中國開放型經濟治理體系的建立與完善

裴長洪 彭磊

摘? ?要：總結中國構建和完善開放型經濟治理體系的基本實踐和基本經驗，不僅是豐富和發展中國開放型經濟理論的需要，而且是推進中國開放型經濟治理體系和治理能力現代化的重大課題。以世界貿易組織為代表的全球多邊貿易治理體制有其積極意義，為全球經濟治理開拓了民主進步的空間，是全球經濟治理體制進步的一面。但是，這種民主進步與美國霸權主義的本質是矛盾的。“美國利益至上”是美式經濟治理的基本原則，目標在于服務于其全球經濟治理“霸權領導體系”，這是當前全球經濟治理體制無法克服的內在矛盾。中國參與經濟全球化進程，不可避免地要融入全球經濟治理的現實環境，并在此約束條件下建設和完善自身的開放型經濟治理體系。這個過程經歷了1978—2001年積極融入全球經濟治理規則的階段、2002年至2013年11月從模仿到成熟運用國際規則的階段、2013年11月至今探索中國特色開放型經濟治理體系的初步定型階段。三個階段各有特點并具有階段性目標和任務，但始終堅持中國共產黨對經濟工作的全面領導的治理主體地位，堅持中國特色社會主義基本經濟制度的治理制度約束，堅持問題導向的漸進式開放的治理路徑選擇，堅持以人民為中心的治理動力源泉。這是中國構建和完善開放型經濟治理體系的基本經驗和基本規律。在新發展格局下，開放型經濟治理體系的成熟定型還面臨諸如“一帶一路”陸路貿易規則、數字經濟治理、以人民幣為主的國際貨幣體系建立等新課題和新任務。

關鍵詞：開放型經濟治理;新發展格局;開放型經濟新體制

中圖分類號：F125? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）04-0001-14

改革開放以來，中國對外經濟貿易的相關制度和政策不斷完善。加入世界貿易組織后，在與國際經貿規則接軌過程中，中國對外經貿的規則、制度、體制發生了深刻的歷史性變遷。2008年國際金融危機發生后，世界經濟發生深度調整，全球經濟治理面臨許多新情況、新問題，同時也給中國開放型經濟治理體系的完善帶來了新機遇和新挑戰。2013年11月中共十八屆三中全會提出“構建開放型經濟新體制”;2019年10月中共十九屆四中全會作出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大決定，并在開放型經濟領域提出要建設更高水平開放型經濟新體制，推動規則、規制、管理、標準等制度型開放;2020年10月中共十九屆五中全會提出“建設更高水平開放型經濟新體制”。總結中國構建和完善開放型經濟治理的基本實踐和基本經驗，既是豐富和發展中國開放型經濟理論的需要，又是推進中國開放型經濟治理體系和治理能力現代化的重大課題。

一、開放型經濟治理的內涵界定與全球經濟治理體制的兩重性

開放型經濟治理與全球經濟治理體系有著密不可分的聯系。中國參與經濟全球化過程，不可避免地要融入全球經濟治理的現實環境，并在此約束條件下建設和完善自身的開放型經濟治理體系。要運用馬克思辯證唯物主義和歷史唯物主義的方法論對全球經濟治理的“兩重性”本質予以揭示，這樣才能更深刻理解中國開放型經濟治理的基本經驗和邏輯。

（一）開放型經濟治理的內涵界定

西方的“治理”概念最初是指對地方事務的管理，后被運用到公共領域、國家層面及全球范圍，逐步延伸為國家治理、國家經濟治理、全球治理、全球經濟治理等概念，屬于發展經濟學與政治學的跨學科術語。聯合國全球治理委員會1995年發布報告《我們的全球伙伴關系》，將治理定義為：“治理是個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和。既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，又包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”[1]。Rosenau認為，治理是一整套規則體系，該體系既依賴于正式的憲法和規章，又依賴于多數人認可的價值意義體系。其著重強調了治理（governance）與統治（government）的區別，即治理是一種只有被大多數人接受才能發生作用的規則體系;而統治是即使在面臨普遍反對時也依然能夠運作的規則體系[2]。西方治理理論強調，協調經濟社會發展秩序的集體行動參與方，以共同價值取向為紐帶，通過正式及非正式的制度安排，達到平衡解決經濟社會問題的目標。西方治理理論在某些方面具有一定的積極意義，如強調社會管理力量多元化格局;強調政府干預的有效性;強調網絡管理體系是政府與各類社會組織群體共同構成的相互依存的治理體系，突出治理體系的運作邏輯以協商談判為基礎，減少強制性和非民主性等①。但西方治理理論把統治與治理完全割裂開來，具有欺騙性和虛假性，不僅違反世間事物對立統一的辯證唯物主義以及經濟基礎決定上層建筑的歷史唯物主義的基本觀點，而且與西方國家，特別是霸權國家的大量行為并不吻合。在壟斷資本統治下的世界，所謂“治理”也不過是統治的一種手段，其根本目的是一致的。

開放型經濟是相對于封閉型經濟而言的，是指主權國家（或經濟體）之間的經濟交往。自從資本主義開辟世界市場以來，資本主義先進國家的經濟治理，必然就與開放型經濟的治理結合起來了。按照西方經濟學基本關系，開放型經濟基本模型為：Y=C+I+G+（EX-IM）。在封閉型經濟條件下，國民儲蓄等于投資，一國只能依靠自身積累資本進行投資來增加財富，而在開放型經濟條件下，一國能夠依靠外部資本進行擴大生產。西方《國際經濟學》教科書是研究開放型經濟的“標準范本”，主要包含了貿易所得、貿易模式、貿易保護、國際收支平衡、匯率決定、國際資本市場、國際間政策協調等七大主題[3]。其學術范式可以概括和歸納為開放型經濟的微觀部分和宏觀部分：微觀部分（國際貿易理論）主要討論微觀主體在世界范圍內配置資源;宏觀部分（國際金融理論）主要研究世界范圍資源利用效率及決定因素、宏觀經濟平衡及國際傳遞機制（主要是匯率、利率傳導機制）等問題。在開放型經濟條件下，進出口何種商品服務（貿易所得、貿易模式等），商品、要素流動存在的障礙（貿易保護、貿易壁壘等），不同國家貨幣兌換以及宏觀經濟平衡（匯率決定、國際收支平衡等），國際收支失衡調整（國際資本市場、國際間政策協調等）等問題需要理論與政策視角的價值判斷。面對這些問題，一國需要根據本國實際情況，制定法律、法規和具體的規則體系進行調節，這就涉及開放型經濟治理問題。

開放型經濟治理是開放條件下的國家經濟治理體系，是國家治理體系不可分割的重要組成部分。國家治理體系是由政治權力系統、社會組織系統、市場經濟系統、憲法法律系統、思想文化系統等構成的有機整體，包括治理理念、治理制度、治理組織和治理方式[4]。我們可以將開放型經濟治理定義為：在開放經濟條件下，規范政府管理經濟活動、有效配置市場資源的一系列體制機制、規則及程序，以實現在開放型經濟中增進國民福祉并保障國家安全。這個體制機制包括治理主體、開放治理理念、治理制度、治理方式及配套機構等。

（二）全球經濟治理體制的兩重性及其內在矛盾

第二次世界大戰后，美國在經濟、軍事、科技以及綜合國力等方面在西方世界占有壓倒性優勢，從而成為西方世界霸主。在其一手導演下，建立了全球經濟治理體系的基本框架：包括國際貨幣基金組織、世界銀行、關貿總協定（GATT）在內的“布雷頓森林體系”——以美元為中心的國際貨幣體系。20世紀70年代，隨著歐洲、日本戰后重建的完成，西方主要資本主義國家的矛盾開始變得尖銳。1973—1974年，西方經歷了“二戰”以后最嚴重的經濟衰退，為應對經濟危機，西方各國協調宏觀經濟政策的必要性進一步增強。為此產生了七國首腦會議（G7 Summit），簡稱G7峰會①，它客觀上有助于探索全球化背景下主要大國的國際政策協調和全球經濟治理新的機制。

20世紀70年代末，美國經濟遭受了第二次石油危機的沉重打擊，增長較為緩慢。歐共體內部矛盾重重，貿易摩擦增加。發展中國家初級產品出口減少，陷入嚴重的債務危機之中。在此背景下，保護主義再次盛行，世界貿易出口在20世紀80年代初出現了負增長。與此同時，隨著歐洲主要經濟體與日本壟斷資本的實力明顯增強，構建全球貿易治理體制的呼聲開始升高，西方國家希望通過擴大多邊貿易談判的范圍推動各國在貿易領域的開放。為此，1986年5月，GATT部長會議決定發起烏拉圭回合談判，談判議題內容超出關稅范圍，包括非關稅措施、農產品貿易、服務貿易、知識產權保護、紡織品與服裝、保障條款及爭端解決等問題。但也正是由于談判議題的深入多樣，逐漸暴露出GATT的先天缺陷。它是沒有得到各國正式承認的機構，是無法人地位的臨時協議，在處理國際問題時表現出很大的局限性：一方面，其管理能力有限;另一方面，其爭端解決機制不具有權威性。隨著烏拉圭回合談判的深入，談判內容越來越廣，如何執行烏拉圭回合談判形成的各項協議成為日益被關注的問題。而GATT由于上述缺陷，已不可能勝任這些任務，因此，在烏拉圭回合談判中，各成員國簽訂了《建立世界貿易組織協定》，通過創立世界貿易組織來協調、監督和執行烏拉圭回合談判的成果。

1995年世界貿易組織成立時，其成員已達到128個，包括了世界上發達、欠發達和最不發達的成員。與其他國際組織相比，世界貿易組織的獨特之處是它不設立類似于“董事會”的權力機構，它的秘書處本身對各成員沒有約束力，其決策機制不是通過投票，所有協議都是經過協商一致后取得的。這種機制使弱者和少數人的利益得到較為充分的保護。顯然，這種協商一致的決策機制對美國的霸主地位是明顯的否定。但在20世紀90年代美國壟斷資本在全世界開疆拓土、凱歌行進的年代，這并沒有引起美國當權派的警覺，他們認為由美國高舉的貿易自由化旗幟足以號召全世界，而且世界貿易組織的高度民主決策機制與美國自我標榜的民主價值觀并無矛盾，難以對此持否定態度。全球貿易治理由此開拓了民主進步的明顯空間，這是全球經濟治理體制進步的一面。但是，它與美國霸權主義的本質是矛盾的。“美國利益至上”是美式經濟治理的基本原則，這是全球經濟治理體制的內在矛盾，也是其兩重性的另一面。

（三）美國霸權治理的相關法律和工具

早在1794年，美國國會就授權總統，當外國不公平地歧視美國時，可以對該國實行貿易禁運或禁止進口。盡管美國《1930年關稅法》鼓吹自由主義的自由貿易體制，但仍然賦予總統對貿易伙伴國實施貿易制裁的權力。美國《1962年貿易擴展法》在繼續宣揚自由貿易的同時，仍然以第252節規定了對貿易伙伴實行報復的權力。20世紀70年代初，經過多次美元危機沖擊，美國國際收支逆差增大，美國于1974 年出臺了《貿易改革法》。該法案強調“公平貿易”立場，為此制定了301條款，賦予美國行政當局對貿易伙伴實施報復的廣泛權利。美國《1988年綜合貿易與競爭法案》出臺后更加變本加厲，對所謂不公平貿易做法、保護知識產權、實行進口限制等諸多領域進行了全面修改，強調對等開放，完善了針對貿易伙伴各項不公平貿易政策的報復手段，如防止貿易損害的201條款、維護國家安全的232條款、對不公平貿易實施報復的301條款及超級301條款、保護知識產權的337條款，等等。盡管美國在世界貿易組織成立時承諾全體協商一致的原則，盡管美國知識精英一再鼓吹成立世界貿易組織是各國國家主權的某種讓渡，但是美國從來都是把體現“美國利益至上”的美國國內法看作高于對外簽訂的協議和自己的承諾，把國內法凌駕于對外關系準則之上。這也就合理解釋了自世界貿易組織成立后，但凡美國貿易受損超過“容忍”限度，美國即拋開世界貿易組織爭端解決等機制，依據國內法律授權執法部門肆意開展貿易調查和報復行為;這也就合理解釋了2017—2020年美國政府在“美國優先”旗幟下對外發動一系列貿易戰的行為。

為了維護和捍衛“美國利益至上”的經濟治理原則，美國的經濟治理體系賦予了美國立法機構和行政當局廣泛的自由裁量權。美國國會享有一定對外貿易的管理權，通過制定法律、批準條約、決定征稅以及政府預算開支用途等方式對貿易進行管轄。總統內閣行政部門根據分工負責貿易政策的制定執行，主要包括三個重要機構：（1）貿易代表辦公室：負責制定和實施貿易政策;處理與世貿組織相關事務;負責其他多邊機構中涉及貿易問題的有關事項和其他多邊與雙邊貿易協定談判;負責對外國不正當貿易做法進行調查與報復;負責“301”條款調查與執行等。（2）商務部：負責出口促進事務并進行進口管理;負責制定出口管制清單并監督執行;負責監督國外不公平貿易競爭，進行反補貼和反傾銷調查等;負責國際經濟政策協調，旨在降低阻礙美國對外貿易和投資的外國政府壁壘，協調美國貿易代表辦公室談判立場;支持科學技術成果應用，制定技術發展政策等。（3）國際貿易委員會：根據美國國會授權，國際貿易委員會擁有與貿易有關事務的廣泛調查權，負責反傾銷、反補貼、保障措施等產業損害調查、特保案件調查、337調查、332調查，執行美國貿易救濟法;負責收集和分析貿易、產業數據，并提供給美國行政和立法部門，為制定貿易政策提供依據等。其他如財政部、農業部、能源部、國防部等也具備各自領域一定外貿管理權限，此外，美國海關和邊境保護署負責進出口關稅征收，執行出口管制，制止非法進出口貿易行為等。另外，外國投資管理領域主要由美國外商投資委員會（CFIUS）和美國司法部負責。前者主要負責《外國投資風險評估現代化法案2018》等與外國投資有關的法律政策的監督實施、審核外國投資項目等;后者主要負責外國投資的反壟斷調查等。這種經濟治理機制表明，具有較大民主性色彩的全球多邊貿易體制實際上將受到美國霸權治理的嚴重干擾，一旦美國當權派認為全球多邊貿易體制不符合美國優先的利益，它就必然置自己的國際義務與責任于不顧，實行單邊主義。

二、中國開放型經濟治理的階段性目標與路線圖

中國建立和完善開放型經濟治理體系的實踐主要經歷了三個重要階段，且每個階段的目標和工作重點有所差異。

（一）1978—2001年：積極融入全球經濟治理規則體系

這一階段的主要目標是改革高度集中和僵化的外貿管理體制，使之適應發展進出口貿易，特別是促進出口貿易和吸引外商投資的需要。這一階段在開放型經濟治理方面的標志性事件有兩個：一是制定“外資三法”，初步建立中國利用外資的相關法律體系。1978年，香港愛國人士廖瑤珠大律師提出，只有合資經營企業的章程和合同還不夠，還應當有法源，要制定中外合資經營企業法。她的這一意見引起中央領導的高度重視。為了制定出一部好的合資法，起草小組參考了30多個國家的有關法律，廣泛聽取了國內經濟部門、研究機構和法律專家的意見，經過緊張高效的工作，《中外合資經營企業法》于1979年7月1日獲得五屆全國人大二次會議審議通過。1986年4月12日，六屆全國人大四次會議通過了《外資企業法》。1988年4月13日，七屆全國人大一次會議通過了《中外合作經營企業法》。《中外合資經營企業法》《外資企業法》《中外合作經營企業法》共同組成了利用外資的三部法律（統稱“外資三法”）。二是制定了第一部對外貿易法，對外貿易治理制度初步建立。中共十四屆三中全會決定明確了中國改革的方向是建立社會主義市場經濟體制，在開放型經濟發展領域，首要目標是大力發展對外貿易，建立貿易秩序。為此，1994年5月12日第八屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過了《對外貿易法》，推動了中國對外貿易法制化進程。隨后，《反傾銷和反補貼條例》《出口商品管理暫行辦法》等連續出臺，外貿法律體系逐漸完備，向世貿法律體系規范內容方向靠攏。

1994年頒布的《對外貿易法》，是在總結中國15年發展對外貿易經驗基礎上的貿易治理認識和制度設計。這一時期的經驗是“摸著石頭過河”，圍繞“搞活”“試驗”“外向”，對外貿經營體制、外貿管理體制、外向型經濟進行初步探索，打破高度集中的外貿計劃體制堅冰。1979—1986年，中國實施以外貿經營權下放為主要內容的外貿體制改革探索：下放外貿進出口總公司經營權，擴大地方外貿經營權;成立地方外貿公司，增加自營業務;成立19家專業進出口公司;擴大廣東、福建兩省外貿經營權;批準大型生產企業、外商合資企業經營本企業產品出口和有關原材料進口經營權。為配合外貿經營權改革，中國陸續實施工貿結合試點、推行進出口代理制、外貿企業財務改革等舉措，特別是外匯留存制度和分類經營辦法，極大提高了中央、地方、外貿經營主體的積極性。1987—1993年，推行外貿經營承包責任制，深化外貿經營體制改革。1988年2月，國務院發布《關于加快和深化對外貿易體制改革若干問題的規定》，全面推行對外貿易承包經營責任制，建立自負盈虧、放開經營、工貿結合、推行代理制的外貿經營體制。由地方政府、外貿總公司分別向國家承包出口收匯，上繳中央外匯，各承包單位自負盈虧，承包基數3年保持不變。改革外匯管理體制，取消原有使用外匯的控制指標，對于留存外匯允許自由使用。外貿公司和出口生產企業可以在外匯調劑市場買賣外匯，外匯調劑價格實施有管理的浮動，形成外匯雙軌管理體制。實行政企分開，綜合運用經濟手段、法律手段、行政手段調節外貿企業經營行為，對外貿企業進出口實行指令性計劃、指導性計劃、市場調節分類管理，并逐步擴大指導性計劃和市場調節范圍。1991年，在總結前三年實行外貿承包經營責任制經驗基礎上，中國進一步改革和完善外貿體制。取消國家財政對出口的補貼;改變按地方實行不同外匯留存比例，實行按不同商品大類統一比例留存制度;進一步縮減國家管理的商品范圍，取消出口商品分類經營的規定，除個別類商品由國家統一聯合經營外，放開經營。

1994年以后，中國外貿體制改革明顯加快，實施了與此相配套的四項制度改革。一是推行外匯制度的市場化改革。自1994年1月1日起，實行“以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度”，取消外匯留成，統一結售匯制度，逐步建立統一規范的外匯市場，實現人民幣經常項目下的有條件可兌換。二是實行出口退稅制度。1994年中國稅制改革確立了增值稅的主體地位，為了保障出口企業在世界市場上獲得公平競爭的地位，中國對企業國內增值稅部分實行出口退稅制度，明確“征多少，退多少，不征不退”的退稅原則。1995年和1996年形成了不同檔次的退稅率。三是啟動關稅制度改革。1996年4月中國首次關稅制度改革震動了世界，此次進口關稅總水平從35.9%降至23%，同時取消了170余項配額許可證和進口控制措施，占當時控管商品的30%。截至2001年底，中國關稅總水平下降至15.3%。四是建立貿易救濟制度。為了保障中國市場的公平競爭，學習和遵循國際通行規則，1997年國務院發布了《反傾銷和反補貼條例》。1997年12月，中國對原產于美國、加拿大、韓國的新聞紙進行反傾銷立案調查，這是中國貿易救濟制度建立后的首例反傾銷案件。

（二）2002年至2013年11月：從模仿到成熟運用國際規則

這一階段的前六年是經濟全球化加速推進、國際壟斷資本加快產業轉移步伐、國際貿易投資活躍、世界經濟繁榮的階段。2002年10月中共十六大報告指出：本世紀頭20年，是我們必須緊緊抓住并且可以大有作為的重要戰略機遇期。中共十六大報告提出了全面建設小康社會和經濟總量再次翻兩番的新目標[5];在對外開放領域，提出了積極參與經濟全球化、努力學習運用世界貿易組織規則完善開放型經濟治理的目標。

在制度建設和治理體系上，全面實行與世貿組織規則接軌。第一，全面履行開放承諾。一是大幅降低進口關稅。截至2010年，中國貨物降稅承諾全部履行完畢，關稅總水平由2001年的15.3%降至9.8%[6]。其中，工業品平均稅率由14.8%降至8.9%;農產品平均稅率由23.2%降至15.2%。截至2005年1月，中國已取消進口配額、進口許可證和特定招標等非關稅措施，涉及汽車等424個稅號產品;對小麥、玉米、大米等關系國計民生的大宗商品實行關稅配額管理。二是廣泛開放服務市場。在世貿組織分類的十二大類服務部門的160個分部門中，中國承諾開放九大類的100個分部門，接近發達成員平均承諾開放108個分部門的水平。截至2007年，中國服務貿易領域開放承諾已全部履行完畢[7]。第二，完善基于世貿規則的經貿法律法規。2004年4月，修訂《對外貿易法》，對履行與世貿規則有關的條款進行修改，對區域貿易協定、出口管制、貿易救濟等開放新情況、新問題作出規定。制定《對外貿易經營者備案登記辦法》，鼓勵非公有制經濟進入外貿經營領域，取消對所有外貿經營主體的外貿經營權審批，改為備案登記制。根據《TRIPs協定》對所有與知識產權保護有關的法律和法規進行了修訂，構建起符合世貿組織規則和中國國情的知識產權法律體系。此外，大規模開展法律法規清理修訂工作。在行政管理體制方面，2003年組建商務部;2010年8月，商務部設立國際貿易談判代表，負責對外經濟貿易領域的重大多邊、雙邊談判工作，同時協調國內談判立場并簽署有關文件。第三，全面履行透明度義務。法律、行政法規和規章草案須按有關規定公開征求公眾意見。商務部在《中國對外經濟貿易文告》中定期發布貿易政策。按照要求履行世貿組織通報義務，定期向世貿組織通報國內相關法律、法規和具體措施的修訂調整和實施情況。2006年，中國第一次參加世貿組織貿易政策審議，提交政策報告，并認真回答成員國有關貿易政策咨詢。通過參與世貿組織貿易政策審議，中國學習借鑒了發達國家開放型經濟治理的經驗，對國際規則的運用亦日益成熟。第四，學習利用WTO爭端解決機制解決貿易爭端。2002年6月24日，中國第一次利用世貿組織爭端解決機制，申請成立專家小組審議與美國的鋼鐵糾紛。2003年11月10日，世貿組織上訴機構發布上訴的裁決報告，裁定美國對某些進口鋼鐵產品實施最終保障措施與世貿組織保障措施協議和1994年關貿總協定不符。

（三）2013年11月至今：探索中國特色開放型經濟治理體系

與前兩個階段相比，該階段的條件、環境和目標都發生了重大變化。首先，2010年中國的GDP達到了6.1萬億美元，超過了日本的5.7萬億美元，成為世界第二大經濟體。2012年中國成為貨物出口第一大國，占世界總量的11.2%;成為貨物進口第二大國，占世界總量的9.8%;成為世界第二大貨物進出口國、服務貿易出口第四大國、服務貿易進口第三大國;國際旅游外匯收入居世界第五位。2013年中國公民出境游客超過9700萬人次，居世界第二位。1979—2012年，累計使用外商直接投資超過12 761億美元，累計實際使用外資居世界第二位;2003—2012年，累計對外直接投資5319億美元。這是中國空前開放的時代，也是中國影響世界空前的時代。在國際環境方面，經過2008年國際金融危機的沖擊，世界經濟仍然處于深度調整期，全球舊的產業分工高潮已經落下，新產業的國際分工尚未形成，世界貿易和投資增速處于下滑通道，世界貿易組織成立后的多哈回合談判長期無果。美國開始把中國視為戰略競爭對手，并對全球多邊貿易體制逐漸失去興趣，開始尋找能夠更大程度實現美國利益、具有排他性的全球多邊機制。除了在應對國際金融危機中產生的二十國領導人會晤平臺外，美國試圖通過TPP（跨太平洋伙伴關系協定）來取代世界貿易組織并阻止中國在全球多邊貿易治理中地位的上升。跨太平洋伙伴關系協定突破了傳統的自由貿易協定（FTA）模式，達成了包括所有商品和服務在內的綜合性自由貿易協定，是比世界貿易組織成立時達成的貿易投資開放程度更高的多邊協定。在亞太地區，日本與韓國兩個重要經濟體分別于2011年11月10日和2013年9月10日加入TPP談判。美國試圖用開放水平的高臺階孤立中國。2017年1月23日，美國正式宣布退出跨太平洋伙伴關系協定。與此同時，2013年6月美歐啟動了跨大西洋貿易與投資伙伴協定（TTIP）談判，議題涉及服務貿易、政府采購、原產地規則、技術性貿易壁壘、農業、海關和貿易便利化等。

中國面臨著美國試圖用開放水平更高的多邊貿易規則打壓中國的挑戰，同時又需在世界經濟舞臺上承擔更大的責任。這是這一階段不同于前兩個階段的重要背景。這需要中國更大廣度和深度開放市場，更多采用制度和規則的開放措施來接納各國，既匯聚全球資源要素，又提供搭乘中國快車的機會以及各類公共產品。互利共贏、多元平衡、安全高效既是構建開放型經濟新體制的價值取向，又是中國完善開放型經濟治理體系的新目標和新內涵。這一階段新的治理規則和制度建設包括如下方面：

第一，制定了擴大開放投資市場的新法規、新法律。在2011年修訂《外商投資產業指導目錄》的基礎上，2015年、2017年和2019年又連續三次修訂，引入了西方發達國家實行的準入前國民待遇加負面清單的投資管理制度。2020年1月1日起施行《外商投資法》，同時廢止“外資三法”。2020年6月，《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》和《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》發布，進一步壓縮了準入限制。其中，全國外商投資準入負面清單由40項減至33項，自貿試驗區外商投資準入負面清單由37項減至30項。2020年12月，《海南自由貿易港外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》發布，自由貿易港負面清單共27項。2019年6月，第八次修訂的《鼓勵外商投資產業目錄（2019年版）》發布，包括全國鼓勵外商投資產業目錄和中西部地區外商投資優勢產業目錄兩部分。至此，1部部門法、4張管理清單構成中國外商投資治理體系的主體框架。其最大的特點就是將外商投資市場準入與投資促進、先行先試與普遍適用分別管理，既保持與國際通行慣例接軌，又體現中國開放治理的成功經驗。

第二，設立自由貿易試驗區和自由貿易港，專注于制度創新和復制推廣。截至2020年底，中國共在21個省（區、市）設立了21個自由貿易試驗區、1個自貿港。其中，滬、津、粵、閩四省市自由貿易試驗區最早預定的改革試驗任務已經基本完成，而且創造了許多可復制、可推廣的制度性、管理性、標準性的開放經驗。截至2020年7月，在中央層面，自貿試驗區已累計向全國或特定區域復制推廣260項制度創新成果，包括集中復制推廣143項，“最佳實踐案例”43個，有關部門自主復制推廣74項[8]。

第三，在擴大多雙邊、區域次區域合作中獲得更深入的制度性開放共識。2014—2020年，中國與貿易伙伴共簽署了六項自由貿易區協議，另外還簽署了三項已有自由貿易區協議的升級版。加上原有的自由貿易區協議，累計達到21項。在已簽署的自貿協定中，零關稅覆蓋的產品范圍基本超過90%，承諾開放的服務部門已從加入世界貿易組織時的100個增至近120個。2020年11月15日，《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）簽署，涵蓋貨物、服務、投資等全面的市場準入承諾。貨物貿易整體自由化水平達到90%以上;服務貿易承諾顯著高于原有的“10+1”自貿協定水平，采用負面清單模式作出市場開放承諾，規則領域納入了較高水平的貿易便利化、知識產權、電子商務、競爭政策、政府采購等內容。

第四，開創了陸路貿易新歷史，探索新時代陸路貿易新規則。資本主義時代以來的國際貿易史一直是海洋貿易史，自從中國推進共建“一帶一路”以來，中國內陸地區加快與周邊國家和區域基礎設施互聯互通，形成了橫貫東中西、聯接南北方的對外經濟走廊。截至2020年11月15日，中歐班列累計開行超過3萬列。僅2020年就運送集裝箱92.7萬標箱，同比增長54%，往返綜合重箱率達到98.3%，通達歐洲21個國家、92個城市，國內開行中歐班列累計超過100列的城市有22個。“一帶一路”大大促進了中國內陸城市與境外的經濟貿易合作。六大國際經濟合作走廊正在穩步推進。為了構建高效暢通的亞歐大市場，中老鐵路、中泰鐵路、雅萬高鐵、匈塞鐵路等正在加緊建設。這一進程不僅改寫了資本主義海洋貿易的歷史，而且開辟了新時代陸路貿易國際規則、國際運輸、貿易、投資治理的新領域。

第五，積極推進世貿組織改革，通過設置新議題等主動參與全球經濟治理。面對美國肆意破壞多邊貿易體系，中國堅定維護世貿組織的權威和規則秩序，提出關于世貿組織改革的三個基本原則和五點主張，強調維護多邊貿易體制的核心，保障發展中成員的發展利益，優先處理上訴機構成員遴選問題，解決貿易規則的公平問題[9]。積極推動貿易便利化、農業出口競爭等多項議題達成協議，推動多邊貿易體制不斷完善。2015年，中國成為接受《貿易便利化協定》議定書的第16個世貿組織成員。在促進世貿組織設置新議題方面，推動世貿組織積極回應投資便利化、中小微企業、電子商務等新議題并展開討論。發起成立“投資便利化之友”，引導70多個成員達成《關于投資便利化的部長聯合聲明》。加入“中小微企業之友”，推介中國在世貿組織相關提案中關于支持中小微企業的內容。加入“電子商務發展之友”，積極推動世貿組織電子商務議題多邊討論，分享經驗做法。此外，為應對數字經濟興起，2020年9月，中國發出《全球數據安全倡議》，聚焦當前重大數據安全問題，就政府和企業在數據安全領域的行為規范提出建設性的解決思路與方案，為制定全球規則提供藍本。

第六，積極為全球提供公共產品。舉辦中國國際進口博覽會，為世界各國提供進入中國市場的機會。2018年11月舉辦首屆中國國際進口博覽會，這是全球首個以進口為主題的國際博覽會。截至目前，中國國際進口博覽會已成功舉辦三屆。2020年5月18日，習近平總書記宣布，在華設立全球人道主義應急倉庫和樞紐，努力確保抗疫物資供應鏈，并建立運輸和清關綠色通道。中國新冠疫苗研發完成并投入使用后，將作為全球公共產品，為實現疫苗在發展中國家的可及性和可負擔性作出中國貢獻。

三、中國開放型經濟治理體系建設的主要經驗

在構建和完善開放型經濟治理體系的過程中，中國始終堅持中國共產黨對經濟工作的全面領導的治理主體地位，堅持中國特色社會主義基本經濟制度的治理制度約束，堅持問題導向的漸進式開放的治理路徑選擇，堅持以人民為中心的治理動力源泉，使開放型經濟治理體系初步定型。具體而言，主要有如下經驗啟示：

（一）要有一個堅強有力的治理主體

但凡治理比較好的國家，或者處在比較好的治理時期，國家治理主體都堅強有力，世界上所有國家概莫能外。中國的政治優勢在于中國共產黨是中國治理主體的核心力量。中國共產黨是一個高度組織化、紀律嚴明并經過長期戰爭考驗和洗禮的龐大政黨，由其組織的中央政府和各級地方政府，也同樣是高度組織化的政府，且得到了法律的保障。

堅強有力的治理主體保障了中國能夠實行獨立自主的經濟治理方針。實行獨立自主、自力更生的經濟建設方針，以及在處理涉外經濟事務中始終保持獨立自主性，是中國共產黨一貫秉持的、毫不動搖的建設理念。早在20世紀50年代，毛澤東同志就多次闡述獨立自主、自力更生與爭取外援的關系。自力更生精神表現在政治上，就是堅持獨立自主的原則，經濟上的自力更生是政治上獨立自主的基礎。毛澤東同志所說的獨立自主包括三方面的含義：獨立地確定經濟建設的目標和任務;不容許帝國主義國家的干涉;不接受蘇聯指揮棒的指揮。1982年，鄧小平同志告誡全黨：“中國的事情要按中國的情況來辦，要依靠中國人自己的力量來辦。獨立自主、自力更生，無論過去、現在和將來，都是我們的立足點。”[10]2013年12月，習近平總書記在紀念毛澤東誕辰120周年座談會上闡述了獨立自主的時代內涵，強調獨立自主“是我們黨全部理論和實踐的立足點，也是黨和人民事業不斷從勝利走向勝利的根本保證”[11]。中國開放型經濟治理體系的建設也同樣需要堅持獨立自主性，這樣才能保證在與國際規則接軌中不喪失自我，保證對我有利、互利共贏;才能保證在參與全球經濟治理中，既接受民主、協商、合理的理念和規則，又有理、有利、有節地開展對霸權治理、單邊主義、保護主義的斗爭，在斗爭中求合作。

堅強有力的治理主體保障了民主集中制的貫徹。民主集中制是中國經濟治理的基本決策形式。它突破、解決了西方治理理論中關于統治與治理之間的矛盾。西方治理理論把統治（絕對服從）、治理（協商一致）割裂開來。治理主體的權威性與決策過程的民主性是對立統一、相輔相成的關系。它要求尊重人民群眾和基層組織的首創精神和合理意見，吸收和采納來自實踐第一線的認識，形成民主決策、科學決策，同時它又強調中央政府的權威，強調一經形成中央政府的統一決策之后，必須達到法令暢通、政令暢通，不允許上有政策、下有對策。

（二）要有社會主義基本經濟制度的優勢保障

以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是中國開放型經濟安全的制度保障，也是開放型經濟治理的重要力量來源。開放型經濟與世界經濟聯系密切，易受外部風險的沖擊，西方世界中一旦一個重要經濟體發生經濟金融危機，往往會波及許多國家，造成嚴重影響，除了它們之間在市場和金融制度上的更多相似性，更基本的原因在于它們的基本經濟制度，即生產資料私有制的相同性，這是資本主義不可克服的制度性缺陷。反觀中國改革開放的歷史進程，雖然也受到了世界經濟波動的沖擊，但由制度優勢所構筑的“防火墻”使中國在應對“輸入型”經濟危機時表現出強勁韌性和抵抗力，從而能夠把負面影響降到最低限度，這已經被1997年亞洲金融危機以及2008年美國次貸危機引發的國際金融危機的世界經濟史所證明。世界各國在建立自身的開放型經濟治理架構中，防范風險、保障自身經濟金融安全都是重要內容，但它們所依賴的手段往往只有短期的宏觀經濟政策和調控措施，如財政、貨幣和外匯政策等，而中國不僅可以采取這些相似的手段，而且有強大的硬實力支撐。這些硬實力為中國開放型經濟治理架構的建立和完善提供了難以計量并難以被其他國家復制的正外部性。例如，中國的中央和地方國有企業控制著國民經濟命脈，在履行經濟職能的同時，肩負穩定和增加就業、保障社會福利、提供公共服務等社會功能，承擔著保證社會公平、實現全民共享發展成果的重任。近年來各地劃轉部分國有資本充實社保基金的做法，就是中國特色的國家治理模式，不可能被西方治理理論所解釋。在開放型經濟治理體系建設過程中，國家投資和國有企業的硬實力支撐表現為大量的基礎設施和公共服務建設，為各類市場主體提供了大量有效的正外部性，特別是不斷降低的用電、運輸、網絡及公共服務價格，在極大促進非公有制企業發展的同時，也為推行制度型開放，吸收和采用國際規則、規制、管理和標準提供了重要物質技術基礎。試想，在基礎設施和公共服務普遍落后的發展中國家，即使開放程度再高，先進的國際規則、規制、管理和標準能夠得到采用嗎？

不僅如此，采取制度型開放，與先進的國際規則、規制、管理和標準接軌，還需要有足夠的人力資本支撐。中國的國有部門培育了大量人才，也為非公有制企業輸送了大量人才。20世紀90年代，全國掀起了一股公職人員辭職下海潮。僅1992年，就有12萬公職人員辭職下海，1000多萬公職人員停薪留職。當前，以跨國公司為代表的國際壟斷資本在傳統及新興行業國際競爭中，擁有先進技術以及全球供應鏈網絡，只有中國國有企業有力量與國際壟斷資本相抗衡，這也是改革開放以來國際壟斷資本未能控制中國產業金融經濟命脈的主要原因，國有企業發揮的“防波堤”及“蓄水池”作用是中國開放型經濟治理的又一重要特征。

（三）要探索科學、高效的治理路徑

科學和高效的治理路徑來自實踐經驗的總結和對客觀規律的認識，而實踐經驗來自問題導向和漸進式摸索。改革開放之初，我們面臨的主要問題是怎么“搞活”對外貿易，政策的著力點在于松綁外貿企業，引入“三資”企業，鄉鎮企業搞“三來一補”，激發各類外貿企業的活力。中共十八大之前，我們面臨的問題是如何進一步促進商品、要素自由流動，在世界范圍促進源優化配置，推動中國經濟又好又快發展。中共十八大以后，我們面臨的主要問題是如何促進制度型開放，匯聚全球資源為我所用，與貿易伙伴互利共贏，為世界經濟發展作出更大貢獻。制度、規則、規制、管理、標準的開放是中國現在追尋的目標導向。中國的開放型經濟建設主要圍繞“三對關系、六條線索”展開：行業開放與區域開放;對居民開放與對非居民開放;邊境開放與邊境后開放[12]。在這個過程中，由于開放速度、節奏不同，在開始階段，每對關系中的兩條線索之間的開放程度呈分離狀態，但隨著開放的逐步深入，兩者不斷趨近甚至融合，實現了漸進式制度變遷。因此，開放型經濟的治理架構也必然要圍繞這“三對關系、六條線索”進行搭建。例如，一方面，在行業開放領域，制定了漸進式關稅制度改革、漸進式人民幣匯率制度改革、漸進式外商投資市場準入等相關法律、法規和部門規章;另一方面，在某些特定區域開設經濟特區，以及出口加工區、保稅港區、綜合保稅區、自由貿易試驗區、自由貿易港等。通過不斷擴大兩者的覆蓋面，最終使之走向接近和融合。再如，在對居民和非居民的開放上，兩者的開放速度和節奏不同，治理架構的搭建也有不同時差和特點。對居民的開放主要是不斷擴大非公有制經濟的市場準入，這是一個漸進的過程;對非居民在投資和金融領域的開放，更是不斷積累經驗的長期過程，各自的治理規則從很不相同逐步向縮小差別方向發展，最終實現部分融合。又如邊境開放與邊境后開放，前者主要涉及貨物，后者主要涉及服務;前者的治理規則主要體現在海關管理規則和關稅制度上，以及計劃管理制度，而后者的治理規則不僅涉及許多經濟部門的規章制度，而且涉及教育、衛生、科技、人力資源、公共安全等部門的規則、規制、管理和標準。這兩個規則體系開始也是有很大的距離，但也在探索不斷趨近的路徑。例如，在金融領域，通過設立自由貿易賬戶，實行電子圍欄的監管制度，從而突破了邊境開放與邊境后開放的分割狀態。可以肯定的是，隨著開放的擴大和深入，這兩套規則制度將在更多領域實現趨近或融合。在“三對關系、六條線索”的不同制度設計和規則運行中，一旦出現了大范圍、深層次的接近或融合現象，制度、規則、管理、標準的集成創新時機就將趨于成熟，從而演化成為更高級形態的治理標準的基礎和前提。

（四）緊緊依靠人民群眾這一最廣泛、最深厚的經濟治理力量

任何治理體系不僅需要一套法律、規則和規章制度，而且還需要有人去執行。治理體系的完善和治理能力的現代化，不僅取決于法律、法規和規章制度的成熟性，而且取決于執行者的知識、工作經驗和技術手段，取決于全社會對治理的認知和認同情況。中國開放型經濟治理體系的建設，不可能一蹴而就，它是一個不斷完善的過程。治理的成效如何，取決于執行者的素質和社會的認同與支持。以中國共產黨員為骨干的各級治理執行者，是落實中國經濟治理制度的關鍵因素;以中國共產黨員為骨干的社會各個階層和群體，既是經濟治理制度的支持者，又是經濟治理制度的監督者。在中國社會高度組織化的狀態下，榜樣具有動員人民群眾的巨大號召力，這是中國經濟治理制度最深厚的偉大力量，它使中國開放型經濟治理的實現水平超過治理規則、規制、管理、標準的預期值。這是解釋中國開放從未被境外經濟金融危機、公共衛生安全危機所擊倒的不可忽略的因素。

根據中國經濟治理的經驗可知，構建開放型經濟治理體系的基本規律是：黨的方針政策是構建所有治理規則的指南;全國性的法律制度是制定實施有關治理的具體部門法規、規章制度的依據;根據上位法的地方立法以及地方政府根據上級政府部門規章制度所制定的細則和落地管理措施，是治理體系的“毛細血管”。這構成了上下貫通、三位一體的中國特色經濟治理體系。這個體系在實踐中互動演進，不斷發育。黨的方針政策來源于以往經驗的總結以及人民群眾的首創精神。由于立法和制定規章制度都有一定的滯后性，而人民群眾的實踐是鮮活的、生動的，往往具有超前性，中國共產黨及時總結人民群眾的實踐經驗，在“法無禁止”的情況下，黨的政策可以率先指導人民群眾的實踐，既避免了無政府主義，又保護了人民群眾的首創精神和積極性。在實踐經驗成熟基礎上制定的法律、法規以及規章制度就具有了更明顯的可行性和科學性。黨的方針政策、法律、法規和規章制度也都需要接受實踐的檢驗，而對實踐的反映最敏感、最容易得到矯正的又往往是黨的方針政策，因此它始終是所有治理規則、規章制度進行修訂和修正的指南。這既是中國經濟治理體系建設的優勢，也是它的基本規律。

四、新發展格局下中國開放型經濟治理的新課題與新任務

中共十九屆五中全會關于“十四五”規劃以及2035年現代化遠景目標的建議，是未來新發展格局的建設藍圖，指明了未來完善開放型經濟治理體系的新課題、新任務。當前，中國開放型經濟治理體系已初步成型，未來要圍繞這些新課題、新任務，依靠基本經驗和規律逐步形成制度型創新成果，使中國開放型經濟治理體系到2035年更加成熟定型。

（一）繼續努力在自由貿易試驗區、自由貿易港建設中總結制度創新和制度集成的成果

賦予自由貿易試驗區更大的改革自主權應當解決三個主要問題：一是進一步降低通關費用，提高貿易便利化水平。二是逐步解決準入不準營的問題。應按照先易后難，解決主體準入與經營準入的不同步和政策不協調問題，逐步使這些領域從“證照分離”“先照后證”走向“證照合一”“照中含證”。三是加強和完善政府各部門的協調。由于服務貿易的開放涉及許多公共產品和公共服務部門，因而政策協調的部門范圍需要擴大，如交通、通信、市政管理、衛生醫療、教育、文化、傳媒、體育、科技、社會保險等部門。目前把自由貿易試驗區的政策協調僅限于商務、經濟金融等部門顯然是不夠的。應當擴大政策協調的范圍，同時加強和完善地方政府部門協調和監管責任，這樣才有利于不同部門與上下級政府之間的制度創新集成。

海南自由貿易港建設的治理架構包括：貿易投資自由化程度更高的制度與規則;“一線管住、二線放開”的監管措施;零關稅的制度設計;原產地規則的設計與監管;海南自由貿易港與境外資金自由便利流動的政策框架;高端產業人才實行更加開放的人才和居留政策;更加自由開放的航運制度以及航空航權制度;數據安全有序流動的規則與監管;等等。

（二）推動“一帶一路”區域開放治理體系建設

要明確高質量發展的衡量標準，具體包括：共建雙方經濟效益、社會效益和生態效益三者統一;共建項目早期收獲與長遠發展統一;共建雙方在經貿活動發展與政策溝通、規則、規制、管理、標準取得共識方面統一。要把維護和保障中國企業的海外合法權益作為共建“一帶一路”取得成效的重要標志，把這個標志納入共建雙方制度建設的內容。突出中歐班列陸上新通道的紐帶作用，圍繞中歐班列建設物流樞紐、生產中心、集散中心，并探索陸地貿易的國際新規則，以及與此相關的投資、分銷、物流、電子商務等規制、管理、標準的“共建共治共享”。

（三）推進貿易創新發展，著手數字貿易特殊監管試驗制度設計

跨境電商是數字貿易的新業態、新模式，應依托政策優勢和相對低廉的運營成本，扶持跨境電商企業做大做強。著手開展海關數字貿易特殊監管試驗，選取代表性行業開展離岸數據業務，賦予若干規模以上數據中心、云服務商、數據平臺等作為海關特殊監管委托代理，為數字貿易監管政策制度創新積累經驗[13]。

（四）在提高服務業開放水平中推進制度型開放

服務業領域的擴大開放仍然有很大的提升空間，且服務業開放涉及較多的邊境后的制度性開放[14]，對于規則、規制、管理和標準的開放治理要求也更高。以往文化、醫療、教育等服務業領域的開放已經取得較大進展，但還需要更具有問題導向的頂層設計和實際步驟。例如，文化走出去急需實現從量到質的提升;醫療領域的開放也需要有新的路徑突破。因此，需要統籌解決開放和國內改革配套的問題。統籌考慮醫療器械、藥品采購制度、醫護人員流動和醫保覆蓋范圍的制度型開放。教育領域的開放，應在職業技術、技能培訓服務方面邁開更大步伐，形成競爭性市場，并提高教育開放的治理水平。

（五）穩慎推進人民幣國際化，深度參與國際金融治理

堅持市場驅動和企業自主選擇，營造以人民幣自由使用為基礎的新型互利合作關系。人民幣國際化應實行“兩條腿”走路的方針：一方面，人民幣要繼續融入以美元為中心的國際貨幣體系，并設計與國際貨幣體系接軌的制度、規則、管理設計以及監管措施;另一方面，建立在底線思維基礎上，突破美國在國際貨幣體系的完全壟斷局面，創新國際貨幣體系，建立人民幣資金國際支付系統作為補充。扶持建立具有根服務器的跨境運作的大型數字企業，利用中國自主建立的國際信息系統，推動人民幣國際資金支付系統的建立，并在此基礎上與合作伙伴共同建構相應的規則和治理體系。

（六）在參與多雙邊區域經貿合作機制中探索國際經濟治理新經驗

2020年11月，《區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）》正式簽署，RCEP進入實施階段。2020年11月20日，習近平主席以視頻方式出席亞太經合組織（APEC）領導人非正式會議時表示，中方將積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定。2020年12月30日，中歐領導人共同宣布如期完成中歐投資協定談判，協定將為中歐企業相互投資提供更為便利的市場準入、更為友好的營商環境。中國加入這些多雙邊合作機制，必然會獲得更多參與國際經濟治理的機遇，并在實踐中取得更多經驗，從而進一步推動中國開放型經濟治理體系的完善和治理能力的現代化。

參考文獻

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（責任編輯：羅重譜）