數字政府建設的價值、困境與出路

王孟嘉

摘? ?要：推進數字政府建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，是釋放數字經濟發展潛能、應對數字經濟發展帶來的新挑戰的現實需要，是加快推動社會治理精準化、公共服務高效化、社會互動信任化的迫切要求，是對政府自身改革進行全方位、全領域、全時空系統性和數字化重塑的戰略支點。為解決因層級間信息控制、信息系統碎片化、地方本位主義導致的頂層設計不完善、地方數字政府建設創新能力不足、數字政府建設協同合作水平較低、數據信息資源利用效率低、數據安全問題突出等難題，未來應當強化頂層設計，構建跨層級統籌建設管理體制與整體聯動機制，重視基層創新，推動地方數字政府建設創新實踐，注重治理協同，創新政府與市場、社會之間協同合作方式，夯實技術支撐，搭建國家層面的數字政府政務應用和服務一體化平臺，完善數字政府信息服務體系和安全保障體系。

關鍵詞：數字政府建設;數字化治理;數字化轉型

中圖分類號：D63? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）04-0136-10

20世紀90年代，隨著西方政府與IT企業之間合作的不斷發展，出現了“電子政務”（Electronic Government）和“數字政府”（Digital Government），這是對西方政府與IT企業合作的各種創新的概括。直到1998年，西方學術界首次使用“數字政府”一詞，成為后續學術界關于“數字政府”研究的重要基礎。2000年，美國成立“數字政府協會”，并組織年度“數字政府研究國際會議”。2012年5月23日，美國發布了新的電子政務戰略——《數字政府：構建更好服務美國人民的21世紀平臺》，它強調了要使民眾在任何地點、任何時間、通過任何設備獲取政府信息和數字化服務[1]。2012年，英國政府成立“政府數字服務小組”以負責定制公眾的數字服務，推行強有力的數字政府戰略，目的在于提供世界一流、以民眾為中心的公共服務，提高管理效率，推動經濟發展[2]。新加坡政府的信息和數字化之路先后經歷了信息技術普及、國家科技計劃、電子政務計劃、智慧國家計劃等重要階段[3]。近年來，數字政府建設受到了我國的高度重視。2017年10月，黨的十九大報告提出“加快建設數字中國”;2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出要“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則，推進數字政府建設”;2020年5月，《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出“推進數字政府建設”。2020年10月黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》進一步明確提出要“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”。“數字政府”是“數字中國”體系的重要組成部分[4]，也是加快數字化發展戰略的重要任務，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。加快數字政府建設是新時代全面深化行政體制改革的必然選擇，是進一步深化“放管服”改革的應有之義，是推動數字經濟轉型的重要保障，也是有效推動我國經濟、社會、生態等方面高質量發展的重要抓手，更是構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的重要基礎。

一、數字政府建設的內涵界定與理論闡釋

（一）數字政府建設的內涵界定

在不同的分析視角下，數字政府的概念界定不同。有學者基于政府形態視角分析認為，數字政府是數字時代背景下運用大數據、云計算、物聯網、人工智能等新一代信息技術所構建的一種政府運行方式與政府形態[5-6]。也有學者基于政府治理目標視角分析認為，數字政府依靠技術助力政府提高獲取、傳遞、分享信息的能力，實現更大規模的數據流動，推動更多知識的應用[7-9]。還有學者基于社會形態演變視角分析認為，以信息交換為中心的信息社會決定著數字協商的治理模式，這種數字政府治理更加強調數據融通和以人民為中心的“智慧服務”，而且政府在面對日趨“網絡化”和“數據化”的過程中，通過數字化的思維、理念、戰略、資源、工具和規則等治理信息提供優質政府服務、增強公眾服務滿意度[10]。此外，Gil-Garcia等也指出，信息和信息技術已以某種實質性方式參與公共治理，從公共管理的角度來看，數字政府可視為公共部門利用信息和信息技術實現公共服務方式的創新，改善公共服務信息和公共服務供給[11]。在此基礎上，王偉玲進一步闡釋了數字政府的內涵，認為數字政府指的是政府借助新一代信息通信技術，以推動公共服務、社會治理、政府決策實現精準化、科學化為目標，通過連接現實社會與網絡社會，進一步重組、再造、優化政府組織架構、行政流程、服務供給，進行全局性、系統性、根本性的施政理念、方式、手段、工具等方面的變革，促進經濟社會運行全面數字化，而建立的一種新型政府形態[12]。

根據上述分析，本文認為，數字政府的內涵是：以大數據、物聯網、云計算、區塊鏈、人工智能等新一代信息通信技術為基礎，通過關聯網絡與現實，激活政府、社會和市場參與公共治理活力;通過改革政府組織結構、優化政府行政流程、改善政府服務供給，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務有效化;通過全局性、系統性、根本性、全方位地變革政府施政理念、方式、手段、工具以及模式，推動形成有效促進經濟社會高質量發展的一種新型政府形態。從技術基礎屬性來看，數字政府網絡基礎設施由大數據、物聯網、云計算、區塊鏈、人工智能等新一代信息通信技術組成，從“人人互聯”逐步走向“萬物智聯”，有助于實現信息傳遞的即時性與精準性;從組織架構屬性來看，數字政府建設將推動政府運作由物質空間分散化布局逐步走向虛擬空間整體性布局、組織結構由科層化逐步走向扁平化、工作方式與手段由手工化逐步走向智能化，有助于實現政府組織結構更新升級、動態適應;從運行模式屬性來看，數字政府建設將推動政府治理由部門封閉化、單一化、傳統化逐步走向開放化、協同化、網絡化，有助于推動社會治理精確化、智能化、前瞻化;從工作重心屬性來看，數字政府建設將推動公共服務供給從以機構為中心逐步走向以市民為中心，參與主體由單一的政府機構逐步走向政府、社會、市場共同參與，有助于實現公共服務大眾化、智能化、便捷化、高效化;從目標屬性來看，數字政府建設的核心目標在于提高政府治理過程中的信息處理與分享能力，充分發揮信息在政府治理中的作用。

（二）數字政府建設的理論闡釋

數字政府建設是在進入數字治理時代后公共治理理論在政府治理實踐中的重要成果，換言之，是以治理理論和信息技術相結合為核心的數字治理在政府治理實踐中的運用，其理論根基仍源于治理理論，突出體現整體性治理、協同治理以及網絡化治理理論。這一系列治理理論的提出及其在政府治理過程中的實踐應用，為數字治理和數字政府建設打下了堅實的理論與實踐基礎。

1.整體性治理理論

佩里·希克斯等在《邁向整體性治理：新的改革議程》中率先提出了整體性治理這一重要理念[13]，它以公民需求和問題解決為治理導向，強調調整不同層級政府之間、不同政府內部部門之間的縱向與橫向的整合，并注重協調目標與手段的關系，重視信任、責任感與制度化，同時依賴信息技術的運用，從而達到協同一致的公共服務目標。佩里·希克斯等進一步提出，有效解決政府不同部門、不同機構面臨的職能重復、溝通無效等問題，需運用整體性治理方法，進而變革治理模式，從而實現政府部門、機構之間的協調、合作。數字技術的發展通過不斷改變事物之間互動互聯關系和存在狀態，提高人類整體性處理經濟社會事務的能力，在推進數字政府建設過程中，數字技術通過增強信息傳遞能力、改善信息傳遞方式，不斷優化政府組織結構和政府治理職能，從而推動數字政府形成整體性政府架構，提高數字政府治理行為的整體性與聯動性。

2.協同治理理論

協同治理理論作為一種新興理論，是以協同學與治理理論為基礎的交叉理論，就其概念而言，它是指在開放系統中尋求有效治理結構的過程。就其內涵而言，協同治理理論的基本前提是治理主體的多元化，包含了政府組織、民間組織、企業、家庭、公民等組織與個體;協同治理理論的基礎則是各子系統的協同性，政府、社會、市場、個體之間相互對話、合作成為協同治理的基礎;協同治理過程中自組織間的協同，對于發揮社會系統功能具有積極作用;協同治理過程中的集體行為需要制定共同規則，這是促成各個組織機構之間競爭與合作的關鍵。數字技術的發展提高了人類整體性協同處理經濟社會事務的能力，在推進數字政府建設過程中，數字技術通過創新政府治理流程、治理工具、治理內容等，進而形成人機合作的線上線下一體化的治理體系，打造政府、社會、市場之間的技術、業務、數據、空間相互融合的治理生態，在政府治理過程中實現多治理主體、多治理機構之間的跨層級、跨區域、跨部門、跨業務的協同與聯動。

3.網絡化治理理論

斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯共同提出了網絡化治理理論[14]，這一理論強調政府更多地依賴于各種協議、戰略伙伴和戰略同盟所構建的網絡關系來從事并完成公共治理，從而擺脫傳統的政府治理模式，實現更高層次的政府治理。數字政府治理活動是在網絡化治理環境下進行的，政府在提供政務服務、進行社會治理等的過程中，往往傾向于依賴所構建的網絡關系來完成。

4.數字治理理論

數字治理理論強調數字治理的根本目的是實現行政數字化，其根本途徑是通過以信息技術為手段搭建一個包含政府、社會公眾、市場等主體廣泛參與的合作網絡，這也是在數字時代背景下政府治理的重要本質特征。數字政府建設更多地注重以大數據、物聯網、云計算、區塊鏈、人工智能等新一代信息通信技術為技術支撐，是支撐政府與社會、市場、公眾之間互動的基礎，更是實現政府數字化運行機制的保障。

二、加強數字政府建設的時代價值

（一）加強數字政府建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求

數字政府建設就是要推進政府信息化、政府管理網絡化、辦公自動化、政務公開化、運行機制化。政府信息化是運用現代信息技術，獲取、處理、分析和利用經濟社會信息，形成以信息對話、決策、服務、創新為核心的制度，有助于全面提升政府的履職能力。政府管理網絡化是整合政務信息網絡管理資源，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的信息網絡協同管理和服務的制度，有助于全面提升政府的管理能力。辦公自動化是采用網絡信息技術設備在移動終端進行辦公業務的制度，有助于全面提升政府的工作能力。政務公開化是全面推行政務決策、執行、管理、服務、結果全過程公開透明，促進政府和公眾進行雙向信息交流、互動反饋的制度，有助于全面提升政府的傳播能力。運行機制化是持續優化調整政府內部的組織架構、運作程序和管理服務，建立起以公共服務為核心的現代管理制度，有助于全面提升政府運行能力。可見，數字政府建設為推進政府信息化、政府管理網絡化、辦公自動化、政務公開化、運行機制化提供了重要途徑，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

（二）加強數字政府建設是釋放數字經濟發展潛能、應對數字經濟發展帶來的新挑戰的現實需要

一方面，在數字經濟時代，數據是一種重要的生產要素，釋放數字經濟發展潛能的重要前提是加強數字政府建設。政府掌握并依托數據資源、數據系統、數據渠道，是催生、撬動經濟數字化轉型發展的先導力量，也是加速大數據、互聯網、云計算、區塊鏈、人工智能等數字經濟與實體經濟深度融合的支撐力量，更是促進經濟高質量發展和建設現代化經濟體系的重要引擎。另一方面，數字經濟時代，仍可能面臨數據價值化尚淺、產業數字化能力和水平較低、資本無序擴張惡化勞資關系、大數據與人工智能技術沖擊勞動就業市場、數字平臺損害勞動者公平公正權益、數字化鴻溝進一步加深、損害市場競爭秩序等重要挑戰，而數字政府作為驅動數字經濟發展的重要動力機制，依托云計算、移動互聯網、物聯網、大數據、區塊鏈等信息通信技術，為政府行業信息化建設提供創新型解決方案，為政府從管理型政府向服務型、創新型政府轉型提供創新型轉型路徑，為加快行政體制改革提供創造型技術支持，從而有效解決數字經濟發展帶來的新挑戰，推動數字經濟發展。

（三）加強數字政府建設是加快推動社會治理精準化、公共服務高效化以及社會互動信任化的迫切要求

政府以大數據、物聯網、云計算、區塊鏈、人工智能等新一代信息通信技術為基礎，這一信息通信技術實施“數據+算法”的雙驅動模式，為政府施政工具、手段、方式、模式提供“探測器”和“生效器”，以此促進社會公眾感知以及行為的數字化。在數字化運作模式下，可推動信息系統相互兼容和數據實時共享，提升政府治理問題精準度、治理對象精準度和治理過程精準度，以降低新時代國家治理的成本，提高國家風險預防的精準度;可發揮群體智能、實施動態監管、完善決策評估，保障政府治理決策民主化、透明化、規范化和合理化;可拓寬治理主體的參與渠道、破解公眾參與國家治理的約束限制，也可增強治理主體參與的積極性以及公民參與治理的意識和意愿;可促進政府職能與服務機制不斷完善，推動新時代政務工作進入新階段，也可實現政府間數據的集中存儲管理與共享交換，提升政務服務質量和水平;可推動政府政務服務積極融入科技創新網絡，實現政務服務方式智能化、政務服務模式創新化、政務服務質量高級化。可見，數字政府建設可為破解社會治理難題、解決公共服務問題、增強社會互動信任機制提供解決方案。

（四）加強數字政府建設是對政府自身改革進行全方位、全領域、全時空系統性和數字化重塑的戰略支點

通過加強數字政府建設對行政運行流程進行創新，改善組織架構與結構，打破信息傳遞壁壘，明晰政府機構職責，促進行政質量、效率不斷提高，提升政府公共服務水平，增強政府治理能力。通過加強數字政府建設倒逼政府進行制度創新，共同推動政府數字化轉型發展，并實現政府數字化與社會、市場之間良性互動。通過加強數字政府建設重塑政府公共服務模式，借助線上線下相融合的服務模式不斷創新工作方法和服務方式，充分利用網上服務大廳、實體大廳、手機終端、政務公眾號和電話熱線等渠道，推進實體電子政務服務大廳與網上電子政務在線服務平臺的融合應用;也可通過應用移動設備輔助辦公保證監管與服務的連續性與實時性，提高行政服務工作效率。

三、數字政府建設的現實困境及其成因

當前，我國數字政府建設面臨一系列困境，這不僅會阻礙推進政府數字化進程，而且還會增加推進國家治理體系與治理能力現代化的成本。因此，要認清現階段我國數字政府建設面臨的困境，深入探究這一系列困境的成因，以更好地提出針對性措施。

（一）數字政府建設的現實困境

1.頂層設計不夠完善

一方面，數字政府建設的體系框架不夠完善，應當更加強調數據資源體系與運維體系在數字政府建設中的重要功能，更加注重實現數字政府價值。另一方面，數字政府建設的統籌建設管理體制與整體聯動機制不夠完善。統籌建設管理體制與整體聯動機制是推進數字政府建設工作的前提條件，雖然中央層面建立了國家電子政務統籌協調機制，厘清了中央有關部門的職能職責，但仍存在部門之間職能定位不清等問題，且地方政府的自主性不夠，有時在數字政府建設過程中較為被動，不利于數字政府建設工作的及時和高效開展。同時，地方政府各機構之間綜合協同渠道不暢，部門之間的協調聯動不夠，各部門的補位協同機制不順暢，導致地方的機構、網絡、平臺、數據等資源統籌管理缺乏有效配合，影響了數字政府整體建設進程。此外，在推進數字政府建設過程中，往往容易忽視數據立法問題，造成數據確權不清、責任不明等突出問題，涉及數據所有權、數據獲取權、數據使用權、數據收益權、數據限制處理權、數據更正權、信息知情權、信息知情同意權等數據權責問題。

2.地方數字政府建設創新能力不足

區域經濟發展水平不平衡和地方創新水平較低是制約我國數字政府整體化、協同化、網絡化的重要因素。不同區域經濟發展水平和經濟發展速度不同，導致政府與公眾之間數字政府建設的價值觀、數字政府建設的基礎設施、數字政府建設人才、數字政府建設整體規劃等存在較大差異，使得各地方數字政府建設水平失衡。同時，地方政府數字化轉型過程中，在理念創新、技術創新、數據開放創新以及數據應用創新方面明顯乏力，阻礙了地方政府數字化進程。

3.數字政府建設進程中協同合作水平較低

地方數字政府建設統籌工作的情況比較復雜，地方數字政府建設做法也不盡相同，導致地方政府數字化進程中協同能力和水平參差不齊，制約了政府、社會和市場的相互合作。一方面，權責不夠清晰。政府職能部門職責劃分不清晰，職能部門存在重復交叉管理，尚未完全明晰對實際項目資金的歸口管理權限，這容易導致政府、社會和市場之間協同合作路徑和機制受阻。另一方面，地方政府上下級之間、部門之間、機構之間政策銜接不暢，致使政策零散化、碎片化，導致信息互聯互通受到抑制，加劇了“信息孤島”效應，不能有效形成共籌共建凝聚力、共享共治合力，抑制了數字化政府建設的進程。

4.技術支撐不足導致數據資源開發利用水平較低

首先，技術支撐不足使得數據信息互聯互通受阻，進而導致跨層級、跨部門數據信息共享共用受限，致使無法有效開發和利用具備高價值、高水平的政務資源。其次，技術支撐不足容易導致資源整合成本上升。整合碎片化、非結構化的數據信息，需要的技術要求較高，成本也較高，資源整合難度偏大。最后，技術支撐不足容易導致數據信息處理難度加大。各類數據信息操作強度高、工作量大，信息管理者容易出現數據信息統計不清、數據不實的現象，數據信息可用性較低，這也進一步導致了數據資源利用效能較低，經濟賦能作用被一定程度削弱。據《中國地方政府數據開放報告（2020下半年）》顯示，在已建成的15個省份省級政務數據開放平臺上，數據應用成果、有效應用成果分別為213個和91個，省份均值分別為14個和6個，有效應用成果占數據應用成果的比例為42.72%，有效利用率相對較低。

5.數據信息安全保障體系有待完善

推進數字政府建設的根基在于數據，數據是驅動數字政府運行的核心要素。隨著數字經濟創新水平的不斷提高，數字經濟與實體經濟融合程度不斷發展，對數據利用的需求越來越多，這對數據提出了更高的要求。尤其是具備專業性強、權威性高、覆蓋率廣、可溯性強的特征的政務數據，在驅動數字產業化和產業數字化發展過程中、在賦能國家治理體系和治理能力現代化過程中、在提高社會數字化服務能力過程中展現了較強的能力。人們更多注重了數據發展所帶來的利益，而忽視了數據利用過程中的安全隱患問題，集中體現在對數據的安全隱患理性認識不足，數據信息、網絡信息和個人隱私容易泄露;對數據運用的程度和尺度把握不準，往往可能導致數據濫用、數據欺詐、信息轟炸、信息鴻溝等較為突出的數據安全問題。此外，雖然我國在2020年出臺的《中華人民共和國數據安全法（草案）》中指出了“數據安全和促進數據開放利用并重”的原則，但數據開放、數據利用的操作規則、管理規范尚未明確細化，這在一定程度上阻礙了政府數據開放、數據利用的進程，也帶來了數據信息安全保護問題，制約了數字政府建設進程。

（二）數字政府建設陷入困境的成因

1.科層體制下縱向權力結構強化了層級間信息控制

劉建軍和劉淑華認為，在科層制度體系中，當科層制內部約束力過分剛性時，等級化的權力體系不僅會阻礙信息的共享和行動的聯結，而且會導致上下之間的信息扭曲和溝通脫節[15]。我國政府系統是自上而下縱向的權力結構與不同政府部門之間以及同一層級不同地方政府之間橫向的權力結構條塊相互結合的管理系統。一般地，在縱向權力結構下存在相對剛性的內部約束力，能夠約束和強化層級之間的信息交流與控制。特別是在大數據時代，數據是數字政府建設的最為重要的信息資源，處于縱向權力結構越高的區位越容易控制數據資源，也就意味著本部門在政府系統中具有更重要的地位和話語權。可見，縱向權力結構強化了層級間數字政府建設的信息控制，導致跨層級、跨部門數據信息共享共用受限。

2.條塊分割體制下信息系統建設呈現碎片化局面

不同政府部門之間以及同一層級不同地方政府之間橫向權力結構是我國管理系統又一種形式。在條塊結合的管理系統中，為了盡可能控制信息資源和維護部門的地位，不同部門之間以及同一層級不同地方政府之間信息溝通交流較少，信息在不同部門之間呈現零碎化的狀況，導致信息系統建設呈現碎片化局面。尤其是，在數字政府建設過程中，任一部門、任一機構須投入一定成本才能盡可能獲取數據資源，數據資源共享存在成本使得數據更是難以共享，加劇了信息孤島的形成[16]。

3.屬地管理原則下地方本位主義阻隔了跨區域協同

區域共同目標和利益是區域合作和協同的動力，擁有越一致的目標和利益越容易產生區域合作和協同[17-18]。但在屬地管理原則下，為更好地促進本地經濟發展，提高本地政治績效，本地更容易產生保護主義或技術壁壘，滋生地方本位主義惡性競爭，這大大降低了區域合作和協同的意愿與動機，同時增加了跨域信息共享與業務的協同成本，致使跨區域協同難以實現[19-20]。

四、加強數字政府建設的策略選擇

在數字政府建設過程中，通過加強頂層設計、基層創新、治理協同、技術支撐、信息安全等重要途徑，不斷提高治理理念、完善政府組織結構、優化政府政務服務流程、升級政府治理手段、改善政府管理模式、創新政府運行機制，可實現更高水平的政府服務質量、更加精準的政府職能變革、更加公正公平的行政執法、更加透明公開的權力運行、更加廣泛有效的社會參與。針對當前數字政府建設過程中面臨的現實困境，應選取針對性較強的路徑作為強化數字政府建設的未來取向。

（一）強化頂層設計，構建跨層級統籌建設管理體制與整體聯動機制

數字政府建設的根本保障在于強化頂層設計。具體而言，應從如下方面著手：

第一，在數字政府建設過程中，更加重視整體服務型政府對資源的整合能力、協同治理型組織對治理的協同能力、開放普惠型平臺對多元參與主體的協調能力。應當更加注重政府數字化轉型發展，發揮數據對數字經濟發展和智慧社會建設的推動作用。

第二，成立數字政府統籌建設管理中心，形成強有力的政府數字化轉型跨層級統籌建設管理體制與整體聯動機制。一方面，構建跨層級統籌建設管理體制，重組、調整政府組織框架體系，明確、細化各部門和各機構的職責，尤其是從總體層面規劃政務數據、信息資源管理標準和管理規范，以適應政府數字化發展;另一方面，利用云計算、移動互聯網、物聯網、大數據、區塊鏈等信息通信技術，創建一體化數字政府建設基礎設施，形成共建共管共享共用的數據信息資源，通過推進數字政府公共服務流程標準化、規范化、模式化，實現跨層級、跨部門之間的整體聯動，包括推動跨層級、跨地域、跨部門之間的業務審批、安全執法、效能管控、監督監察、智慧城市、辦公管理、基層治理等重點工程協同與聯動，提升政府政務服務效率，從而有效推進協同治理過程中的組織整合。

第三，建立全國統一規范的信息技術標準，減少不同政府部門之間以及同一層級不同地方政府之間的信息孤島，降低信息系統建設成本，延伸信息鏈條，加速信息傳遞，從而有效推進協同治理過程中的業務整合與服務整合。

第四，加強政務數據安全管理的法律制度和法律規范建設，為科學謀劃數字政府建設提供有力法制保障。不僅要對包括政務大數據在內的數據進行立法，通過制定法律法規實施數據信息分類保護，加大對相關違法行為的打擊力度，從而明確數據的使用規則和使用規范;而且要對大數據、物聯網、云計算、區塊鏈、人工智能等新一代信息通信技術進行立法，進一步完善有關新一代信息通信技術法律地位、使用和安全規范、監管細則等的法律法規。

（二）重視基層創新，推動地方數字政府建設創新實踐

第一，以理念和技術為核心全面創新推進整體智治。不僅要以用戶需求為導向，加快黨政機關服務方式“一體化”轉型，實現各部門協同高效運作，推動政府數字化轉型發展;而且要加強新一代信息通信技術的應用創新，推動形成新型地方數字政府建設基礎生態。要注重夯實以5G、云計算中心、人工智能等為核心內容的新型基礎設施建設，為大數據采集、處理、整合、運用提供技術支撐;要加強對大數據的管理和應用，以充分引導大數據信息服務各部門、各行業;要創新數字政府建設法律法規和制度體系，以保障信息安全、網絡安全和數據安全。

第二，以數據開放和應用創新實現地方政府數字化治理。數據開放和應用創新是實現地方政府數字化治理的重要突破口，通過成立地方數據管理中心和大數據管理局，推出政府公共數據統一開放平臺，實現人口、資源、農業、金融、地理等多方面的公共數據共享與開放，并帶動電商數據、社交媒體數據、工業大數據等各類數據的開放與共享，實現公共大數據在市場化機制、社會公共服務、環境管理保護等方面的開發利用。同時，不斷完善和發展數據要素市場，壯大數據交易市場，實現數據確權，培育數據的產業鏈、價值鏈和生態鏈，形成數字經濟新產業、新業態和新模式，提升數據應用創新能力。

（三）注重治理協同，創新政府與市場、社會之間協同合作方式

要加強數字政府共建共享的區域協同，實現數字政府共營共用的區域治理，必須創新政府與市場、社會之間的協同合作方式，進而有序引導、合理利用、集約共享信息資源。

第一，搭建政府與市場、社會之間的合作平臺。地方政府可與當地或者外地科研院所、高等學校等共同創立數字政府發展研究院，充分利用科研院所、高等學校的專業優勢，發揮科研院所、高等學校的作用，依托科研院所、高等學校的專家人才，做好數字政府建設方案設計、運行操作、數據開發、系統反饋等工作。

第二，創新政府與市場、社會之間的合作渠道。引入市場化運作機制，通過成立數字政府平臺運營公司，引入市場資金參與數字政府建設，形成數字政府平臺運營公司為主要控股主體、政府與社會投資雙輪驅動合作的局面。數字政府平臺運營公司應掌握信息數據重要資源以及軟件源代碼重要文件，以保障數據信息安全、可靠、可控。

第三，創新政府與市場、社會之間的合作機制。一方面，要形成政企合作的市場化運作機制，促進管理與運營相分離。另一方面，打造市場競爭機制，鼓勵以PPP模式進入非涉密項目的政務信息化工程，而對涉密項目則由數字政府平臺運營公司同其他通信運營商合作。同時，以特許經營等方式系統升級政務信息化工程項目。

（四）夯實技術支撐，搭建國家層面的數字政府政務應用和服務一體化平臺

數據信息是數字政府政務信息的核心資源和關鍵基礎設施。提高政府政務服務能力，必須進一步完善政務信息管理頂層設計，將互聯網、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等新興技術作為數字政務網絡體系的重要技術支撐，持續推進政務云、政務網以及數據中心建設，整合政務信息資源優化其政務流程，建立統一的國家層面的數字政府政務應用和服務一體化平臺，形成政務信息資源目錄體系和共享交換體系，推動政務系統從分散建設走向整合共享，形成政務數據治理共建、共治、共享格局。既要形成大平臺共享、大數據慧治、大系統共治的頂層架構，對各政務系統的軟硬件資源進行集中動態調配，推動政務數據實現標準統一、平臺互通、數據共享、業務協同;又要依托國家層面的數字政府政務應用和服務一體化平臺，實現政務數據融合匯聚，根據統一的數據采集與交換標準推動數據資源共享開放、部門間數據標準對接和系統互聯，通過流程再造實現跨部門、跨系統、跨地域、跨層級高效協同。

搭建國家層面的數字政府政務應用和服務一體化平臺是推動建立數據共享模型、流程再造模型、信用體系模型的重要條件。國家層面的數字政府政務應用和服務一體化平臺具有覆蓋面積廣、使用程度深、數字化程度高的重要特點，能夠保障政務信息資源大數據集中共享、統籌利用、統一接入，實現縱橫聯動、上下協管的數字化治理局面。通過國家層面的數字政府政務應用和服務一體化平臺，實現業務、數據、信息等實時同步共享與更新。通過國家層面的數字政府政務應用和服務一體化平臺，可實現數據、信息及時落地、全方位監控，以標準化、規范化的公共服務事項流程進行行政辦公，實現全網前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件，推動公共服務事項全流程有效監控。

（五）強化信息安全，完善數字政府信息服務體系和安全保障體系

數字政府信息服務體系主要涵蓋政務信息服務內容與政務信息服務形式。以“公開為常態、不公開為例外”為原則，提高政務信息服務內容與信息服務形式公開化、透明化、及時化和有效化的程度，以最大限度地滿足公眾需求，保障民眾的知情權。進一步加強政務單位分布、政務服務形式、政務管理措施等的公開力度，依托集約化平臺信息數據資源，以社會公眾通俗易懂的方式提供標準一致、數據同源的相關政務信息數據服務，提高信息服務資源內容的可讀性和可理解性。

建設數字政府保障體系。不僅要優化數字政府人才結構，推進建立健全專家智力支撐體系，而且要完善數字政府標準建設工作機制，加快政務、監管、數據治理等重點標準研制，規范數字政府制度生態體系，進一步加強新技術在政務服務領域的應用，提升自主創新核心能力，全面深化數據治理，不斷提升安全防范能力，進一步夯實數字政府基礎保障能力。推動電子政務及電子政務信息安全保障全面升級。電子政務標準體系、驗證機制、監督機制以及電子政務工程質量評價機制，是全國一體化的電子政務技術和服務標準化體系建設的重要標準。要以國家總體安全觀為基本遵循，作為引領電子政務政務信息有序安全發展的新保障。建立政務信息安全保障體系，需要進一步創新安全管理理念和體制機制，建立政府和企業網絡安全信息共享機制，培養網絡安全和信息化人才隊伍，實現網絡和信息核心技術、設備自主可控以及關鍵基礎設施和重要領域信息系統的安全可控。

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（責任編輯：羅重譜）