“放管服”改革背景下養老機構服務質量提升策略研究

李元 劉銀麗

[摘 要]在“放管服”改革背景下，我國取消了養老機構設立許可，實行養老機構登記備案制和部門綜合監管制度，這一舉措對我國的養老市場產生巨大影響，低門檻政策促使養老機構數量迅速增加，極大地活躍了我國養老市場活力，吸引了更多社會力量加入養老市場行列中來，由于監管重心由事前轉至事中事后，從而增加了政府的監管難度。本文通過研究分析得出，當前我國養老機構服務質量監管存在監管機制不完善、服務質量評估機制不健全、專業的養老服務人員缺乏等問題。基于以上問題提出了完善政府監管機制、健全養老機構服務質量評估機制、提高養老服務人員專業化水平、加強機構制度建設等對策，希望對養老機構服務質量的提升

提供參考。

[關鍵詞]“放管服”改革;養老機構;服務質量

[基金項目]長春市哲學社會科學規劃資助項目“后疫情時期養老機構服務質量評估體系建設研究”（CSK2020ZYJ-024）。

[作者簡介]李元（1986-），女，經濟學博士，長春工業大學公共管理學院副教授;劉銀麗（1994-），女，長春工業大學公共管理學院碩士研究生（長春 130012）。

當前，我國正處于人口老齡化快速發展階段，老年人口規模日益擴大。根據第七次全國人口普查調查結果顯示，截止到2020年底，我國60歲及以上老年人口數量共計2.64億人，占總人口數量18.70%，相對于第六次全國人口普查結果來看，我國的老年人口數量有了較大的增長，其中老年人口占比上升了約5.44個百分點[數據來源：國家統計局發布的第七次全國人口普查公報（第五號）。]。目前，養老問題已成為政府及社會各界關注的焦點。然而，當前我國養老方面存在較為突出的問題是各方面養老資源的缺乏，如果僅靠政府一方的力量，難以有效應對日益增長的養老需求，因而，迫切需要更多的社會力量加入到養老服務行業中來。為此，政府提出了推動養老服務業“放管服”改革的一系列措施，從而為養老機構的快速發展營造了良好的政策環境。

2017年，我國政府部門發布了《關于加快推進養老服務業放管服改革的通知》，其中提出了當前我國養老服務業的改革目標是要“充分調動社會力量參與養老服務業發展，從而培育并打造出一批品牌化、連鎖化、規模化的養老服務企業和社會組織”;2018年民政部做出了關于養老服務業的一項重大的決定，即取消養老機構的設立許可;2020年，黨的十九屆五中全會提出了高質量發展的總要求，因而，養老服務應當以高質量發展為主線[陳功、趙新陽、索浩宇：《“十四五”時期養老服務高質量發展的機遇和挑戰》，《行政管理改革》2021年第3期。]。在“放管服”改革深入推進的過程中，如何保證養老機構服務質量，成為學界和政府部門需要關注的核心問題之一。

一、“放管服”改革背景下提升養老機構服務質量的必要性

養老機構服務質量是養老服務業快速發展過程中需要關注的核心問題。在“放管服”改革背景下，提升養老機構服務質量可滿足多方訴求。

（一）提高老年人生活質量的需要

根據第七次最新人口普查數據顯示，我國老年人口數量增長迅速。“十四五”期間，我國60歲及以上的老年人口規模年均增長量達1000萬，比“十三五”期間年均增量高出大約300萬人。可以預計，“十四五”時期我國60歲以上人口比重將超過20%，65歲以上人口也將超過14%[數據來源：《新京報》https：//www.bjnews.com.cn/detail/161519647315317.html.]，屆時，我國將進入中度老齡化社會。中度老齡化社會對養老服務的需求將持續增加。

在“放管服”改革過程中，我國取消了養老機構的設立許可，養老機構依法登記后即可營運。這一政策的頒布促使養老機構如雨后春筍般迅速發展，養老機構數量的增多能夠有效減緩當前我國的養老壓力，然而養老機構數量增多的同時，也會增加監管的難度，進而影響提供服務的質量。一些養老機構在成立之初，往往只會優先對設施設備與經濟成本方面進行測算考量，卻忽視了內部設施設計不合理、不符合實際需求等問題，從而不能提供較高質量的養老服務[楊宜勇、邢偉、李璐、關博、韓鑫彤、張志紅：《我國養老服務提質增效研究》，《宏觀經濟研究》2017年第9期。]。但養老機構所服務的對象是老年群體，尤其是失能、高齡老年人，他們需要獲得更加精細化的養老護理服務。因此，養老機構要提升自身服務質量。高質量的養老服務是提高老年人晚年生活質量的關鍵。

（二）促進養老機構長遠發展的需要

當前，我國人口老齡化形勢頗為嚴峻，為了促進養老服務事業的充分發展，取消養老機構設立許可是立竿見影的方案之一。據民政部門數據統計，截止到2020年底，我國的各類養老機構及設施共計32.9萬個，養老床位共計821.0萬張，相對于2019年來說，增長了5.9個百分點[數據來源：民政部發布的2020年民政事業發展統計公報。]。

近年來，“放管服”改革的深入推進，有效激發了市場主體活力和社會創造力，養老機構的數量也隨之增多。眾多養老機構要想在激烈的市場競爭中持續發展下去，必須提升自身服務質量[劉效壯、陳延：《機構養老服務質量研究現狀與思考》，《衛生職業教育》2018年第3期。]。服務質量乃養老機構可持續發展之根本，因此，養老機構必須高度重視服務質量的提升，根據老年人的實際需求提供高質量的養老服務，增強入住老年人的服務滿意度。入住老人的高度認可有助于養老機構樹立良好的形象及口碑，從而提升機構自身的入住率，促進機構長期可持續發展。

（三）強化政府服務責任的需要

在“放管服”改革推進的過程中，政府職能得到有效的轉變，職責范圍更加明確，工作重點逐漸轉到提供優質的公共服務、維護社會公平正義上來[資料來源：新華社http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-09/09/c_1123400457.htm]。在推動養老服務業“放管服”改革過程中，政府采取了一系列的措施，有效地激發了養老市場活力，動員更多的社會力量加入到養老服務行業中來，但這并不意味著政府從養老市場中退出。

養老服務作為一種特殊的公共服務，必須接受政府的監督與管理。2021年5月，上海市人大常委會制定了《養老服務條例》，條例中提到要建立養老機構服務質量日常監測機制[資料來源：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202105/cee6abdb4c3440d0a740ef789c57fbbc.shtml.]。取消養老機構設立許可，實行登記備案制度，這一措施使得監管重心由原先的事前轉至事中事后。相比事前監管，事中事后監管難度更大，因此，政府應切實履行好其監管職責，從而促進養老機構服務質量有效提升。

二、“放管服”改革背景下提升養老機構服務質量的問題

在“放管服”改革背景下，我國養老機構服務質量提升存在多方面的困境，主要體現在以下幾個方面。

（一）政府對養老機構服務質量監管不到位

當前，在我國深入推進養老服務業“放管服”改革過程中的一項重大舉措是取消養老機構設立許可，實行登記備案和部門綜合監管制度，從門檻式管理逐漸向過程式管理過渡[唐鈞：《養老機構服務質量：標準、管理和評估》，《行政論壇》2018年第1期。]。但在過渡的過程中，容易出現監管盲區。當前，我國養老機構設立時需要經過以下三個流程，即登記、備案、現場檢查。在養老機構完成第一個流程之后，其所有的相關登記信息會被傳送至信息共享平臺。然而，信息的登記與傳送較多地體現為一種行政流程，因此，監管效能較低，審核也是流于形式。在機構備案之后，民政部門會進行現場檢查，看其是否合格。按照現行政策，養老機構登記備案之后就可以營業，民政部門到機構進行現場檢查會有較長的時間差，如果民政部門對養老機構進行檢查之后，認為其設立條件達不到要求，令其關閉整頓，那么將會產生以下兩個方面的影響：一方面會造成養老機構前期投入資源的浪費;另一方面，會嚴重損害已經入住老年人的相應權益[趙曼、朱麗君：《取消設立許可：養老機構事中事后監管研究》，《社會保障研究》2020年第2期。]。最重要的是，政府尚未建立完善的監管機制，使得事中事后監管力度不夠，從而影響養老機構的服務質量。

（二）養老機構服務質量評估機制不健全

2017年，國家標準委發布并實施了《養老機構服務質量基本規范》;2019年，又發布了《養老機構等級劃分與評定》，為提升養老機構服務質量提供了相關依據。然而，在“放管服”改革的背景下，我國養老機構數量增加較快、質量參差不齊的問題依舊突出，主要原因是缺乏完善的養老機構服務質量評估機制。一方面，缺乏切實可行的規范和標準。雖然國家和一些地方政府均發布了相應規范與標準，但大多數難以落地執行，從而使得養老機構實際運營中仍舊存在服務不規范、操作無標準等諸多問題[何蘭萍：《“放管服”改革背景下我國養老服務業如何“管”——基于標準化建設的視角》，《天津大學學報（社會科學版）》2020年第4期。]。另一方面，評估主體、評估方法、評估內容的選擇都沒有明確的相關規定，這將會對評估養老機構服務質量的有效性產生極大的影響。

（三）養老機構缺乏專業的服務人員

養老服務質量與養老機構中提供服務的工作人員的專業化程度息息相關。目前，我國大多數的養老機構都存在人員配備短缺的問題。養老機構人員短缺表現在高水平的護理員與專業管理人才較少。由于養老行業自身的特點，愿意從事養老服務工作的人較少，截至2020年底，我國養老機構從業人員共51.81萬人，其中專業技術技能人員有37.89萬人，管理人員13.93萬人，但經過鑒定合格的養老護理員不超過一半[《中國民政統計年鑒-2021》。]。

根據上海市養老服務平臺實時數據統計結果顯示，截至2021年4月底，女性護理員占總護理員人數90%以上;在年齡結構分布上，50-59歲之間的人數最多，占比超過60%，其次是40-49歲年齡組，占比接近30%;在學歷分布上，大多是初中及以下學歷，人數占比超過80%。

[數據來源：上海市養老護理員實時數據統計分析http：//www.shweilao.cn/views/emp/emplnfo.jsp.]

以上這些因素與養老服務人員專業化水平高度相關，進而影響養老服務的質量。此外，我國大多數的養老機構很少組織入職員工參加崗位技能知識培訓，也未和職業院校及高校建立合作培養關系，同時也沒有制定相關的人才激勵措施，使得養老機構工作人員不會積極主動提高自身專業水平與能力。由于專業化水平與能力是養老服務人員提供高質量服務的根本，因此，缺乏完善的專業知識與技能培訓將會嚴重影響到養老服務質量的提升。

（四）養老機構服務意識不強

服務意識是養老機構提升服務質量的內在驅動力，只有增強服務意識，養老機構服務質量與服務能力才能夠得到有效提升。然而，當前我國大多數的養老機構缺乏服務

意識[李紅鳳：《養老機構服務質量的提升之策》，《中共山西省委黨校學報》2016年第6期。]。一方面，大多數養老機構較少站在社會層面去考慮當前我國老年人的健康養老問題，更多的是站在機構自身層面去考慮，因而無法真正從老年人的需求角度出發，提供滿足老年人需求的高質量的養老服務。另一方面，我國大多數養老機構中的工作人員缺乏“大服務”理念、“為老”意識。雖然養老機構中要求每位工作人員都要“敬老”“愛老”，但真正能夠做到尊重老人與關心老人，并站在老年人的角度去為其服務的工作人員卻微乎其微。

三、“放管服”改革背景下養老機構服務質量提升的策略

養老服務業健康持續發展的根本在于提升養老服務質量，本文基于養老機構服務質量提升的困境提出以下策略，為促進養老機構服務質量的提升提供一些參考。

（一）完善政府監管機制，強化綜合監管能力

在“放管服”改革背景下，要提升養老機構的服務質量，政府需要完善其自身監管機制，強化綜合監管能力。2018年，民政部宣布取消了養老機構的設立許可，實行登記備案及跨部門綜合監管制度。由此可以看出，我國政府部門對于養老機構的監管重心發生轉變，由之前事前監管轉變到事中事后監管。然而，相對于事前監管來講，事中事后監管難度要高得多。因此，政府要從以下三個方面入手對監管體系進行完善。

首先，確定綜合監管體系組織架構，主要包含民政部牽頭的主管部門的監管、專業監管部門的監管、基層政府的屬地監管、入住養老機構老年人及監護人監管、行業協會及媒體監管等。2020年，國務院發布的《關于建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展的意見》中列出了對養老機構進行監管的相關部門的具體職責與分工[資料來源：中華人民共和國中央人民政府http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-12/21/content_5571902.htm.]。其次，實施以聯合懲戒為核心的信用監管機制，對“黑名單”上的養老機構實施聯合懲戒。如果養老機構發生嚴重的失信行為，那么將會被錄入信用檔案，并且，失信次數較多的機構將會被通報。最后，要采用有效的監管方式。“雙隨機一公開”[“雙隨機一公開”是指在監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開。]以及大數據監測等方式能有效提升對養老機構的監管效率，通過“雙隨機一公開”等監管機制，可以以較低的監管成本起到“抽檢一部分，警示一大片，規范全行業”的監管效果[趙曼、朱麗君：《取消設立許可：養老機構事中事后監管研究》，《社會保障研究》2020年第2期。]。地方政府應完善各地養老信息相關平臺，將養老機構營業信息、提供服務信息、相關等級評定信息等在信息平臺公開，這樣，既可以給有養老服務需求的老年人提供較多的選擇空間，避免信息不對稱帶來的權益損失，又可以倒逼養老機構提供較為優質的養老服務。

（二）健全養老機構服務質量評估機制，增強養老服務評估的有效性

為了促進養老機構高質量發展，使其能夠提供優質的養老服務，我國政府及其相關部門應健全養老機構服務質量評估機制，增強養老服務評估的有效性。主要可以從以下幾個方面著手。

首先，應該構建全國統一的“養老機構服務質量評價標準”，制定養老機構服務質量管理規范以及養老機構等級劃分及入住標準。標準要根據當前我國養老服務需求實際情況及當前條件制定，要保證標準的切實可行。其次，要確定養老機構服務質量評估主體。評估主體應該包含政府各部門、第三方評估機構以及各機構入住老年人。這樣既可以保證評估的權威性，又可保證評估的有效性。再者，要確定服務質量評估內容。養老機構服務質量評估內容應該涉及生活照料、醫療護理、文化娛樂、精神慰藉、生活設施、醫療設施、休閑設施、服務態度等多個方面[王立劍、鳳言、王程：《養老機構服務質量評價研究》，《人口與發展》2017年第6期。]。只有綜合全面地進行評估，才能保證評估結果有效。最后，要選擇科學合理的養老機構服務質量評估方法。養老機構服務質量評估方法較多，主要包含德爾菲法、層次分析法等，具體選擇何種評估方法，應根據每個地區的具體情況而定。

（三）提高養老服務人員專業化水平，促進服務供給質量的提升

人員的專業化水平是養老服務質量提升的基礎。首先，政府要出臺養老從業人員相關激勵政策，鼓勵養老服務從業人員積極主動地提升自身的專業知識能力。對取得技能等級證書的養老護理員給與相應的獎勵，這能促進養老護理員主動學習相關技能知識，提升自身專業水平。其次，政府要鼓勵養老機構定期組織內部培訓。養老機構可以邀請院校養老護理等相關專業的老師或者自己機構內部專業人員來為員工進行定期的技能培訓，提升各崗位員工專業技能。最后，政府要加強對養老服務人員的人力資源規劃和職業生涯規劃，通過加強養老服務相關專業教育，推動養老服務從業人員的專業化和職業化同步發展，進而通過從業人員綜合素質的提高來實現養老機構服務質量的提升[夏艷玲：《“放管服”改革背景下我國養老服務規制研究》，《經濟體制改革》2020年第4期。]。

（四）加強機構制度建設，提高機構自身服務理念

“放管服”改革背景下，養老機構的數量驟增，從而加劇了養老機構之間的相互競爭。養老機構要想在激烈的競爭中獲得長遠的發展，必須提升自身的服務質量，加強機構的管理制度建設。完善而合理的機構管理制度是機構有效運轉的重要保障，因此，養老機構要對其安全制度、服務管理制度、績效考核制度等相關制度進行完善。此外，要提升養老機構自身的服務理念。政府及其相關部門可通過舉辦志愿活動、開展講座等方式進行廣泛的宣傳和引導，同時也要充分發揮網絡、電視等傳播媒介的作用，主要目的是在整個社會中逐漸形成敬老、愛老的服務意識[丁建定、樊晴晴：《SWOT分析視角下城鎮失能老人醫養結合服務模式研究》，《社會保障研究》2017年第4期。]，近而能夠有效促進養老機構工作人員服務理念的提升，使養老機構工作人員能夠站在老年人角度思考問題，真正做到尊重老人、理解老人、愛護老人，最終促使養老機構整體服務質量的有效提升。

四、結語

“放管服”改革的持續推進，一方面吸引了更多的社會力量加入養老服務行業中來，另一方面，也增加了養老服務質量管理的難度。本文通過對養老機構服務質量提升的困境做出具體深入的分析，并基于此，提出了完善政府監管機制、健全養老機構服務評估制度、提高養老服務人員專業化水平、加強機構制度建設、提高機構自身服務理念等策略，從而從多個維度發力來促進養老機構服務質量的提升。