柏林發(fā)展租賃住房市場(chǎng)的做法

陳昊

從世界范圍來(lái)看，德國(guó)房屋租賃市場(chǎng)具有租住比例高、租房供給主體多元、租房市場(chǎng)結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定等特征，形成了一套成熟完善的租賃住房體制。德國(guó)柏林市推動(dòng)租賃住房市場(chǎng)發(fā)展的思路和舉措，對(duì)于我國(guó)大城市加快建立“租購(gòu)并舉”的住房制度提供了經(jīng)驗(yàn)和啟示。

健全法律法規(guī)，規(guī)范租賃市場(chǎng)發(fā)展

柏林高度重視租賃住房領(lǐng)域的制度建設(shè)，形成了有效促進(jìn)和規(guī)范市場(chǎng)發(fā)展的完整法律體系。一是法律法規(guī)具有層次性。德國(guó)聯(lián)邦政府構(gòu)建了以《住房建設(shè)法》《租金水平法》《住房租賃法》《私人住房補(bǔ)助金法》為“四大支柱”的法律框架，在這一框架下又賦予柏林等地方政府出臺(tái)區(qū)域性租賃住房法規(guī)的權(quán)力，有效滿足不同地區(qū)租賃市場(chǎng)的差異化發(fā)展需求，從而更好地對(duì)本地區(qū)租賃住房市場(chǎng)參與主體進(jìn)行有效約束。二是法律法規(guī)注重全面性。柏林租賃住房市場(chǎng)的法律建設(shè)十分完善，基本對(duì)租賃住房所涉及的所有市場(chǎng)主體、交易行為、合同關(guān)系以及運(yùn)轉(zhuǎn)流程實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，比如在社會(huì)保障性住房供給、中低收入的房租補(bǔ)貼、交易各方權(quán)責(zé)等方面都有詳細(xì)規(guī)定，確保各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)都有法可依。三是法律法規(guī)呈現(xiàn)偏向性。在不過(guò)分加大出租人責(zé)任義務(wù)的前提下，柏林的立法更側(cè)重于保護(hù)在市場(chǎng)中處于弱勢(shì)地位的租戶利益，特別是在租約到期后的續(xù)約環(huán)節(jié)對(duì)出租方作了多項(xiàng)限制，極大程度上保障了租約的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，增強(qiáng)了承租人對(duì)租賃住房市場(chǎng)發(fā)展的信心。

深挖市場(chǎng)潛力，加大租賃房源供給

通過(guò)鼓勵(lì)非營(yíng)利型住房租賃與營(yíng)利型住房租賃之間的相互競(jìng)爭(zhēng)，柏林形成了獨(dú)特的成本型租賃市場(chǎng)，即房屋租金略高于實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本。一是強(qiáng)化政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)企業(yè)投資租賃住房。柏林高度重視住房租賃企業(yè)的專業(yè)化、規(guī)模化、機(jī)構(gòu)化發(fā)展，主要通過(guò)降低企業(yè)融資成本的方式壓低租金。政府在企業(yè)新建營(yíng)利型住房投入使用的20—30年間，提供占建筑費(fèi)用50%的無(wú)息貸款。作為交換，在貸款期間房屋使用權(quán)歸政府，租金維持在市場(chǎng)水平的50%左右。貸款期滿后，住房使用權(quán)歸還業(yè)主，并由其自行決定是按照市場(chǎng)價(jià)格出租還是對(duì)外出售。二是細(xì)化支持舉措，發(fā)展非營(yíng)利型住房團(tuán)體。住房合作社是柏林乃至德國(guó)租賃住房市場(chǎng)的重要組成部分，其主要職能是向會(huì)員提供保障性租賃住房，在滿足中低收入人群住房需求方面起到了“壓艙石”的作用。柏林市政府通過(guò)低價(jià)土地轉(zhuǎn)讓、提供長(zhǎng)期低息或無(wú)息貸款、降低相關(guān)稅費(fèi)、提供額外補(bǔ)貼等多種方式，支持鼓勵(lì)住房合作社增加成本型租賃住房供給，從而有效維持穩(wěn)定的租金水平。三是優(yōu)化稅收設(shè)計(jì)，積極挖掘存量房產(chǎn)資源。為激勵(lì)個(gè)人業(yè)主充分利用空置房源，降低市場(chǎng)投機(jī)購(gòu)房需求，柏林在房屋使用環(huán)節(jié)設(shè)置了獨(dú)特的二套住房稅，以登記使用而非所有權(quán)為納稅基礎(chǔ)，即只對(duì)未被出租或使用的第二套及以上住房征稅。通過(guò)這一稅收制度，提高了多套住房的持有成本，有助于引導(dǎo)居民家庭不超額占用住房，增強(qiáng)房屋流動(dòng)性、降低住房空置率。

完善租金管理，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用

租賃住房市場(chǎng)建設(shè)方面，柏林在遵循基本市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，始終堅(jiān)持以較強(qiáng)的政府干預(yù)力度，刺激市場(chǎng)主體在保證房屋質(zhì)量、維持租金穩(wěn)定方面保持較高的積極性。一方面，設(shè)定房屋租金上限。由城市住房管理機(jī)構(gòu)牽頭，協(xié)同本地區(qū)的租賃住房經(jīng)營(yíng)企業(yè)、住房合作社等相關(guān)利益群體，根據(jù)住房所在城市區(qū)位、建造年限、房屋質(zhì)量等因素，制定“價(jià)格明鏡”，即房屋租金基準(zhǔn)價(jià)格，且至少每?jī)赡旮乱淮巍Ｗ饨鸹鶞?zhǔn)價(jià)格并不精準(zhǔn)確定每一處住房的具體租金，但為租金的制定提供了計(jì)算依據(jù)和參考標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于收取租金超過(guò)基準(zhǔn)價(jià)格一定比例的業(yè)主，柏林地方法院有權(quán)對(duì)其進(jìn)行高額罰款，嚴(yán)重的還將處以監(jiān)禁。另一方面，控制租金上漲幅度。德國(guó)《民法典》對(duì)房租上漲的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和幅度有明確規(guī)定，過(guò)去15個(gè)月未調(diào)整房租的業(yè)主，可以要求將房租提升至該地區(qū)租金基準(zhǔn)價(jià)格，且3年內(nèi)房租上漲幅度總和不得超過(guò)20%;對(duì)于類似柏林這樣住房供應(yīng)緊張的地區(qū)，租金增長(zhǎng)幅度被進(jìn)一步壓縮，通常要求3年內(nèi)房租上漲幅度總和不得超過(guò)15%。通過(guò)對(duì)租金漲幅設(shè)置制度性的硬約束，特別是對(duì)新約租金，加租和減租方式、程序和要求進(jìn)行具體規(guī)定，有效提升了中低收入群體的房租可支付性。

推動(dòng)租購(gòu)?fù)瑱?quán)，強(qiáng)化房屋居住屬性

柏林以《民法典》為基礎(chǔ)，實(shí)施一系列措施保障承租人的居住權(quán)利，通過(guò)讓住房更多回歸居住屬性，吸引不同階層主動(dòng)選擇租賃方式解決住房問(wèn)題。一是實(shí)施住房質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化。針對(duì)租賃住房建立了統(tǒng)一的住房安全與健康標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估體系，只有房屋達(dá)到評(píng)估體系所設(shè)定的一系列標(biāo)準(zhǔn)才能夠進(jìn)入住房租賃市場(chǎng)，這一做法促使成本型租賃住房在建設(shè)質(zhì)量、居住環(huán)境等方面與營(yíng)利型租賃住房大體相當(dāng)，讓中低收入人群能夠負(fù)擔(dān)起安全、體面的居住場(chǎng)所，從而有效消除由租房產(chǎn)生的心理落差。二是推動(dòng)公共服務(wù)均等化。二戰(zhàn)后，德國(guó)城市化步伐持續(xù)加速，無(wú)論是城鄉(xiāng)之間還是城市內(nèi)部不同區(qū)域之間，公共服務(wù)的空間分布相對(duì)均衡。柏林市基本完成房屋所有權(quán)與公共服務(wù)獲取權(quán)之間的合理脫鉤，房屋承租人與房屋持有人在教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)資源分配上基本實(shí)現(xiàn)了無(wú)差別化，促使市民整體租房意愿更強(qiáng)。三是促進(jìn)住房補(bǔ)貼貨幣化。近年來(lái)，柏林由政府主導(dǎo)的保障性租賃住房建設(shè)規(guī)模逐年下降，住房保障的主要方式由過(guò)去的實(shí)物保障逐步向貨幣保障轉(zhuǎn)變。這一做法賦予中低收入群體更多自主的租賃選擇權(quán)，不同群體根據(jù)自身需求確定居住范圍，能有效避免因集中建設(shè)低成本住房形成的居住隔離和貧民窟化，從而更好地促進(jìn)居住混合和社會(huì)融合。

加大金融支持，拓展多元融資渠道

除了行政性財(cái)稅支持外，當(dāng)?shù)卣€推出了一系列穩(wěn)健的關(guān)于住房租賃金融服務(wù)產(chǎn)品和模式創(chuàng)新的舉措，為緩解租賃企業(yè)融資問(wèn)題提供了金融支持。一是推進(jìn)租賃資產(chǎn)證券化。目前，許多西方國(guó)家普遍采取設(shè)立房地產(chǎn)投資信托基金的方式，匯集眾多中小投資者的閑置資金，再交由專業(yè)機(jī)構(gòu)投資房地產(chǎn)行業(yè)，以降低企業(yè)杠桿率、壓減行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持。德國(guó)將房地產(chǎn)投資信托基金可投資范圍限定于租賃住房、商業(yè)地產(chǎn)及相關(guān)在建工程，更有利于租賃企業(yè)的發(fā)展壯大和租賃市場(chǎng)的快速發(fā)展。二是鼓勵(lì)政策性銀行發(fā)展。通過(guò)提供資本利得方面稅收減免的優(yōu)惠政策，有效促進(jìn)了本土政策性銀行的蓬勃發(fā)展。目前，德國(guó)政策性銀行近2000家，占其銀行總數(shù)的比重超過(guò)80%，是各類住房租賃企業(yè)、住房合作社以及非營(yíng)利性住房租賃機(jī)構(gòu)獲取低息或無(wú)息貸款最為主要的來(lái)源，為公共租賃住房市場(chǎng)的發(fā)展提供了有力的金融支持。三是打造融資自循環(huán)系統(tǒng)。依托住房合作社，建立了一套獨(dú)特的住房金融模式，其主要特點(diǎn)是“先存后貸，互助低息，封閉運(yùn)行，政府獎(jiǎng)勵(lì)”。該模式的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則是，會(huì)員先按月儲(chǔ)蓄，存款總額達(dá)標(biāo)后可申請(qǐng)購(gòu)房貸款，該貸款可用于自購(gòu)住房也可用于建設(shè)租賃住房。與此同時(shí)，住房合作社將吸納的儲(chǔ)蓄專項(xiàng)用于成本型租賃住房建設(shè)，既發(fā)揮了銀行的作用，又承擔(dān)了開發(fā)商的職責(zé)，形成“融資—建設(shè)—管理”的完整閉環(huán)。

（作者單位：中共南京市委研究室） 責(zé)任編輯：賈瀟瀟