彰武縣森林生態效益補償基金制度建設成效淺析

王慧新

（國有彰武縣勝利林場，遼寧 阜新 123221）

彰武縣森林生態效益補償基金制度從2005年開始啟動，截至2019 年，累計完成公益林補償面積106 667 hm2，補償資金10 800 萬元。全縣現有公益林面積88 333 hm2，其中，國家公益林面積41 400 hm2，省級公益林面積46 933 hm2。目前，公益林補償面積76 700 hm2，其中國家級公益林補償面積39 967 hm2，省級公益林補償面積36 733 hm2。分布在全縣24個鄉鎮5個國有林場。森林生態效益補償基金制度實施以來，全縣的護林隊伍逐漸建立起來，配備了先進的護林防火設備，使森林資源管護工作走上了依法治林的軌道，對加快全縣林業生態建設、鞏固生態建設成果、保障林業建設持續協調健康發展，提供了強有力的政策支持。生態補償惠農資金直接補償林農，維護了廣大林農的合法權益，增加了農民收入，對解決“三農”問題具有十分重要的意義。

1 森林生態效益補償基金制度建設成效

1.1 建立規范的管護制度和資金管理制度

縣級林業主管理部門和各鄉鎮、國有林場建立規范的管護制度、管護公約以及人員考核制度、獎懲制度、考勤制度、巡護制度等，進一步規范管護人員管護行為。管護人員名冊齊全，沒有人員缺失現象，做到出勤有登記，巡山有記錄。在資金管理方面，縣級林業主管部門制定了補償基金管理實施細則，明確了管護補償和到戶補償的范圍和標準，規范了補助資金的使用與管理，保障了公益林管護工作的健康開展和補償資金的有效使用。

1.2 規范管護隊伍提高管護質量

全縣公益林管護采取專職管護和委托管護方式，聘任護林員330人，監管員62人。其中，專職護林員117 人，委托護林員213 人。護林員和監管員履行聘任、審批、解聘程序，提高了管護隊伍人員素質和公益林管護質量。

全縣納入補償的生態公益林全部簽訂了管護合同，有力地保障了公益林的全面管護。管護單位與各管護區域的護林員、監管員簽訂了管護合同和監管合同，縣林業主管部門與管護單位簽訂管護合同。公益林所有者或經營者為個人的，林權所有者與護林、監管人員簽訂委托管護協議書。

各單位護林員能夠按照崗位責任制認真履行職責，有效制止了毀林開荒、打柴、放牧、挖土等行為，避免發生盜伐、濫伐林木事件。護林員接受和服從監管員指導、監督、檢查，定期向監管員匯報工作，做好巡山記錄。監管員能夠依法對監管區域內的重點公益林進行監管，經常對所監管的護林員進行業務指導、管護質量監督，經常深入現地對護林員管護的小班進行檢查，按時考核護林員的工作完成情況，并做好巡查記錄，使公益林的管護得到了切實保證。

1.3 確保直補到戶資金真正惠及于民

森林生態效益補償基金直補到戶工作作為農村林業改革開展以來的重大惠農舉措。2010年以來，全縣累計發放公益林直補到戶惠民資金5 240萬元，累計直補農戶20余萬戶。

1.4 公益林監測取得明顯成效

公益林監測是生態公益林管理的重要組成部分。從2015年開始，彰武縣開展了國家級公益林資源監測工作，2017 年新增設了省級公益林監測樣本。目前，現有公益林監測面積1 209.1 hm2，監測點分布8個鄉鎮4個國有林場59個小班。通過公益林監測工作的實施，彰武縣組建了一支專業素質高、業務能力強、責任心強的監測隊伍，定期對監測技術人員進行培訓，提高監測人員技術水平，確保了監測質量和效果。通過公益林監測工作的實施，分析生態公益林資源現狀，發展變化趨勢，研究森林生態環境變化動態，摸清生態公益林資源家底和科學評價生態公益林資源質量，為編制生態公益林可持續經營方案、公益林生態補償考核、森林生態服務功能價值和林業炭匯計量提供數據支撐，對提高生態公益林資源經營管理水平，鞏固生態公益林建設成效具有重要意義。

2 主要經驗及做法

2.1 加大領導力度，責任落實到人

由于森林生態效益補償制度是對公益林所有者進行專項補償的資金，因此資金的發放必須實事求是，縣林業局針對該項問題召開了動員大會，明確落實了上級部門的資金發放標準和要求，同時針對本縣實際落實了具體任務指標、發放步驟和注意事項，各鄉鎮都成立了直補資金發放領導小組，具體組織落實發放工作，責任到人，確保發放資金不出問題。

2.2 多管齊下，政策宣傳有方

森林生態效益補償工作是一項陽光工程，工作開展中堅持公開公平公正的原則，各級部門充分認識森林生態效益補償制度的重要意義，把握興林惠農的林業精髓，通過印發政策宣傳單、培訓學習、科普之冬、答疑解惑等多種形式宣傳生態效益補償政策，普及林業政策法規，促進公益林建設的長足發展。

2.3 以事實為依據，組織開展到戶補償工作

在直補到戶工作中，工作組人員深入村組、農戶，實地做好調查，認真核準公益林面積到林班、小班及邊界四至，在核實面積的基礎上認真確定該小班的權屬、公益林級別、林主及有效證件，做到發放有依有據。通過預算、登記、公示、建立臺賬、發放領取、存檔六個步驟落實直補到戶資金發放工作。

2.4 采取有力措施，確保生態效益補償制度順利開展

為切實加強森林生態效益補償基金管理，確保惠民資金直補到戶，從2010年開始，縣森林生態效益補償工作采取承諾制。各鄉鎮政府為承諾主體，鄉鎮黨委書記或鄉鎮長為第一負責人，財政所長、林業站長為具體承辦人，簽訂到戶補償承諾書。承諾書中明確補償對象、標準和范圍，資金發放、領取依據及金額，明確了相關人員責任。承諾書一式三份存檔，鄉（鎮）財政所一份、林業站一份，縣生態部門一份。此項措施的采取，提高了鄉鎮政府對這項工作重視程度，加大了政府行為的工作力度，保證惠民資金真正惠及于民。

2.5 實施目標管理考核，確保完成任務指標

縣林業主管部門將生態公益林建設和管理工作納入對鄉鎮林業站目標管理考核，對管護隊伍建設、制度建設、到戶補償、資源管理等方面完成情況量化評定，實行考核打分，更好地促進生態公益林補償基金制度的實施，保證各項任務指標的全面完成。

3 存在的主要問題

3.1 補償標準偏低，林農重視程度不夠

2005 年以來，公益林的補償標準逐漸提高，但由于全國范圍內公益林補償范圍較大，生態脆弱程度不同，對于遼寧省來說，公益林的補償標準不高。目前，直補到戶資金最高標準只有236.25 元/hm2，相對于農業收入差距較大。所以，林農對公益林補償制度不夠重視，對公益林的保護意識不強。

3.2 補償數據庫變更不及時

從2019年開始，全縣的國家公益林補償面積從471 333 hm2減少到39 967 hm2，減少部分為數據庫中的無立木林地和宜林地。經過核實，有的林地現狀確實是有林地，數據庫未及時變更。

公益林補償資金下撥依據補償數據庫，補償資金兌現依據是農戶的土地臺賬或承包合同等，公益林補償建檔立卡的過程中，出現數據庫中的面積與農戶實際承包的面積不相符的現象，有的農戶實際承包面積大于數據庫面積，有的農戶實際承包面積小于數據庫面積，為直補到戶工作造成一定矛盾。

3.3 資源調整存在局限性

按照《遼寧省國家級公益林區劃界定和管理實施細則》規定，“國有的國家級公益林，原則上不得調出”。國有林場部分所處地理位置優越適合以發揮林業經濟效益為主的林地被劃為國家公益林，部分處于生態薄弱地區的適合以發揮生態效益為主的林地被劃為商品林，國有林場提出調整申請，但卻不符合規定。

4 解決問題的對策建議

4.1 提高補償標準，增強農民的生態保護意識

隨著農副產品價格的不斷上升，廣大林農顧小利而忘大益的思想越來越嚴重，只有通過廣泛的政策宣傳，不斷提高生態林補償標準，給予林權所有者合理的生態補償，才能夠增強農民的生態保護意識，有利于解決林農矛盾。

4.2 以事實為依據實施生態補償

建議在生態公益林補償資金下撥前，由各地區以林地實際現狀為依據進行申報，對符合補償規定的地塊全部給予補償。

4.3 實行生態評估，科學管理公益林資源

在國家公益林管理過程中，對出現的區劃界定不合理、經營利用方向矛盾等問題要區別對待，可以建立生態評估機制，對現有林地進行實地評估，提出最佳的經營管理方案，正確解決國家公益林區劃界定和管理中的矛盾，充分發揮森林生態效益、經濟效益和社會效益。

5 總體性評價

森林生態補償制度是生態補償制度體系的重要組成部分[1]。建立生態補償機制既是有效保護生態環境的緊迫需要,也是建立和諧社會的重要措施,具有重要的戰略意義[2]。彰武縣森林生態效益補償基金制度自2005年實施以來，取得了顯著成效。資源管護制度和資金管理制度的建立，保障了公益林管護工作的健康開展和補償資金的有效使用；管護隊伍素質和管護質量不斷提高以及公益林監測工作的有效開展，有效地保護了生態公益林資源；直補到戶資金真正惠及于民，更是興林富農政策的具體表現。森林生態效益補償基金制度的實施，鞏固了生態建設成果，保障了廣大林農的合法權益，對解決“三農”問題具有十分重要的意義。