人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)型研究

劉 磊，包家新，蔡宏圖，寇桂君

(1.基層司法能力研究中心，四川 攀枝花 617000；2.攀枝花學(xué)院 法學(xué)院，四川 攀枝花 617000)

一、人民監(jiān)督員制度的存廢分析

檢察機(jī)關(guān)踐行的人民監(jiān)督員制度依然在繼續(xù)，但這并不妨礙國(guó)人對(duì)其存廢進(jìn)行分析論證。綜合考量，權(quán)衡利弊，筆者以為利害關(guān)系如下：

(一)人民監(jiān)督員制度的弊端

人民監(jiān)督員制度有五大怪象：即由被監(jiān)督者產(chǎn)生外部監(jiān)督制度，由被監(jiān)督者劃定外部監(jiān)督規(guī)則，從開始試點(diǎn)到改革之前由被監(jiān)督者選定外部監(jiān)督者，由被監(jiān)督者邀請(qǐng)外部監(jiān)督者前來(lái)監(jiān)督，監(jiān)督者的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在被監(jiān)督者內(nèi)部。這五大怪象使得人民監(jiān)督員制度的效果不佳。從2016年7月至2017年5月，經(jīng)監(jiān)督評(píng)議后，人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見的202件，檢察機(jī)關(guān)采納67件，采納率為33%[1]。

(二)人民監(jiān)督員制度的意義

人民監(jiān)督員制度的政治意義、法律意義、社會(huì)意義不可小覷。第一，人民主權(quán)。國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，權(quán)力監(jiān)督權(quán)力是基于人民的授權(quán)，屬間接監(jiān)督。擴(kuò)大并實(shí)現(xiàn)權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，從間接監(jiān)督過(guò)渡為直接監(jiān)督，是政治文明發(fā)展的起點(diǎn)和歸宿。人民監(jiān)督員制度是人民對(duì)國(guó)家權(quán)力實(shí)行監(jiān)督的實(shí)踐，同時(shí)培育了公民社會(huì)的成長(zhǎng)。第二，權(quán)力監(jiān)督。規(guī)范權(quán)力行使是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本要義，人民監(jiān)督員制度是一種針對(duì)公權(quán)力的制度設(shè)計(jì)，仍有保留的價(jià)值。第三，權(quán)利保障。公民及組織本來(lái)就不堪與國(guó)家權(quán)力相抗衡，更何況是在各種訴訟中面臨或承受各種程序、各種措施的公民和組織；司法程序和司法措施大都關(guān)乎公民和組織的人身、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利。因此通過(guò)人民監(jiān)督促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法，保護(hù)這類特殊群眾的合法權(quán)益不受侵犯。第四，司法民主。理性的專業(yè)判斷能夠足夠符合法律之機(jī)械規(guī)定，但職業(yè)的偏執(zhí)卻未必能夠體現(xiàn)公平正義。或雖不至失去公平正義，但專業(yè)的生冷、晦澀難懂缺少了“煙火氣息”、“人情味兒”，很難博取公眾的理解和認(rèn)同。人民監(jiān)督員制度是人民參與司法的新形式，可以吸納人民智慧，用人民樸素的公平正義觀補(bǔ)充專業(yè)之不足，消弭專業(yè)之缺陷，而且檢察司法有民意做基礎(chǔ)，是檢察執(zhí)法的潤(rùn)滑劑。人民監(jiān)督員制度是民意+專業(yè)的有益探索。第五，社會(huì)共治。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人類活動(dòng)越來(lái)越紛繁復(fù)雜，權(quán)力出現(xiàn)了膨脹擴(kuò)張趨勢(shì)，權(quán)力運(yùn)作日益復(fù)雜多樣，給權(quán)力監(jiān)督提出了更高要求。而國(guó)家資源的有限性，權(quán)力監(jiān)督的艱巨性，決定了傳統(tǒng)的、僅僅依靠權(quán)力一方的“單打獨(dú)斗”無(wú)法滿足“戰(zhàn)場(chǎng)”需求。人民監(jiān)督員制度能夠調(diào)動(dòng)人民積極性，激活人民監(jiān)督潛力，保障其有序參與其中，打造權(quán)力監(jiān)督多元化格局。

在實(shí)踐中，人民監(jiān)督員制度有三方面“業(yè)績(jī)”：一是被收錄到了一些官方文件中，如《2005年中國(guó)民主政治建設(shè)》《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009—2010)》等；二是被規(guī)定在了《人民檢察院組織法》中；三是人民監(jiān)督員的監(jiān)督評(píng)議意見采納率雖然偏低，但產(chǎn)生了積極效果。“最高檢相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，人民監(jiān)督員制度作為一種監(jiān)督制約機(jī)制的存在本身對(duì)辦案檢察官會(huì)產(chǎn)生一種倒逼效應(yīng)，促使檢察官在辦案中更加小心謹(jǐn)慎，嚴(yán)格依法辦事，規(guī)范司法行為。因此，即便是人民監(jiān)督員的監(jiān)督評(píng)議意見未被檢察機(jī)關(guān)采納，人民監(jiān)督員制度的本身效力也已經(jīng)充分體現(xiàn)。[2]”

我們應(yīng)該客觀辯證地對(duì)待人民監(jiān)督員制度，不能一筆抹煞它的可取之處。人民監(jiān)督員制度的價(jià)值決定了它必將長(zhǎng)期存在。

二、人民監(jiān)督員制度的歸宿

既然人民監(jiān)督員制度仍有存在的必要，那么它是繼續(xù)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)呢？還是隨著職務(wù)犯罪偵查權(quán)的易主而轉(zhuǎn)而監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)呢？這要從人民監(jiān)督員制度誕生的動(dòng)因談起。

(一)從檢察機(jī)關(guān)角度分析

人民監(jiān)督員制度的設(shè)立，主要是緣起“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的考慮。因此，人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督對(duì)象主要是作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，還不僅僅是自偵權(quán)的問(wèn)題。人民監(jiān)督員制度已經(jīng)有十六年的歷史，基于制度的延續(xù)性和連貫性，仍應(yīng)保持在檢察機(jī)關(guān)的框架內(nèi)，以降低制度轉(zhuǎn)型的成本和風(fēng)險(xiǎn)。

(二)從監(jiān)察委員會(huì)角度分析

公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，而檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)長(zhǎng)期以來(lái)面臨無(wú)人監(jiān)督的局面，其公正性受到質(zhì)疑。此次國(guó)家監(jiān)察體制改革將職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)剝離出去，不失為一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，使檢察機(jī)關(guān)終于擺脫了“自我監(jiān)督”的尷尬境地。對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查行為的監(jiān)督也就實(shí)現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督，有著對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)監(jiān)督的基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)，相信對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是信手拈來(lái)、輕車熟路的事情。所以人民監(jiān)督員制度更適宜對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

三、人民監(jiān)督員制度的轉(zhuǎn)型分析

(一)人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)型原因分析

既然人民監(jiān)督員制度仍以監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)為宜，而檢察機(jī)關(guān)喪失自偵權(quán)，人民監(jiān)督員制度必然需要重塑方能應(yīng)對(duì)這一變化，解決監(jiān)督對(duì)象空缺之問(wèn)題，謀求一個(gè)全新的定位，重新煥發(fā)人民監(jiān)督員制度的生命力，這是人民監(jiān)督員制度在后自偵權(quán)時(shí)期得以存續(xù)的前提。另一方面，從制度本身而言，人民監(jiān)督員制度歷經(jīng)誕生、成長(zhǎng)、改革等幾個(gè)階段，這其中變化頻率較高、變化內(nèi)容較大，說(shuō)明新生事物的不成熟性。即使是改革后，人民監(jiān)督員制度仍然存在巨大的完善空間。國(guó)家監(jiān)察體制改革既是壓力，又是動(dòng)力和絕佳的契機(jī)，借此機(jī)遇，深化改革，合理改良人民監(jiān)督員制度，推動(dòng)人民監(jiān)督員制度向縱深發(fā)展，激發(fā)人民監(jiān)督員制度的最大效能。

(二)人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)型的構(gòu)成要素

人民監(jiān)督員的選任資格、方式，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，監(jiān)督程序、效力等是人民監(jiān)督員制度的主要構(gòu)成要素，制度要素的構(gòu)造直接決定著監(jiān)督質(zhì)效的高低。國(guó)家監(jiān)察體制改革剝離了檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，人民監(jiān)督員原有的監(jiān)督對(duì)象不復(fù)存在，調(diào)整并科學(xué)界定監(jiān)督范圍，優(yōu)化各主要構(gòu)成要素，是人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)型探索的重要內(nèi)容。

(三)人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)型的內(nèi)容

1.從精英化、專業(yè)化到平民化、大眾化的轉(zhuǎn)型

誰(shuí)來(lái)當(dāng)人民監(jiān)督員？一直以來(lái)就有精英化、專業(yè)化與平民化、大眾化的分歧。人民監(jiān)督員制度的價(jià)值之一為司法民主，通過(guò)人民參與司法，吸取民智，促進(jìn)司法判斷更具科學(xué)合理性、客觀公正性、可行性，提升司法公信力。通過(guò)人民參與司法，反映民意，這里的“民意”與專業(yè)無(wú)關(guān)，若要專業(yè)判斷，檢察官的判斷已是專業(yè)判斷。人民監(jiān)督員是從社會(huì)之公平正義角度，憑借人生經(jīng)驗(yàn)、常識(shí)理性、內(nèi)心良知作出符合社會(huì)主流價(jià)值觀的判斷，修正司法的偏執(zhí)和專橫，降低司法判斷的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。顯然平民化、大眾化路線更加契合人民監(jiān)督員制度司法民主這一價(jià)值理念，更能滿足司法民主的價(jià)值需求。在美國(guó)產(chǎn)生大陪審團(tuán)成員，精英人士、專業(yè)人士不受待見，在日本產(chǎn)生檢察審查會(huì)成員，精英人士、專業(yè)人士基本被排除在外。實(shí)務(wù)中我國(guó)人民監(jiān)督員制度從最開始的精英化、專業(yè)化選任傾向到改革后的平民化、大眾化選任傾向也能說(shuō)明這一問(wèn)題。筆者認(rèn)為律師、公證員、仲裁員、基層法律服務(wù)工作者不應(yīng)參加人民監(jiān)督員選任，此外，當(dāng)時(shí)未成立的監(jiān)察委員會(huì)現(xiàn)在應(yīng)該囊括進(jìn)去——監(jiān)察委員會(huì)工作人員。

2.從推薦、自薦到隨機(jī)抽選的轉(zhuǎn)型

從自己選任人民監(jiān)督員過(guò)渡到他人選任人民監(jiān)督員、從推薦到自薦為主的確都是質(zhì)的飛躍，但仍有進(jìn)步的空間。其一，從一些省份的省級(jí)人民檢察院人民監(jiān)督員選任名額和分布(見表1)略見一斑：分配到各市州的名額極其有限，加之任期較長(zhǎng)，且可連續(xù)擔(dān)任兩屆，即使省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任，“冠名”省級(jí)人民檢察院人民監(jiān)督員，區(qū)域內(nèi)的選擇使得隨機(jī)抽選人民監(jiān)督員監(jiān)督設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察機(jī)關(guān)案件重復(fù)性偏高，基層檢察機(jī)關(guān)案件監(jiān)督同樣如此，難以割斷“熟人效應(yīng)”。其二，自薦方式產(chǎn)生人民監(jiān)督員的代表性遠(yuǎn)超推薦，但并不意味著自薦的代表性全面充分，四川省2016年末常住人口8262萬(wàn)人[3]，2017年選任人民監(jiān)督員，“截至報(bào)名日，有超過(guò)1500人報(bào)名參與省級(jí)人民監(jiān)督員選任，有超過(guò)4000人報(bào)名參與市(州)級(jí)人民監(jiān)督員選任。[4]”上海市2016年末常住人口2419.7萬(wàn)人[5]，2016年選任人民監(jiān)督員，“短期內(nèi)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)自薦報(bào)名者多達(dá)1800余人[6]”。如果說(shuō)推薦是一種片面、局部的民主，那么自薦就是另外一種片面、局部的民主。如何既實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員的廣泛性和代表性，又消除“熟人效應(yīng)”，又反映社情民意？“隔壁鄰居家”的人民陪審員制度在2018年有了專門立法—《人民陪審員法》，根據(jù)該法規(guī)定，人民陪審員的選任方式開始實(shí)行隨機(jī)抽選。筆者以為，這也是人民監(jiān)督員選任方式的發(fā)展方向。本轄區(qū)內(nèi)選任，以便于更好發(fā)揮人民監(jiān)督員了解社情民意的優(yōu)勢(shì)；本轄區(qū)內(nèi)常住居民名單中隨機(jī)抽選選任，以便于盡可能擴(kuò)大選任范圍，實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員的廣泛性和代表性；本轄區(qū)內(nèi)一案一隨機(jī)抽選選任，以便于避免“關(guān)系化”、“熟人化”，從而確保監(jiān)督的獨(dú)立與公正。由檢察機(jī)關(guān)的同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)會(huì)同公安機(jī)關(guān)，從轄區(qū)內(nèi)的常住居民名單中隨機(jī)抽選人民監(jiān)督員數(shù)三倍以上的人員作為人民監(jiān)督員候選人，由司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員候選人進(jìn)行資格審查，征求候選人意見，確定人民監(jiān)督員人選。

表1 三省份人民監(jiān)督員選任名額和分布

3.從自偵案件到全部案件的轉(zhuǎn)型

檢察機(jī)關(guān)自偵職能轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委員會(huì)之前，就已經(jīng)有學(xué)者主張：“擴(kuò)大人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件范圍……從全面監(jiān)督檢察權(quán)行使的角度考慮，前述對(duì)檢察機(jī)關(guān)自偵案件的限定是值得探討的。從整體建構(gòu)的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)考慮將非自偵案件也納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。[7]”也有截然相反的觀點(diǎn)—有學(xué)者提出：“人民監(jiān)督員的監(jiān)督也只能針對(duì)案件事實(shí)部分，因?yàn)閷?duì)于事實(shí)的判斷多數(shù)情況下只要具備一定生活常識(shí)人都能夠勝任的。人民監(jiān)督員只需以一般民眾的是非觀和認(rèn)識(shí)水平來(lái)對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件證據(jù)的真實(shí)性和事實(shí)的認(rèn)定加以判斷和權(quán)衡。這從形式上看，人民監(jiān)督員的權(quán)力范圍小了，但從實(shí)質(zhì)上看是將人民監(jiān)督員制度落到了實(shí)處。[8]”轉(zhuǎn)隸之后，人民監(jiān)督員監(jiān)督現(xiàn)有案件成為唯一的選擇。在這個(gè)唯一的選擇之下，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍具體有哪些？又是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的問(wèn)題。有學(xué)者的思路是：“將其監(jiān)督范圍調(diào)整為檢察機(jī)關(guān)除職務(wù)犯罪外的其他法律監(jiān)督活動(dòng)。[9]”這是全面監(jiān)督型，人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的全部業(yè)務(wù)。首先，根據(jù)人民主權(quán)原則，任何權(quán)力都應(yīng)受到人民(權(quán)利)的監(jiān)督。其次，這是對(duì)新《人民檢察院組織法》的回應(yīng)，是對(duì)該法“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督”規(guī)定的貫徹落實(shí)。最后，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)不只有自偵權(quán)，對(duì)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)全面實(shí)施監(jiān)督才是對(duì)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的最完整的回答。2019年最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》即采用了這一方案，包括“四大檢察”、“十大業(yè)務(wù)”所有檢察權(quán)能。不過(guò)該方案的劣勢(shì)也是非常明顯的，監(jiān)督對(duì)象過(guò)于寬泛，導(dǎo)致制度功能、目標(biāo)泛化，而資源的有限性，勢(shì)必造成制度成本的極大提高，最終制度難以維系。有學(xué)者的意見是：“職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，人民監(jiān)督員制度只應(yīng)保留對(duì)檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的監(jiān)督且以職務(wù)犯罪公訴權(quán)的行使為監(jiān)督重點(diǎn)。[10]”這是重點(diǎn)監(jiān)督型，人民監(jiān)督員僅監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)權(quán)能，而檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定監(jiān)督制約比較薄弱，重點(diǎn)監(jiān)督可以將有限的資源使用在最需要的地方。檢察機(jī)關(guān)借鑒美國(guó)大陪審團(tuán)制度、日本檢察審查會(huì)制度之經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行人民監(jiān)督員制度，當(dāng)時(shí)基于情勢(shì)所需，創(chuàng)造性地運(yùn)用到幾近監(jiān)督空白的自偵權(quán)上，事實(shí)上不論是美國(guó)的大陪審團(tuán)制度還是日本的檢察審查會(huì)制度，民眾參與檢察的范圍都限于檢察官的起訴活動(dòng)，對(duì)檢察官獨(dú)占起訴給予制約。趁此自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸之機(jī)，人民監(jiān)督員轉(zhuǎn)向監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)之公訴權(quán)，實(shí)現(xiàn)功能回歸。各有利弊，此事兩難全，筆者以為應(yīng)取其長(zhǎng)而避其短，采取全面監(jiān)督模式，但在啟動(dòng)上有所差別：鑒于2018年《刑事訴訟法》明確檢察機(jī)關(guān)保留部分自偵權(quán)，擬不起訴的(所有案件)、擬不立案的(自偵案件)、擬撤銷案件的(自偵案件)、犯罪嫌疑人不服逮捕決定的(自偵案件)四類案件自動(dòng)啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，當(dāng)然著手啟動(dòng)工作的是檢察機(jī)關(guān)，因此也可以稱之為檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)；其他案件的當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人或者控告人、舉報(bào)人、申訴人等有權(quán)啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序。無(wú)論是四類案件還是其他案件，檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人或者控告人、舉報(bào)人、申訴人等享有人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的權(quán)利，四類案件的被告知人不得放棄權(quán)利。實(shí)踐中重慶市三級(jí)檢察院發(fā)放《人民監(jiān)督告知書(卡)》，內(nèi)蒙古赤峰市檢察機(jī)關(guān)向犯罪嫌疑人宣讀《實(shí)行人民監(jiān)督員制度告知書》或由犯罪嫌疑人自行閱讀等，這些都是人民監(jiān)督員制度的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

4.從無(wú)約束力到有約束力的轉(zhuǎn)型

2004年版、2010年版、2016年版的人民監(jiān)督員制度由于程序上的保障性，人民監(jiān)督員的表決意見還有被檢察機(jī)關(guān)采納執(zhí)行的可能。2019年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》僅規(guī)定“應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加，聽取人民監(jiān)督員對(duì)……的意見”、“可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加，聽取人民監(jiān)督員對(duì)……的意見建議”等。檢察機(jī)關(guān)此舉使得人民監(jiān)督員制度徹底淪為“柔性監(jiān)督”，監(jiān)督效力毫無(wú)保障。有學(xué)者認(rèn)為：“賦予人民監(jiān)督員實(shí)體性約束力可能會(huì)侵犯《憲法》賦予檢察院的檢察獨(dú)立權(quán)。[11]32”這是個(gè)偽命題。首先，《憲法》第二十七條第二款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”這是司法民主、權(quán)利監(jiān)督《憲法》之依據(jù)；第一百三十六條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”這是檢察獨(dú)立《憲法》之規(guī)定。可見兩者并非對(duì)立關(guān)系。無(wú)論監(jiān)督是否具有約束力，都不會(huì)影響到檢察權(quán)的獨(dú)立行使。因?yàn)楸O(jiān)督是糾錯(cuò)行為，監(jiān)督的目的是制止檢察機(jī)關(guān)的違法行為，不僅不會(huì)傷害檢察獨(dú)立，只會(huì)增強(qiáng)檢察獨(dú)立的話語(yǔ)權(quán)，形成良性循環(huán)。其次，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)并非絕對(duì)的“獨(dú)立”，只是相對(duì)的“獨(dú)立”，任何公權(quán)力的行使都應(yīng)依法和善意，只有在這個(gè)前提下檢察權(quán)才是獨(dú)立的，如果檢察權(quán)非法地、惡意地行使，理應(yīng)受到監(jiān)督和制裁。最后，司法民主不僅僅是“人民參與”，“人民參與”只是最基本的、也是最低層次的要求，司法民主更重要的是“人民做主”。美國(guó)大陪審團(tuán)制度民意具有法律約束力，日本檢察審查會(huì)制度民意原不具有法律效力，2009年修正的日本檢察審查會(huì)法生效，民意從此獲得了一定的法律拘束力，如此變化的原因是“檢察審查會(huì)的審查決議不具備法律效力，是檢察審查會(huì)適用逐漸萎縮的重要原因之一。因此，《日本司法制度改革審議會(huì)意見書》中提到‘為更直接反映民意，應(yīng)授予檢察審議會(huì)的決議一定的法律約束力’”[11]30。作為一項(xiàng)司法民主的制度，如果民意不被尊重，作用如何發(fā)揮？在人大立法之前，檢察機(jī)關(guān)能否自身實(shí)現(xiàn)突破？筆者認(rèn)為程序設(shè)計(jì)應(yīng)以最大限度內(nèi)發(fā)揮制度功效為最優(yōu)：(1)四類案件直接進(jìn)入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，無(wú)需檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；其他案件由當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人或者控告人、舉報(bào)人、申訴人等向同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)提出人民監(jiān)督申請(qǐng)，書面或口頭均可。(2)由司法行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審查并決定是否受理，主要審查是否在期限內(nèi)申請(qǐng)、是否屬于監(jiān)督情形等。(3)召開聽證會(huì)，由司法行政機(jī)關(guān)工作人員擔(dān)任聽證主持人，人民監(jiān)督員擔(dān)任聽證員，全面聽取各方意見，克服過(guò)往“檢察機(jī)關(guān)單方面信息‘灌輸’[12]”的片面性，提高監(jiān)督的客觀性、公正性。(4)人民監(jiān)督員獨(dú)立進(jìn)行評(píng)議和表決，參考律師閱卷權(quán)，規(guī)定人民監(jiān)督員在舉行聽證會(huì)的前三日至評(píng)議表決日享有閱卷權(quán)(含錄音錄像)，為人民監(jiān)督員精準(zhǔn)監(jiān)督提供充分條件。(5)司法行政機(jī)關(guān)將人民監(jiān)督員的表決意見反饋給檢察機(jī)關(guān)，檢察長(zhǎng)不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論；檢察委員會(huì)不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院復(fù)核，上一級(jí)人民檢察院不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應(yīng)當(dāng)書面說(shuō)明理由，人民監(jiān)督員再次審查(書面審查為主)，人民監(jiān)督員再次審查的表決意見檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

5.從檢察機(jī)關(guān)到司法行政機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)型

人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)自始一直設(shè)在檢察機(jī)關(guān)，監(jiān)督案件也在檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行，削弱了人民監(jiān)督員的獨(dú)立性和中立性。并且監(jiān)督者在被監(jiān)督者的場(chǎng)所里監(jiān)督被監(jiān)督者，給監(jiān)督者帶來(lái)一種無(wú)形的壓力，不利于監(jiān)督者毫無(wú)顧忌、毫無(wú)保留地暢所欲言。2014年人民監(jiān)督員制度改革實(shí)現(xiàn)了人民監(jiān)督員“選”“用”分離，筆者認(rèn)為可以在此基礎(chǔ)上深化改革，人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)和監(jiān)督場(chǎng)所也一并移至司法行政機(jī)關(guān)，保證人民監(jiān)督員獨(dú)立公正做出判斷。

6.從內(nèi)部文件到法律規(guī)范的轉(zhuǎn)型

改革先行，改革的成果需要確認(rèn)，改革產(chǎn)生的新生事物需要一個(gè)立世的“名分”，改革產(chǎn)生的新矛盾、新問(wèn)題需要解決，改革行進(jìn)的政策、條件、優(yōu)惠需要固化，改革產(chǎn)生的新制度才能有更大的利益產(chǎn)出。迄今為止，人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的主要依據(jù)仍然是檢察機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，其一，由被監(jiān)督者來(lái)劃定“游戲規(guī)則”，完全違背了監(jiān)督規(guī)律；其二，檢察機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件僅是內(nèi)部規(guī)定，內(nèi)部規(guī)定無(wú)力回應(yīng)和承諾這些深層次需求，無(wú)法賦予人民監(jiān)督員制度法上效力。改革越是深入，越需要法治力量保駕護(hù)航。2018年《人民陪審員法》出臺(tái)，筆者認(rèn)為人民陪審員制度的立法經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，制定獨(dú)立的《人民監(jiān)督員法》，全面規(guī)定人民監(jiān)督員制度，通過(guò)立法，人民監(jiān)督員制度再次升華；通過(guò)立法，人民監(jiān)督員制度的實(shí)施更加有力量；通過(guò)立法，人民監(jiān)督員制度更具穩(wěn)定性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。

2019年末，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在人民監(jiān)督員代表座談會(huì)上要求，檢察機(jī)關(guān)不能對(duì)監(jiān)督程序?qū)訉釉O(shè)障、左推右擋，搞作秀表演，把人民監(jiān)督員當(dāng)花瓶。可見實(shí)務(wù)中檢察機(jī)關(guān)普遍存在嚴(yán)重的走過(guò)場(chǎng)傾向。筆者以為檢察機(jī)關(guān)的所作所為實(shí)不可取，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)拘泥于眼前利益、部門利益得失，應(yīng)勇于擔(dān)當(dāng)、敢于擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在后自偵權(quán)時(shí)期，置死地而后生，改版升級(jí)人民監(jiān)督員制度(在人民監(jiān)督員制度立法之前也只能如此)，實(shí)效監(jiān)督以公訴為主的檢察權(quán)，走出一條人民(權(quán)利)監(jiān)督的康莊大道。畢竟，人民的話語(yǔ)權(quán)才是最大的話語(yǔ)權(quán)。