失地農民矛盾的差序治理調查

毛潤儀，吳逸冰

（揚州大學，江蘇揚州 225000）

1 研究背景

改革開放以來，國家工業化和城鎮化迅速發展，對農地需求量不斷增加，農地成為各行各業都爭奪的稀缺資源。據國家統計年鑒數據所示：2004—2018 年，國家每年征收農地面積不低于1 000 km2；據《2011 年中國城市發展報告》，預測到2030 年我國農民數量將達1.1 億人。

近幾年，由于征地所引發的失地農民矛盾事件數量不斷增加，沖突激烈程度提高，已經嚴重危害農村社會的和諧穩定發展，成為了政府無法回避的問題。2010 年，全國1/3 的群眾上訪事件與農地相關，而由征地引起的高達60%以上［1］；《2013 年社會藍皮書》指出征地拆遷引發的群體事件大約5 萬起。究其原因可知，大部分失地農民矛盾的產生源于利益問題：1）失地農戶在征地過程中自身權益受到損害即補償金額太少，不能維持日后生活水平等；2）征地主體之間的利益博弈無法達到一個較好的平衡點［2］。若沖突不被治理得當，沖突激化甚至升級為暴力事件，將會給整個社會發展帶來不良影響。

改革開放以來，我國在治理失地農民矛盾問題上頗有成效，具體可分為以下3 個階段。1）鄉村治理組織化建設時期，失地沖突初顯，但該時期農民失地矛盾并不嚴重，主要因為在計劃經濟體制下，政府通過安排失地農民轉為城市戶口并安排就業的方式征收農地，農戶有較大意愿被征地。2）伴隨經濟快速發展，市場經濟體制逐步建立，大量農地的征用使得失地沖突事件頻發且呈上升趨勢，失地農民矛盾進入快速擴張時期，而這一時期的地方政府因受到政治驅動、財政需要等因素力求征地效率，在解決農戶失地沖突過程中出現了暴力治理的現象，嚴重危害了農村社會的穩定發展。3）21 世紀初至今，由于經濟、制度、法律及社會觀念等因素相互交織，農民失地矛盾呈現復雜化的趨勢，在改革開放不斷深化，以人為本理念不斷發展的背景下，再加之農民知識水平不斷提高，國家在治理失地農民矛盾時，更注重失地農民的利益保護，更主張公正法治。

從農村農民發展現狀分析可知，自20 世紀90 年代開始農民階層出現分化，一部分農民進城務工提高了經濟生活水平，一部分農民仍舊留在農村務農，經濟水平的不同使得農戶間出現利益分化，進而影響失地農民矛盾問題。蒿婉姝等人的研究證明了不同階層農戶存在利益需求差異的現狀，且針對治理失地農民矛盾需要采取不同的行動策略［3］；還有學者提出失地農民矛盾具有階段性特征，在不同的階段要采取不同的治理技巧［4］。

上述研究都可從一定程度上揭示當今一部分失地農民矛盾頻發的原因，因此以上述各研究為基礎，從農民分化的角度探討對于失地農民矛盾的治理。

2 理論基礎

農民分化自改革開放以來已成為我國農村不可忽略的一個現象，其是我國社會經濟發展的必然規律。目前，學術界對我國農民分化有大量研究，農民階層劃分標準不盡一致。陸學藝等按照職業差異劃分了8 個階層［5］；韓良就綜合就業和收入劃分了純務農、兩類兼業、非農4 種類型［6］。本文在前人研究的基礎上，通過職業和收入情況，將農戶類型劃分為類市民化農戶、兼業農戶、沉淀階層農戶3 種類型。

《鄉土社會》中提出：農村屬于熟人社會，存在差序格局的狀態，故而農戶的決策行為會受到熟人社會網絡關系的影響。農民是“理性人”，他們的經濟決策行為受機會成本的影響，故在差序格局和機會成本的雙重影響下，不同階層的農戶失地矛盾產生和治理具有差異性。

類市民階層農戶生產生活已逐漸遠離農村，在農村差序格局中處于邊緣狀態，與村中聯系較微弱或處于無連帶關系，在發生失地農民矛盾時受機會成本影響較大，選擇訴訟、仲裁的方式會花費大量的時間和金錢，與征地主體博弈的機會成本很大，因此會更傾向于協商、調解的方式解決問題。

兼業階層農戶雖居住農村，但完全有自給自足的能力，與農村關系處于弱連帶狀態，即關系密切又不完全依賴。在失地矛盾解決過程中，認為自身權益易受侵害，易發生沖突，若征地程序不規范等問題引起該階層對村集體和鄉鎮政府的信任度降低，對于征地補償這樣的一次性博弈，他們會選擇訴訟、仲裁的方式來爭取自身利益最大化。

沉淀階層農戶常年居于農村，他們需要依靠村中的人情人脈，與村莊農戶、村干部及村里能人聯系較為緊密，是一種強連帶關系。該階層發生失地矛盾的經濟機會成本較小，社會關系機會成本較大，相對于征地補償提供的一次性補償，他們對未來的生產生活保障更關注，而村中關系則是他們的保障，因此該階層農戶能接受的范圍內盡量選擇協商、調解的方式。

3 數據來源和樣本統計性描述

3.1 數據來源

本研究選取江蘇省蘇中、蘇南、蘇北各地區的農戶作為調查對象，于2018—2020 年的7—8 月進行了實地問卷走訪調查。問卷內容包括農戶基本情況、改革開放以來農地征收及征用的基本情況、征地沖突發生及解決情況、征地沖突時家庭狀況、農戶對農地權利及糾紛解決等方面的認識，目的是全面考察農戶征地及征地沖突解決情況。

選取江蘇省農戶作為研究對象的原因有2 個：1）調研員來自江蘇省內各地區，對于江蘇省農村情況較為熟悉，便于數據的搜集，節省調研成本；2）江蘇位于我國東部沿海經濟發達地區，是我國經濟活躍的省份之一，由國家統計局農地征用數據可知，江蘇省為發展工業化和城鎮化，其農地征用面積巨大，因此便于收集合適的樣本數據。

在整個數據調研過程中，經歷了預調研、正式調研和調研回訪3 個過程，以確保樣本數據的真實可靠性。

3.2 樣本描述性統計

研究將改革開放以來發生過一次或一次以上征地沖突的失地農戶界定為失地農民矛盾戶，并將失地農民矛盾治理定義為解決或不解決，解決方式定義為協商、調解和訴訟、仲裁。調研數據樣本經處理后，最終有效樣本數為765 戶。

從表1 可見，就各階層矛盾未解決農戶占比而言，沉淀階層農戶矛盾最難解決，為46.85%；類市民化階層農戶矛盾最好解決，為22.03%。就不同矛盾治理方式的治理效率大小對比而言，類市民化農戶和沉淀階層農戶都大多數傾向于選擇協商、調解的方式解決矛盾；兼業階層農戶相比另外2 個階層農戶更傾向于選擇訴訟、仲裁的方式解決矛盾。綜上所述，農地依賴性越強的沉淀階層農戶在失地矛盾解決過程中解決難度最大，受農村差序格局的影響更愿選擇協商、調解的方式；農地依賴性較強的兼業階層失地農民矛盾也較難解決，但由于其有一定的條件去追求自身利益最大化，因而傾向選擇訴訟、仲裁的方式；農地依賴性較低的類市民化階層農戶，受人際關系和利益多少的影響，會選擇協商、調解的方式。下文將通過具體的案例分析進行進一步說明驗證結果。

表1 樣本農戶家庭特征基本情況

4 失地農民矛盾產生與治理

4.1 調查地與調查方法的選擇

對于案例訪談對象的選擇采用分層抽樣和典型抽樣相結合的方法，先用分層抽樣的方法選擇需要被訪談的鄉村，再用典型抽樣的方法在各階層農戶中選擇一定數量的農戶，最后從選定的訪談對象中隨機抽樣出最終需要入戶訪談的農戶。其中，類市民化階層和兼業階層各訪談10 戶，沉淀階層農戶接受訪談6 戶，共26 戶。本研究每個階層只選擇一戶進行案例分析展示。

4.2 失地農民矛盾案例分析

4.2.1 類市民化階層農戶

類市民化階層農戶處于農村差序格局邊緣，與農村社會的關系為弱連帶甚至無連帶關系。這類農戶家庭幾乎都從事非農工作，農地不作為其收入來源，對于農地依賴性很弱，產生的失地矛盾激烈程度小并易于解決。

4.2.2 兼業階層農戶

兼業階層農戶處于農村差序格局的中間段，相比類市民階層農戶，他們與農村的連帶關系較強，但相比沉淀階層，他們與農村的連帶關系較弱。該類階層農戶有能力從事非農工作，而在農村也有一定數量的農地可以耕種。農地作為部分家庭收入來源，在發生失地農民矛盾時，相比于顧及農村的人情聯系而更愿意付出一定代價維護自身利益。

4.2.3 沉淀階層農戶

沉淀階層農戶常年居住農村，身處農村差序格局的最中間，對農地有很強的依賴性，基本是依靠土地生產生活和村干部、鄉鎮政府提供的一部分生活保障。該階層農戶離開農地的機會成本小，為了補償而與村干部等產生糾紛是不明智的選擇。

5 治理失地農民矛盾的相關建議

隨著城鄉一體化不斷發展，農民分化趨勢已經勢不可當，農民在未來將不是一種身份而是一種職業。但目前失地農民矛盾一定程度上阻礙了鄉村和諧發展和城鄉一體化進程，因此為促進失地農民矛盾的解決，應從以下方面著手。

5.1 推動兼業階層農戶向類市民化階層農戶轉變，類市民化階層農戶向城鎮市民轉變

分析調查結果可知，隨著經濟生活水平的提高，類市民階層農戶失地矛盾不易產生且較易治理，因此幫助兼業階層農戶轉變為類市民化階層農戶，是解決失地農民矛盾的有效舉措。1）要提供非農工作的相關知識和技能培訓，授之以“漁”，使兼業農民有能力從事中高質量的非農工作，提高自身經濟水平，逐步脫離對土地的依賴性；2）提高農民后代的受教育水平，促進下一代走出農村，走近城市；3）農民走近城市后，要注重對其提供各方面保障，使農民逐步在城市“扎根”，例如，進一步完善農民失業保障、醫療保障、養老保障等社會保障服務機制。

5.2 注重沉淀階層農民的生活現狀，給予適當幫扶

沉淀階層以老齡農戶居多，還有一些貧弱農戶，要提供相關的培訓促使他們從事工作提高生活水平，顯然難以實現。對于該階層農戶，由于人數較少，因此更重要的是注重他們失地后的一些生活保障，確保他們能夠有所依、有所養。