政治動員、地方性知識與區域合作的困境

汪華

摘? ?要： 從歷史社會學的分析維度，對半個多世紀以來長三角一體化發展進程進行考察，對區域合作的背后博弈機制進行探討。一個基本發現是，基于國家意志的政治動員既是區域一體化能夠不斷被發起的重要原因，同時也是區域一體化發展面臨困境的潛在因素。基于國家意志的政治動員要求長三角區域內各地政府有“一盤棋”思想，但基于發展主義的央—地激勵機制，以及行政分權改革與相應的財稅體制，決定了各地政府有著明確而清晰的責任邊界，由此產生了明確的地方性利益訴求。各地政府基于自己的利益訴求，形成了區域合作的地方性認知。這種地方性知識，客觀上對基于政治動員的國家意志的有效實現產生了較大的消解效應。

關鍵詞： 區域合作;政治動員;長三角;歷史社會學

中圖分類號：F127? ? ?文獻標識碼：A? 文章編號：1004-8634（2021）03-0134-（09）

DOI：10.13852/J.CNKI.JSHNU.2021.03.013

隨著長三角區域一體化發展上升為國家戰略，學術界對這一話題給予了極大的關注。如何讓區域一體化走得更遠、更持續，真正擺脫“行政區經濟”的剛性約束，無疑需要剖析制約長三角區域一體化發展的深層次約束機制。歷史可以告訴未來。本文著重從歷史社會學的分析維度來梳理長三角區域合作的歷史脈絡，并剖析制約區域合作實現可能性的體制性因素。

一、長三角區域合作的推進歷程與本文關注的問題

區域合作或區域一體化，不僅是全球趨勢，也是中國政府著力推進的重要發展模式。作為中國經濟社會發展的核心區域之一，長三角地區一直被中國政府視為區域合作的重要實驗田。在剛剛過去的半個多世紀，國家在這個區域先后數次推動建立區域協作機制。

中華人民共和國成立初期，為克服“統得過死”“條塊分割”的體制性矛盾，第一個五年計劃后期，中央決定改進經濟管理體制，在下放地方部分經濟管理權的同時，要求相鄰地區加強經濟上的協作。1957年12月，毛澤東在給計委的指示中指出，“是否按過去的大區，以一個大城市為經濟中心，結合周圍省市考慮通盤的協作規劃……在此基礎上，逐漸形成經濟區”。1 正是在這個背景下，1958年，中央成立“華東經濟協作區”，成為長三角協調發展的初期平臺。不過，到1960年，華東經濟協作區被撤銷，長三角協作機制也隨之中斷。

此后相當長的時期內，長三角區域基本上處于各自為政的發展狀態。一直到改革開放，長三角地區再次啟動區域合作的探索。1982年12月，為推動長三角區域經濟聯動發展，中央決定成立“上海經濟區”。它以上海為中心，覆蓋范圍包括江蘇的南通、蘇州、常州、無錫，以及浙江的杭州、湖州、嘉興、紹興、寧波，構成了最早的長三角經濟區，也是改革開放后中國第一個基于省際合作的經濟區。此后，該經濟區進一步擴容，安徽、江西、福建三省分別于1984年12月、1986年7月加入上海經濟區。不過，上海經濟區并未持續太久。1988年6月，上海經濟區規劃辦公室宣布撤銷，上海經濟區的協作機制也告終。1

1991年，鄧小平視察上海，指出了浦東開發開放對于區域發展的戰略意義：“開發浦東……不只是浦東的問題，是關系上海發展的問題，是利用上海這個基地發展長江三角洲和整個長江流域的問題。”2 小平同志的講話再次闡明了區域合作對于全局發展的意義。長三角區域協調發展再次迎來新一輪契機。

這一輪的協同發展首先從區域內城市之間的經濟協作開始。1992年，由上海、無錫、寧波、揚州、南通、杭州、蘇州、南京、常州、鎮江、嘉興、紹興、湖州、舟山14個城市的經濟技術協作部門發起，成立長江三角洲協作辦（委）主任聯席會議。不過，到1997年，長三角協作辦（委）主任聯席會議制度又被取消。3此后這一協作交流機制不斷被其他形式的機制替代。直至2001年，上海、浙江、江蘇兩省一市經過共同磋商，發起建立蘇浙滬經濟合作與發展座談會制度。此時的區域協作也僅限于三地行政領導之間的座談協商，并不能完全體現區域經濟一體化發展的本質要求。

由上不難看出，長三角地區在不同時期探索了不同的區域合作機制或模式。這一方面說明了該地區區域合作的探索一直沒有停歇，但同時，從另外一個方面說明長三角區域合作的探索之路充滿了坎坷與艱難。

總之，盡管此前長三角發展也多次得到黨中央和國務院的支持，但再次被上升到全局高度要到2018年習近平在中國首屆國際進口博覽會開幕式上宣布支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略。至此，長三角區域一體化發展進入新時代。

本文關注的問題是，在剛剛過去的半個多世紀，國家在這個區域先后數次推動建立區域協作機制，但最終都未能很好地持續下去，是為什么呢？如何理解這種不斷被建立，同時又難以持續的區域合作？對這些問題的回答，或有助于破解制約區域合作可持續發展的體制性障礙，為接下來更好地推動長江三角洲區域一體化發展提供學術支持。

二、區域合作的內在邏輯

區域為什么要合作？區域如何合作？區域合作何以可能？這是任何區域一體化研究都繞不開的話題。共同的利益訴求促使各地方行動主體有跨區域合作的內在需求，這種需求的現實后果是，地方政府必須出面來協調區域間的無序競爭，并克服地方保護主義的羈絆。從學術的脈絡來看，理解區域合作的背后邏輯，大體上可以從市場邏輯與行政邏輯兩個維度展開。

市場邏輯強調的是在區域合作或區域一體化背后市場力量所發揮的決定性作用。剛剛過去的半個多世紀，主流經濟學界特別是空間經濟研究領域的學者們圍繞這一議題開展了豐富的研究，并發展出了一系列富有解釋力的理論，諸如雅各布·維納提出的關稅同盟理論、西托夫斯基和德紐提出的大市場理論、以羅布森為代表的自由貿易區理論，以及近年來興起的新經濟地理學和區域主義理論等。近年來，很多學者運用上述理論對區域合作開展了卓有建樹的實證研究。相當多的文獻認為，區域一體化客觀上會帶來效益的增進。大多數實證分析驗證了推進區域一體化對于經濟增長的推進效應。4

正如一些論者所言，建立區域統一市場之所以具有顯著的經濟意義，主要是因為統一市場可以減少不必要的內部競爭和交易成本。在現代經濟中，由于金融市場特別是資本市場的發展，經濟活動中可交易的貨品、交易工具和貿易的范圍日益擴大，統一市場的內涵也逐漸豐富，包括在空間上實現所有生產要素、商品和服務的自由交易與流動。由此，約束市場統一性的因素也日益增加。1

區域經濟一體化本質上是生產要素、商品和服務在空間上流動與配置的最優安排，其本身是經濟集聚與經濟擴散相伴發生的一個過程。艾德加·胡佛（Edgar Malone Hoover）構造了區域經濟學的理論體系，提出了區域經濟學的三個基石：生產要素的不完全流動性、生產的不完全可分性、商品與服務的不完全流動性。這三個基石交互作用的結果就是生產和服務部門在特定空間內集中，產生集聚經濟。集聚經濟通過規模經濟與外部經濟不斷加大集聚程度，但這種集聚一旦突破某個臨界值，即所謂過度集聚，則會產生集聚不經濟，從而導致經濟擴散。這種經濟集聚與經濟擴散的雙向運動過程，本質上就是統一市場形成的過程。2

統一市場形成的基礎是分工與專業化，而這恰恰也是古典經濟學關于經濟增長核心思想的兩個基本要義。勞動生產率的提高是專業化分工的結果，同時也是規模報酬遞增規律的根本原因。從古典經濟學的專業化分工理論及由此衍生的種種理論中不難發現，包括產業集群、城市等經濟空間集聚都是生產分工和社會分工的產物，特別是，產業集聚是人們為降低專業化分工產生的交易費用和獲取由分工產生的報酬遞增的一種經濟空間表現形式。作為經濟資源在空間上優化配置的一個過程和狀態，區域經濟一體化根本上取決于專業化分工的水平。這也就意味著，提高生產的專業化水平，促進分工協作體系的形成，是區域經濟協調發展和經濟一體化的本質訴求。3 從這個意義上來說，區域經濟一體化是經濟發展中專業化分工和市場規模擴大的必然結果，是一個基于市場邏輯的空間再造過程。

除市場邏輯之外，在政府主導的經濟發展模式下，區域合作在很大程度上還隱含著深刻的行政邏輯，即基于行政性干預的地方政府之間以及央—地政府之間多重博弈的結果。

研究公共事務跨區域治理的諸多文獻早就注意到，區域性公共品是政府部門“跨政區”供給的、具有明顯“溢出”特性的公共品。正是這種“溢出效應”，使得公共品面臨著區域范圍內地方政府供給協同的困境。通常，屬地化管理體制背景下，地方政府作為轄區范圍內公共品供給的責任主體十分明確。但是，跨政區公共品的供給責任主體則比較模糊——相鄰政區的地方政府在跨政區公共品供給上的責任并不明確。這一般需要上一級政府介入或相鄰政區的地方政府之間協商才能解決，而任何一方責任的缺失都極有可能導致跨政區公共品的供給陷入“集體行動的困境”。4

一般認為，存在直接正溢出的情況下，區域公共品的供給將不可避免地呈現不足，因為地方政府傾向將公共品供給量確定于邊際收益等于邊際成本的平衡點上，以追求轄區利益與自身利益最大化。無論是制度性區域公共品還是基礎設施性區域公共品，即使區域內某一地方政府可勉強單獨提供，由于其溢出效應太大，成本與收益不對稱，因而往往供給不足。這類區域公共品的供給，通常需要區域內各地政府合作，否則很難被供給。然而，合作者面臨著其他地方政府搭便車或機會主義的風險。任一政府提供此類跨政區公共品時，區域內其他地方政府都可以獲益卻無須付出成本，而供給方付出了成本卻不能獲享全部的收益，由此導致該地方政府供給公共品的積極性受到抑制，最終選擇不供給或供給不足。5正是從這個意義上來說，解決跨區域治理難題，或推進區域間合作，客觀上需要一個超區域的行政性力量介入。在現實語境下，所謂超區域的行政性力量介入，很大程度上意味著中央政府的出面協調干預。

周雪光在不完全契約理論框架下討論了中央與地方政府之間基于委托—代理的關系。所謂不完全契約，是經濟學組織理論關于經濟活動者之間產權分配的一個重要分析概念。不完全契約理論的前提假設是，在現實生活中，任何契約都無法將組織間或組織內部關系的諸多可能性全部考慮在內。由于無法制定完備契約，資產的使用不能在事先完全確定，因此任何談判達成的契約通常都由資產所有者持有剩余控制權，即所有者占有和控制契約規定之外所剩余的資產使用權。1 從這一理論視角出發，將中國國家治理的制度邏輯置于委托—代理這一分析框架中，我們不難發現，作為委托方，中央政府將政策目標“發包”給地方政府，相應的管理權賦予地方政府，地方政府在本轄區范圍內擁有相應的組織、分配、監督、激勵等管理權，但對于央—地“契約”沒有考慮到或不在契約明確約定范圍內的事項，地方政府沒有相應權限，因為這一契約的“剩余控制權”是在發包方——中央。這就解釋了為什么地方政府在處理跨區域事項時往往要報請更高層級政府或中央政府出面處理。換言之，正是由于不完全契約及剩余控制權的存在，跨區域治理或推動區域間合作，往往需要更高層級的行政干預。這就意味著，在理解區域合作、區域一體化的驅動邏輯中，國家的意志將是一個不可忽視的重要分析維度。

三、國家意志與政治動員：區域合作中的“一盤棋”思維

公共品供給過程中所遇到的集體行動困境以及地方政府的有限權力，決定了地方政府之間的合作先天存在困境。這就意味著，區域合作必須有超區域力量來推動。一方面，地方政府管轄權的地域限制決定了區域間治理必須由國家（中央政府）出面協調;另一方面，國家并非被動地去回應地方的訴求而行動，其背后往往有著中央政府基于特定發展戰略的國家意志。換言之，介入并推進區域合作，既是國家回應地方訴求的一種干預行為，同時也是國家基于特定發展戰略的宏觀部署。在推動區域合作這個議題上，國家通常有著更具全局的視野與格局，往往要求地方從“大局”出發，統籌推進，秉持“一盤棋”思維，動員區域內各地要有“大局意識”。

1958年華東協作區建設初期，中央明確要求，“（華東協作區）各省市應充分發揚共產主義精神，在資源、技術等方面互通有無、互相支援”。2 1958年7月的一次會議再次強調了區域之間要有“一盤棋”思維，統籌均衡發展，“必須把華東協作區作為一個整體，調動一切可能調動的積極因素，發揚共產主義精神，在統一規劃下，工業基礎較強的地區，應當支援工業基礎較差的地區，資源豐富的地區，應當支援資源不足的地區，互相支持，共同發展”。3 基于“一盤棋”思維，區域合作很大程度上被視為區域之間互相支持。這種合作與支持的邏輯是“工業較強的地區，應當支援工業基礎較差的地區，資源豐富的地區，應當支援資源不足的地區”。值得反思的是，這種看似“對等”的合作與支持，實際上背后隱含的是基于上下游產業鏈的市場分層。

1958年，時任上海市副市長牛樹才在一份報告中指出，若要完成第四季度40756萬元的投資任務，“就需要鋼材11.5萬噸，與供應比較缺少81.7%，水泥需要18萬噸，缺少82.1%，木材需要22萬立方公尺，缺少45.9%，運輸情況就9月份地方建筑材料120萬噸計劃運輸量只完成了30%”。面對這么大的缺口，牛副市長坦承，“在3個月內要爭取供應這樣大量物資是不可能的”。4 顯然，協作區的建立有助于加強區域內資源的統籌。從國家的角度來看，“一盤棋”思維有助于在區域之內實現資源最佳配置，實現效用最大化。當上海資源告急時，基于全國“一盤棋”的區域協作能夠很好地體現這種互通有無的資源調配。1958年華東協作區山東工作組的一份報告寫到“十一月份上海急需焦炭，（山東）省鋼辦不僅同意將十二月份計劃提前，而且將原供應濟南鋼鐵聯合企業的好的冶金焦5000噸改供上海，為了支援上海生鐵，省部分單位翻砂也曾停下來，這說明省委是盡到了最大的努力支援上海鋼鐵任務的完成”。5

1982年，旨在推動長三角區域經濟聯動發展的上海經濟區成立，中央強調“考慮問題要看到全國”，但對于地方而言，考慮問題則更為現實。區域內各地政府尤其是縣（市）級和地市級政府致力于區域合作的最現實初衷及最終的追求就是共享區域發展機會，助力本行政區經濟社會發展。區域合作、區域一體化之所以能夠得到區域內各地的響應，很大程度上是因為各地均有這方面的需求。但基于國家意志的政治動員，讓各地政府的地方性利益訴求在參與區域合作實踐中的表達受到抑制，并進而導致地方政府在區域合作中頗多顧慮：“江浙為了保持競爭優勢，對區域協作一直持有保守態度。江浙加入上海經濟區至少有五怕：一怕上海工業污染轉移;二怕以大吃小，怕上海吃掉自己優勢行業和產品;三怕‘去肥存瘦，影響全省經濟發展;四怕削弱農業基礎;五怕財政收入減少。”1

一方面，長三角各地都有參與區域合作以分享區域合作紅利的訴求，另一方面各地又擔心自身利益在國家“一盤棋”的安排中“被統籌”。事實上，早在上海經濟區成立之初，國務院上海經濟區辦公室主任王林在一次動員會上就指出了這種地方主義與全國“一盤棋”之間的緊張：“不少同志在（上海經濟區各地應該合作）這個利害關系上最敏感，相互戒備，心存芥蒂。看來這并不是批評一句‘不顧大局就可以解決得了的問題。我們不能低估這個問題的復雜性。”2 這里所謂的“大局”，很顯然超越于區域內各地方政府基于地方本位主義的利益訴求。無疑，在區域合作這個議題上，更具整體發展觀的中央“一盤棋”發展戰略，客觀上與各地自身的利益訴求之間有著內在的張力。

通常，區域一體化本質上會產生兩種效應：一種是擴散效應，即發達地區的技術、信息、產業等向后發展地區擴散，由此帶動后者的一體化發展;另一種是虹吸效應，即發達地區對后發展地區的人才、資源等產生的虹吸集聚。如果說長三角一體化發展就是要蘇浙皖對接上海，那么在地區發展不平衡的情況下，各地既想通過對接上海獲取擴散效應，又擔心自己的人財物以及市場等資源被發達地區虹吸。因此，各地在推進區域一體化發展中的矛盾心理和謹慎措施也就不難理解。

在長三角一體化發展的問題上，上海雖然一直是各地口頭上堅決承認的“龍頭”，但是各地出于自身利益的考慮，心底都在打“小算盤”。3

已有研究認為，最近十余年來，進行區域經濟合作的長三角地區的經濟內耗問題和發展的外部性問題在程度上不是降低了，而是隨著經濟總量的擴大越來越嚴重了。4各地區雖表面上積極融入區域一體化，卻主要是希望利用合作帶來的資源優勢。區域合作中的機會主義很大程度上抑制了區域一體化推進的可持續性。

四、地方利益、地方性知識與區域合作中的機會主義

自20世紀80年代以來，隨著中國政府在干部人事管理體制、財稅管理體制以及經濟管理體制等方面改革的深入推進，基于委托—代理模式的央—地行政權力配置方式面臨深度調整，中央與地方政府以及地方政府間的關系格局也發生了深刻變化，“屬地化管理”體制更是將各級行政區分割為不同治理單元并被賦予明確的治理責任，5 各級地方政府逐漸成為相對獨立的利益主體。

戴慕珍（Jean Oi）認為，中國關于中央和地方之間財稅體制的改革，為地方政府推動其轄區內的經濟發展提供了強有力的激勵。6 受要素競爭、增稅創收、政績考核、政治晉升等激勵因素的驅動，各級地方政府之間呈現出前所未有的競爭態勢。地區之間競爭迫使各地政府表現出前所未有的主觀能動性，積極采取行動，不斷改善轄區內的投資環境和公共服務水平，以吸引“用腳投票”的各種流動性生產要素向本轄區內集聚，從而推動轄區內經濟的高速增長。7

在政府主要責任人為上級委派的干部人事制度下，以地區經濟增長率為主的硬性考核指標，客觀上導致地方官員以追求轄區經濟利益最大化為最主要目標。長三角區域內，各地方政府紛紛將融入大上海、共享長三角區域經濟合作收益作為自身的發展戰略。但是，這種“共識”的背后隱含著各具差異化的地方認知，各地在很大程度上都是按照自身發展的內在邏輯和“以我之需”來推進區域合作的實踐。

地方性知識（Local knowledge）是相對于普遍知識而言的基于地方本土傳統的認知體系。用吉爾茲的話來說，地方性知識本質上是地方文化擁有者的實踐，是一種由當地人基于本土文化與利益訴求編織的知識系統、意義系統。1 理解地方文化及其行動，須有“文化持有者內部的眼界”，如此方能對行動者有一個更為準確的感知與體悟。2 就長三角區域合作的歷史實踐來看，作為區域合作的行動者，區域內各地方政府對這一合作平臺意義的理解，與國家對這一合作框架的期待有著顯著不同。與中央所倡導的“考慮問題要看到全國”這一主張不同，各地方政府很大程度上將這一合作平臺理解為自身謀發展的一個機會窗口。

1983年，在上海經濟區工作會議上，無錫市計委副主任表示“堅決擁護、完全贊同規劃辦提出上海、杭州、無錫首先進行外貿聯合的試點”，但同時提出，“（無錫）與上海合資項目應享受中央對上海的外貿擴權待遇，……要充分利用三十多年來的科技成果，把各自的秘訣拿出來，進行技術交流”。蘇州市副市長也提出借上海經濟區這一平臺來發展蘇州經濟的倡議：“必須堅持互利的原則。絲綢是蘇州今后發展的重點行業之一。建議由上海經濟區規劃辦公室牽線搭橋，聯合成立一個松散的組織，只對內不對外，以更好地發展技術協作，情報交流。”

類似將地方性利益植入區域合作這一平臺的訴求，還有南通市副市長的一段會議發言：“現在上海港壓港問題嚴重，亟待解決分流問題，而南通港大有潛力可挖，希望有關部門充分利用南通港的現成條件，稍加措施，即可充分發揮南通港的作用。”很顯然，在南通看來，上海經濟區為南通從后臺走向前臺無疑提供了非常好的契機。

湖州市副市長代表嘉興、湖州兩市也表達了類似的地方訴求：“我呼吁在外貿體制沒有解決以前，不要再搞新的摩擦了。如最近上海外貿通知浙江，從1984年起，不能用上海牌子出口。如果是這樣，將嚴重損害國家利益。至于究竟是誰的牌子，現在還有爭論。如梅林罐頭，確實是上海的牌子。嘉興市民豐造紙廠用MF帆船牌卷煙紙牌子，我說是民豐工廠的。是口岸創牌子還是工廠創牌子，這應該是一個常識問題，誰都知道。我們不是在這里爭你是我非，我們區內兄弟單位應當提倡既往不爭，今后團結。”3

在區域合作博弈中，各地都有著鮮明的地方利益訴求。“晉升錦標賽”對地方政府官員發展地區經濟形成巨大的激勵，地方政府官員在追求地區經濟增長的同時，隱含著對自己切身利益——政治晉升的追求。4 在政績考核指揮體系下，中央（或上級政府）決定著地方政府官員的晉升，其中影響地方官員晉升最為關鍵的因素即經濟發展水平。5

每個地方都把經濟發展置于絕對優先的位置來考慮，不計政策成本的招商引資、雨后春筍般的新項目上馬，以及省級/國家級開發區建設，其結果不可避免是地方產業結構趨同。

本文對長三角地區41個城市“十三五”期間著力發展的主導產業進行梳理，發現在產業布局上多地趨同。如表1所示，計劃發展化工、生物化工等為主導產業的包括南京、杭州、無錫等15個城市;計劃發展裝備制造、通用設備、智能裝備為主導產業的包括上海、南京、杭州、合肥等26個城市;計劃發展精密機械、電氣器械等為主導產業的包括上海、杭州、無錫、蘇州等24個城市。

南京大學長江產業經濟研究院發布的研究報告也證實了上述判斷：長三角專業化分工水平仍然偏低。從結構相似性系數來看，蘇浙皖三省同構現象較為嚴重，低水平同質化競爭較為激烈。1

在這種趨同的產業結構基礎上，國家要求區域內“優化產業結構，形成結構完善、互補的產業鏈”的動員，必然意味著某些地方要放棄或弱化其一部分產業，成為“下游產業”的承接地。所謂“一盤棋”，本質上是一種有進有退、有益有損的統籌，這種“一盤棋”的安排無法完全照顧所有各方的利益，肯定會讓有的地方甚至有的部門“吃虧”。而在目前指標化考核、全國排名的激勵機制下，誰愿意在這個“一盤棋”里“吃虧”？這決定了區域合作存在先天的困境。

盡管在長三角一體化語境下各地都有“講大局”的自覺，但在政績考核指揮棒以及各類發展排名的引導下，地方政府以尋求轄區經濟增長與稅收最大化為主要目標。地方政府在確保對轄區現有要素資源把握的前提下，努力通過與上級政府博弈以獲得政策優惠與傾斜，并與區域內其他地方政府就資源、產業以及市場發生橫向競爭，竭力吸引要素流入以促進轄區內經濟發展。正如一份新聞材料中所指出的那樣：“大家長期處在同一平面上競爭，更多時候呈現為‘你多了我就少了，而不是你好了我就會更好的競爭狀態。因此大家都在專注于營造自己的小環境，以便在競爭中占據優勢，對營造和完善區域大環境缺少內生動力。”2

本文在長三角地區調研中的觀察也支持了這一判斷。一位浙江長興縣發改局的受訪者在談到鄰縣安徽廣德升格為“市”對他們造成的壓力時，這種區域間的競爭性溢于言表：“現在廣德已經變市，我們壓力更大了。……縣域經濟要向城市經濟轉型，這樣才能做大城市、吸引人才，撤縣設市既是長興老百姓的希望，也是全體干部的方向，還有外來客人的期望。”

從國家的宏觀戰略安排來看，區域合作的一個重要任務是優化產業布局，其結果必然形成“上游產業”“下游產業”。所謂產業布局，并不是一種橫向排列，本質上體現了不同類型產業之間的縱向分化，并進而形成了高端產業、低端產業這樣一個縱向的產業生態鏈。市場并非一個完全基于平等交易的扁平結構，在很大程度上它還是一個基于資本、技術與要素優勢的壟斷的縱向分層結構。在這個意義上，區域產業鏈客觀上就是一個新的區域價值分層化體系。上游產業憑借技術與資本優勢占有充分、可觀的利潤，而下游產業因其低附加值、高能耗、高污染，不得不面對利潤空間不斷被壓縮的不利狀況。長興縣政府工作人員對此感慨頗多：“不能總是作為承接產業轉移的基地，我們要發展自己的核心產業，……我們現在提的是打造綠色金融與科金融合發展先導區、環太湖科技金融港灣。”

盡管中央對上海的定位是打造包括國際金融中心在內的四大國際中心，但這并不意味著區域內其他地方政府愿意放棄這一居于市場高端位置的產業。浙江長興縣偏居浙西，仍然要大力發展自己的金融市場就是一例。畢竟，發展金融，不僅有利于本地資本市場的發展，同時也有助于構建一個更具市場空間的招商引資環境，甚至還有助于提升地方的形象。

于此我們不難看出，各地在長三角一體化推進中，并非完全基于長三角甚至全國“大局”來做出相應政策調整與安排，而是按照自身發展的內在邏輯展開。

一個十分典型的例子是，早些年，針對上海洋山港的開發，浙江決定興建兩個特大工程，即杭州灣大橋和杭甫運河改造工程，其意圖就是要吸引長三角和長江中上游的貨物。同時，上海市和浙江省在集裝箱樞紐地位的爭奪上也展開競爭，結果是使上海國際航運中心原定的“一中心兩翼”格局轉變為“兩干線共同主導發展”的格局。此外，蘇州也在謀求下轄港口群的內部整合：把張家港、太倉港和常熟港集合起來，以“蘇州港”為平臺，“揮戈”長三角地區的港口“征戰”，1 以期在長三角地區港口競爭中不至于處于劣勢。

在區域合作博弈中，基于本地利益最大化的偏好，各地有選擇地參與區域合作便成為最理性選擇，其結果是不可避免的機會主義傾向：有利本地經濟的區域合作，積極響應;對本地沒有顯著利益，甚至可能要讓本地做出一定犧牲的區域協作事項，往往表現謹慎、消極。區域合作中機會主義普遍存在。

五、結論

埃里克（L. Krueger Eric）構建了一個城市政府間合作選擇模型，從交易成本的視角提出地方政府合作是交易成本的函數，它隨著各個城市不同的制度安排和城市政府間的競爭程度而變化。2 這一理論判斷對于我們理解長三角區域合作的意義在于，區域一體化的政治動員無法消解目前基于行政發包制框架的地方競爭。至少，區域內部在縣、市層面的地方合作仍然難以深入。

本文的基本發現是，基于國家意志的政治動員既是區域一體化能夠不斷被發起的重要原因，同時也是區域一體化發展面臨困境的潛在因素。基于國家意志的政治動員要求長三角區域內各地政府有“一盤棋”思想，但基于發展主義的央—地激勵機制，以及行政分權改革與相應的財稅體制，決定了各地政府有著明確而清晰的責任邊界，由此產生了明確的地方性利益訴求。各地政府基于自己的利益訴求，形成了區域合作的“地方性知識”。這種“地方性知識”，客觀上對基于政治動員的國家意志的有效實現產生了較大的消解效應。半個多世紀以來的實踐證明，正是區域內各地政府對于區域合作的地方性認知，導致區域合作始終面臨困境。

行政分權改革在賦予地方政府更大自主權的同時，也讓地方政府承擔了發展經濟與供給公共服務的無限壓力。在各類發展指數排名與各類政績考核機制下，地方政府追求地方利益最大化成為最理性選擇，客觀上促使各地必須打好自己的“小算盤”;而基于國家意志的政治動員，要求各地在區域合作中有大局意識，有“全國一盤棋”意識，不能只考慮自己的“小算盤”。在當前體制框架下，上述矛盾的調和十分困難，且成本高昂。從這個意義上來說，推進長三角區域一體化協調發展走得更平穩且可持續，關鍵著力點在于破除這種基于地方主義“小算盤”的機制，更加注重市場機制在區域協調發展中的導向作用。

The Dilemma of Political Mobilization， Local Knowledge

and Regional Cooperation

—Based on the Investigation of the Yangtze River Delta

WANG Hua

Abstract： Based on the analytical dimension of historical sociology， this paper investigates the integration development process of the Yangtze River Delta for more than half a century and discusses the game mechanism behind regional cooperation. One of the basic findings of this study is that political mobilization based on national will is not only an important reason for the continuous initiation of regional integration， but also a potential factor for the dilemma of regional integration development. The political mobilization based on the national will requires the local governments in the Yangtze River Delta region to have the thought of “a game of chess”. However， the central and local incentive mechanism based on developmentalism， as well as the reform of administrative decentralization and the corresponding fiscal and taxation system， determine that local governments have clear and clear responsibility boundaries， thus there is a clear demand for local interests. Based on their own interests， local governments have formed a local cognition of regional cooperation. This kind of local knowledge objectively has a great dissolving effect on the effective realization of national will based on administrative mobilization.

Key words： regional cooperation， political mobilization， the Yangtze River Delta， historical sociology

（責任編輯：申? ?浩）