基于整合優(yōu)化工作的自然保護地現(xiàn)狀分析
——以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例

韓李荃，于洪波，蔡祺，張靜，張芳，陳佳楠

（1.內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)和草原監(jiān)測規(guī)劃院，呼和浩特 010020；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)森林病蟲害防治檢疫站，呼和浩特 010020）

我國自然保護地體系歷經(jīng)60 余年的發(fā)展正日益完善，已建立了數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地，在維持生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境和維護國家生態(tài)安全等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用[1]。但不可忽視的是，目前自然保護地（特別是省級以下的自然保護地）仍然存在交叉重疊、多頭管理、邊界不清、權(quán)責不明、保護與發(fā)展相矛盾等問題，亟須對各級各類自然保護地進行整合優(yōu)化[2-3]。為此，自然資源部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》（自然資函〔2020〕71 號），要求各地盡快摸清家底、搞清問題，并依據(jù)“生態(tài)優(yōu)先、實事求是”的原則開展自然保護地整合優(yōu)化工作。

1 內(nèi)蒙古自治區(qū)自然保護地基本情況

依據(jù)“71號函”要求，此次自然保護地整合優(yōu)化范圍為內(nèi)蒙古自治區(qū)范圍內(nèi)的全部自然保護區(qū)、自然公園（包括地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、草原公園、沙漠公園等）。風景名勝區(qū)、野生動物重要棲息地、飲用水水源保護地等不納入此次自然保護地整合優(yōu)化范圍，其數(shù)量和面積不計入統(tǒng)計基數(shù)。

1.1 自然保護地數(shù)量

內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)有自然保護地共有5類367個（另有5 個風景名勝區(qū)、2個水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)不計入統(tǒng)計基數(shù)），包括自然保護區(qū)216個、森林公園58個、地質(zhì)公園24個（含轉(zhuǎn)入的礦山公園1個，即額爾古納國家級礦山公園）、濕地公園56 個、沙漠公園13個。詳見表1。

表1 內(nèi)蒙古自治區(qū)各類型自然保護地數(shù)量

1.2 自然保護地面積

全區(qū)自然保護地按照各級人民政府批準或行政主管部門建立的四至界線量算面積（以下簡稱“原批準面積”）為1 517.94 萬公頃（含交叉重疊），占全區(qū)國土面積的12.83 %；按照整合優(yōu)化前自然保護地管理部分實際管護使用的四至界線進行勘界重新量算的面積（以下簡稱“前勘界面積”）為1 525.67 萬公頃（含交叉重疊），占全區(qū)國土面積的12.90 %。前勘界面積較原批準面積增加7.73萬公頃。

自然保護地四至邊界應(yīng)與各級人民政府或行政主管部門批準建立的四至界線一致，任何變動自然保護地界線的行為必須報請原批準的人民政府或行政主管部門備案，即原則上自然保護地在整合優(yōu)化前原批準面積應(yīng)與前勘界面積相等。但自治區(qū)部分自然保護地成立時間較早，發(fā)展不夠規(guī)范，管理存在諸多問題，使得這些自然保護地原批準的數(shù)據(jù)、圖件與現(xiàn)地不符，邊界和功能區(qū)數(shù)據(jù)變化未及時備案。

2 內(nèi)蒙古自治區(qū)自然保護地存在問題

2.1 交叉重疊情況普遍存在

內(nèi)蒙古自治區(qū)自然保護地之間普遍存在交叉重疊的現(xiàn)象，共涉及184 個自然保護地，其中自然保護區(qū)101個（國家級20個、自治區(qū)級40個、盟市級7個、旗縣級34個），森林公園39個（國家級22 個、自治區(qū)級17 個），地質(zhì)公園19 個（國家級12 個、自治區(qū)級7 個），濕地公園21 個（均為國家級），沙漠公園4 個（均為國家級），交叉重疊總面積達99.49萬公頃。

自然保護地空間上交叉重疊與其地處生態(tài)交錯區(qū)、空間異質(zhì)性具有密切的關(guān)系。不同地區(qū)的各類型保護地雖然建設(shè)情況各異，但在整體空間布局上極為相似，均呈現(xiàn)集中分布且不均衡的特點。

2.2 人地關(guān)系矛盾突出

目前，自治區(qū)自然保護地內(nèi)存在大量的矛盾沖突，大多是由于歷史問題遺留的城鎮(zhèn)建成區(qū)、村莊、永久基本農(nóng)田、人工商品林、礦業(yè)權(quán)等，嚴重影響了自然保護地的管理工作，同時也對身處保護地內(nèi)的企業(yè)和居民的生存和發(fā)展造成了一定影響。其中：自治區(qū)內(nèi)涉及城鎮(zhèn)建成區(qū)的自然保護地共有156個，分布城鎮(zhèn)建成區(qū)306 個，總面積4 286.82 hm2，涉及人口數(shù)量為12.52萬人。

自治區(qū)內(nèi)涉及永久基本農(nóng)田的自然保護地共有188個，分布永久基本農(nóng)田總面積22.81萬公頃。

自治區(qū)內(nèi)涉及非永久基本農(nóng)田的自然保護地共有300個，分布非永久基本農(nóng)田總面積38.60萬公頃。

自治區(qū)內(nèi)涉及成片集體人工商品林的自然保護地共有163個，分布成片，集體人工商品林總面積5.32萬公頃。

自治區(qū)內(nèi)涉及礦業(yè)權(quán)的自然保護地共有195個，共分布礦業(yè)權(quán)5 310處，總面積137.98萬公頃。

自治區(qū)內(nèi)涉及村莊的自然保護地共有326 個，共分布村莊1 915個，總面積1.50萬公頃，涉及人口數(shù)量為49.54萬人。

2.3 管理力量薄弱

自治區(qū)367處自然保護地中共有204處設(shè)有獨立的管理機構(gòu)，包括廳級機構(gòu)1處、處級機構(gòu)42處、科級161處，配備專職人員4 974人。此外，全區(qū)自然保護地共有163 處，無獨立的管理機構(gòu)，自然保護區(qū)管護人員配置極為匱乏。同時，絕大部分旗縣級自然保護區(qū)即使劃定了邊界和功能分區(qū)，但沒有獨立設(shè)置的保護地管理局或管委會，缺少獨立編制的管護人員，從而導(dǎo)致保護區(qū)“劃而不管”現(xiàn)象普遍。

3 對策及建議

3.1 及時開展自然保護地“大體檢”，及時發(fā)現(xiàn)和改正問題

建設(shè)保護好自然保護地，涉及管理體制、法律法規(guī)等諸多因素，其中科學(xué)合理劃定自然保護地非常關(guān)鍵。針對保護地交叉重疊嚴重的問題，各地應(yīng)及時組織開展自然保護地“大體檢”，對一些誤劃地區(qū)進行調(diào)整，科學(xué)厘定“三區(qū)三線”空間，在生態(tài)空間上科學(xué)合理劃定自然保護地，為區(qū)域社會經(jīng)濟和民生保障留出發(fā)展空間。同時，應(yīng)將自然保護地建設(shè)納入《內(nèi)蒙古自治區(qū)國土空間規(guī)劃》（2019—2035年），通過頂層設(shè)計，因地制宜、分類施策，明確分布范圍、分布面積和管制規(guī)則，提出分類分級保護的措施。

3.2 構(gòu)建和制定相關(guān)機制和政策，保障自然保護地土地流轉(zhuǎn)的順利進行

針對自然保護地內(nèi)人地矛盾突出的問題，可以結(jié)合國家公園體制改革提升管理能力，針對不同類型保護地制定分類管理和考核辦法，構(gòu)建生態(tài)補償、激勵約束機制。同時，制定保護地生態(tài)移民和贖買政策，分類解決民生和遺留問題。對于保護對象價值重大、與原住民發(fā)生沖突的保護地，可結(jié)合脫貧攻堅，有步驟、分區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)搬遷，同時，租賃或贖買等方式將自然保護地內(nèi)的集體或個人權(quán)屬土地逐步收歸國有，并進行試點，優(yōu)先解決核心區(qū)土地權(quán)屬問題，從根源上化解保護和發(fā)展的矛盾。保護地成立前就有工礦企業(yè)的，可給予退出期限和安置政策。

3.3 實事求是促進精細管理

一是多措并舉爭取自然保護地特別是自然保護區(qū)建設(shè)管理資金投入，加強人員、設(shè)備配置，盡快補齊自然保護區(qū)管護站點和基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備短板，滿足自然保護區(qū)日常管理基本需求。

二是進一步強化制度建設(shè)和落實，加強專業(yè)知識和技能培訓(xùn)，夯實工作基礎(chǔ)，提升全區(qū)自然保護地管理水平。特別是要做好各級自然保護區(qū)總體規(guī)劃編制、監(jiān)測調(diào)查、巡護等基礎(chǔ)性工作，進一步健全和完善各自然保護地自然資源現(xiàn)狀、主要保護對象分布信息等基礎(chǔ)檔案資料，為創(chuàng)新自然保護地建設(shè)發(fā)展機制奠定基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

自然保護地整合優(yōu)化工作正是為了解決全區(qū)自然保護地中存在的問題和沖突，因此必須堅持問題導(dǎo)向，同時，嚴格執(zhí)行“71 號函”關(guān)于保護地范圍調(diào)整的要求，做到“保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質(zhì)不改變”[4]。在堅守“應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保”原則的基礎(chǔ)上，全力解決歷史遺留問題、民生問題，將劃入與調(diào)出相結(jié)合，保持自然生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)廊道連通性，將該保護的地方都保護起來，確保全區(qū)重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護[5]，構(gòu)建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地體系，為筑牢北方重要生態(tài)安全屏障提供生態(tài)保障。