協同立法助推區域發展

蒲曉磊 朱寧寧

中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》明確提出，建立健全區域協同立法工作機制，加強全國人大常委會對跨區域地方立法的統一指導。協同立法作為立法領域的新事物，對于落實和推動區域協調發展戰略具有積極意義。

地方之間如何建立完善協同立法工作機制？如何在我國現行法律制度框架下妥善處理好地方性法規與行政許可法、城鄉規劃法等法律的關系？如何將區域協同立法形成的機制優勢轉化為區域協同治理效能，用法治力量破解協同發展難題？一系列新課題給地方立法帶來新的挑戰。

今年初，北京市生態環境局舉行發布會稱，2020年北京市PM2.5年均濃度38微克/立方米，首次降至“30+”，為2013年該數據有持續監測記錄以來最優，與空氣質量國家標準35微克/立方米的差距進一步拉近。

這一成績的取得，與京津冀協同立法密不可分——2020年，京津冀三地協同開展“機動車和非道路移動機械排放污染防治條例”專項立法并同步實施。數據顯示，在這個國內首部對相關問題作出全面規定的區域協同立法的助力下，河北和天津的空氣質量同樣有了明顯改善。

近年來，以區域協同立法護航區域高質量一體化發展，已經成為多地共識。

“區域協同立法可以為區域協調發展提供制度性保障。當然，區域協同立法所能發揮的重大作用，不僅局限于區域協調發展戰略覆蓋的省份，在解決跨行政區劃的環保等難題上，同樣有著積極意義。”天津市地方立法學會會長高紹林說。

不破行政隸屬打破行政邊界

2019年政府工作報告指出，要將長三角區域一體化發展上升為國家戰略。作為我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，長江三角洲地區從此承載起非同尋常的國家使命。

值得注意的是，在此之前，區域協同立法已經探索多年——2007年，蘇、浙、滬人大常委會法制工作機構等簽署《蘇、浙、滬法制協作座談會會議紀要》。

2014年，滬蘇浙皖共同推進的大氣污染防治地方立法成為長三角協同立法從理論概念邁向實質性合作的關鍵一步。三省一市采取互補型立法，確定了各地立法中規定的標準條款，分別制定或修改了大氣污染防治條例，在條例中均專章規定了“長三角區域大氣污染防治協作”。自此，三省一市共同協商確定示范性條款文本，協調互補的立法協同模式正式形成。

2018年11月底，滬蘇浙皖三省一市人大常委會分別作出了《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》。《決定》堅持法治協同的理念，明確各地制定地方性法規、政府規章、規范性文件，應當加強相互協同，逐步做到標準協同、監管協同。

2020年9月24日、25日，浙江、上海、江蘇兩省一市人大常委會分別表決通過《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》。這是兩省一市人大常委會首次就示范區建設同步作出決定，在關鍵條款和內容表述上保持高度一致，為《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》的實施提供有力法治保障。

“建設長三角生態綠色一體化發展示范區是實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口。”上海市人大法制委副主任委員、常委會法工委主任丁偉介紹說，示范區這一國家戰略的基本特點是“不破行政隸屬，打破行政邊界”，在我國現行法律制度框架下，這一重大改革就需要妥善處理好地方性法規與行政許可法、城鄉規劃法的關系。

需要關注的是，此次長三角一體化協同立法還開創了全國人大常委會法工委法律詢問答復和地方協同立法密切配合的新模式。據了解，上海市人大常委會在與江蘇、浙江兩省人大常委會溝通和協作、反復研究論證的基礎上，向全國人大常委會法工委報送了關于示范區法治保障問題的請示，全國人大常委會法工委的書面答復意見支持兩省一市人大常委會通過立法協同，共同就示范區建設作出法律性問題決定。這也成為我國立法制度的一次有益探索和創新。

而在今年，圍繞長江保護法貫徹實施，長三角地區又開展了一次成功的立法協同實踐。4月1日下午，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市人大常委會在上海召開新聞發布會，介紹四地人大《關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》立法和實施情況。

三省一市出臺的《決定》，在文本上總體是一致的，特別是在關鍵條款上是完全一致的，同時也充分體現本地特色，著眼解決實際問題，為長三角區域長江流域禁捕工作提供了法規制度方案。

中國人民大學教授馮玉軍說，在長江三角洲協同立法推進過程中，由各省（市）人大常委會討論后作出重大事項決定，有利于以法治手段保障規劃對接、戰略協同、市場統一、生態共治、民生共享，有利于動員社會各方面共同參與和支持長三角一體化發展，從而提升長三角一體化發展的科學化、民主化、法治化水平。

創新立法模式提供經驗借鑒

2014年2月，京津冀協同發展上升為重大國家戰略。自此之后，如何發揮立法的護航作用，成為京津冀三地人大工作聚焦的重點。

在選擇立法項目時，京津冀三地人大決定率先從大氣污染防治著手。

近年來，雖然京津冀地區大氣污染治理成效顯著，空氣質量顯著改善，但大氣污染防治工作也出現了新情況。根據大氣顆粒物源解析研究結果，在影響京津冀空氣質量的主要因素中，機動車和非道路移動機械排放對細顆粒物的濃度貢獻上升態勢明顯。

為解決機動車流動性及屬地化管理給三地聯防聯治車輛污染排放帶來的困難，三地人大常委會決定對機動車和非道路移動機械排放污染防治進行區域協同立法。

去年初，京津冀三地緊鑼密鼓地召開了北京市十五屆人大三次會議、天津市十七屆人大三次會議、河北省十三屆人大三次會議，分別于1月17日、1月18日、1月11日審議通過了各自的機動車和非道路移動機械排放污染防治條例，并于2020年5月1日起同步施行。

作為我國第一部區域協同統一對有關污染防治作出全面規定的區域性立法，條例在法規名稱、立法原則、調整對象、篇章結構、主要制度、協同機制等方面制度安排上保持一致，實現了區域協同立法工作的重大突破。

長期以來，區域環境法規沖突，已成為阻礙區域經濟一體化實現的制度性障礙。為了解決這一問題，京津冀三地在立法過程中，先后召開11次會議，反復就相關問題進行協商。經過共同努力，最終在條例題目、框架結構、監管措施、行政處罰、出臺時間等方面達成一致，京津冀協同立法取得重大成果。

“京津冀三地人大在確定同步制定條例之后，就在積極探索協同起草、同步審議通過、同步實施的協同立法新模式，最大程度地推進立法文本內容協同。其中形成的實踐經驗，不僅有力地推動了京津冀協同立法工作的開展，也為我國其他區域開展協同立法工作提供了經驗借鑒。”高紹林說。

統一立法標準實現互利共贏

目前來看，區域協同立法主要集中在大氣污染防治、水流域保護、優化營商環境等領域。

高紹林認為，基于跨區域性、各地標準不一致等原因，生態環境保護和優化營商環境成為區域協同立法較為集中的領域。

從污染防治領域看，大氣污染、水污染多呈現一定的區域性、流域性。防治大氣和水污染方面的工作都不是單一行政區域管理可以解決的。在區域內各地方立法主體之間進行協同立法，可以有效解決各地方規范、標準寬嚴不一問題，保證區域內依法治理的一致性、協調性，發揮依法防治的最大效益。

從區域經濟協調發展方面來看，創造良好的營商環境是區域經濟協調發展的重要基礎條件。在營商環境方面進行區域協同立法，有利于使區域內各地方的規范一致、標準統一。這樣，一方面可以避免在招商引資方面的區域間非理性競爭，另一方面可以使投資者在同等營商軟環境條件下，科學理性地選擇投資地，從而促進區域經濟更加健康發展。

值得注意的是，各地在探索區域協同立法的過程中，也遇到諸如如何建立統一立法標準、如何規范統一執法尺度、如何妥善分配發展紅利和成本等難題。這些難題的破解程度，成為影響區域協同立法質量高低的關鍵。

“交通、環保和經濟發展都涉及跨區域的事務，容易形成產業鏈和區塊鏈，在整體鏈條上的不同環節和不同點位之間必須協調一致，才能發揮整體合力。否則的話，必然會導致發展受阻。”中國社會科學院國際法研究所所長、研究員莫紀宏說。

莫紀宏指出，推進區域協同立法，關鍵是要統一立法標準，保證地方立法之間相互協調。因此，在立法過程中，要通過建立健全區域立法協調機制等方式，統一立法尺度和標準，從而更好滿足各方合理利益需求，最終實現互利共贏的立法目標。■

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川渝首次協同立法? 聯手優化營商環境

川渝兩地省級人大常委會近日分別表決通過四川省、重慶市優化營商環境條例，將于今年7月1日起施行。這標志著兩地首個協同立法項目正式完成，在推進營商環境優化領域實現聯手，助力成渝地區雙城經濟圈建設。

重慶市人大常委會法制工委副主任黎藜介紹，兩地優化營商環境條例中有約四成條款對同類事項作出相類似規定，實現了重要制度的有機對接。

條例明確重慶與四川協同推進毗鄰地區合作、政務服務、公共法律服務、多元化糾紛解決等工作，并規定了協同推進成渝科技創新中心建設、支持成渝地區行業協會商會溝通交流互認、推進建立成渝地區“12345”政務服務熱線聯動機制、推進川渝兩地法律服務資源共建共享等4項重點任務。? 轉自《新華網》-