改善食物環境、食物消費方式以及食物獲取的方式，創造全新的食物系統，并創新補貼方式，營造公平的營養環境，從人性化角度出發，實現環保、健康、動物福利、社會多維的統一協調發展。

在全球化的今天，中國增產富農的農業補貼政策滿足了國內農民的訴求與愿望，但是未來中國的農業補貼政策的制定要逐漸向國際靠攏，從食物鏈角度出發，以人們的健康、社會以及環境可持續發展為主線，體現以人為本的理念，讓中國農業政策“綠”起來，使更多的國民擁有健康公平的食物環境，促進農業可持續和高質量發展。