精準扶貧視角下陜西13年免費教育分區發展路徑研究

吳春娜

摘要：教育精準扶貧是我國扶貧戰略的重要組成部分，是阻斷貧困代際傳遞的基本方式之一。陜西省2016年在全國首先實施13年免費教育政策，是對民生的顧念，由于陜西省貧困縣占比較高，所以功在當代利在千秋的免費教育落實需結合精準扶貧戰略。本文梳理了陜西免費教育發展現狀，對貧困縣（區）的實際情況進行了聚類分析，并提出不同類縣（區）差異化的發展路徑。

關鍵詞：陜西省 免費教育 精準扶貧

引言

教育精準扶貧的提出，是在新環境下針對農村貧困人口實際生活情況所提出的戰略形式和改善方法，陜西省79個縣（區）中56個貧困縣，貧困縣占比70%，在貧困人口教育精準幫扶的指導下，從根本上保證教育精準扶貧的有效性，對陜西省當前精準扶貧乃至永久性脫貧工作都具有重要的現實意義。

陜西省十二屆人大四次會議報告上明確指出：十三五期間，陜西省全面實施13年免費教育，即對學籍兒童從學前一年、義務教育九年到高中三年期間減免學費。本文結合當下政策，以陜西免費教育實施為切入點，探析其與精準扶貧有效結合并落地的路徑，站在精準扶貧的視角來審視該免費教育政策，以期在農村教育精準扶貧問題上提供可行的參考。

1.陜西13年免費教育結合精準扶貧實施的重要意義

教育與經濟社會間相輔相成的規律決定了當社會發展到一定階段就會對教育提出新的要求，隨著我國經濟發展和教育領域改革深入推進，延長義務教育年限和免費教育擴展的呼聲日益強烈，在此背景下，陜西免費教育政策呼之欲出。將教育視作民生投資與生產力投資，扶貧先扶智，治貧先治愚，在切斷貧困的代際傳遞問題上，教育大有作為。十三五期間陜西省把共享作為發展本質，提出不斷為百姓創造福祉的要求，該政策作為一項重要的民生工程落地。政府通過調整財政支出結構，保障政策實施。免費教育可以有效減輕民眾的教育負擔，尤其是貧困縣（區）。

2.陜西13年免費教育實施現狀

2.1政策全面推行之前部分地區已施行

截至2016年年初，該政策全面實施之前，陜西已有26個縣（區）施行13年或15年免費教育，15年免費教育是向前延伸到幼兒園三年，包括神木、府谷、留壩、吳起、寧陜、嵐皋等。各縣（區）的免費教育政策施行不盡相同。

富縣模式，府谷縣作為全國百強縣，2005年就落地了“兩免一補”政策，2009年率先實行義務教育免費教育政策，2010年高中階段減免學費，隔年實施學前三年免費；神木縣同樣是百強縣，2019年GDP在陜西省排名第二，在榆林市排名第一。2005年實施農村義務教育“兩免一補”政策，2007年落實義務教育全免費，2008年高中階段教育免費，2011年在12年免費教育基礎上延長到15年。

窮縣模式，大巴山深山處的嵐皋縣，2012年在全省率先實施13年免費教育，4年教育資金累計投入8.5億元；寧陜縣收入的近四成投入教育，縣政府壓縮行政費用，都投入到教育中；鎮平縣12年免費教育政策從2010年就開始施行。

其他地區，如麟游縣2012年投入210萬元，給縣上唯一的高中麟游中學減免學費，惠及1150名高中生，平均每生每年免交1500元。

2.2陜西貧困縣發展現狀

陜西地處呂梁山區、六盤山區、秦巴山區三大集中連片貧困帶，是全國脫貧攻堅任務較重的省份之一，全省曾有56個貧困縣（區），經過多年持續努力，陜西2017年實現4個縣（區）“摘帽”，2018年實現23個縣（區）“摘帽”，2019年作為脫貧攻堅任務繁重的一年，包括10個深度貧困縣（區）在內的剩余29個貧困縣（區）全部“摘帽”。按照最新在2020年3月份國務院扶貧辦新聞發布會上公布的貧困縣退出最新標準：“一收入（2011年的不變價農民人均年收入2300元）、兩不愁（不愁吃、不愁穿）、三保障（義務教育、醫療保障、住房安全）”，可見貧困摘帽縣（區）相對其他地區經濟基礎依然薄弱，經濟發展及教育發展之路任重道遠。

所以13年免費教育政策全省學校不差異化落實不利于貧困地區教育持續發展，必須對這些縣（區）有所側重和傾斜。財政富縣樹立了財力向教育傾斜的榜樣，窮縣向社會彰顯了富辦教育的決心，這些實施免費教育的縣（區）分布在陜西漢中、陜北和陜南的不同地區，卻都在教育上敢為人先，充分說明，免費教育不是能不能辦的問題，而是想不想辦的問題，是一種格局和魄力。

3.免費教育分區發展實證分析

3.1聚類分析原理

聚類分析是研究分類問題的一種多元統計方法。類是相似元素的集合，是將聚類對象集劃分為若干類別的過程。基本原理是用p個變量來表現n個對象，對量綱不同的數據進行標準化處理，再采用不同方法計算變量間的距離，如歐氏距離，分類是在距離或者相似的基礎上進行的。常見的聚類方法有系統聚類法、快速聚類法、分層聚類法等。本文具體采用系統聚類和K-均值聚類法進行分析。

3.2聚類實證分析

（1）確定聚類單元。陜西省56個貧困摘帽縣，即56個聚類單元。

（2）確定聚類因子。聚類因子包括地方生產總值、財政教育支出、幼兒平均在園數、小學平均在校生、中學平均在校生、小學生師比、中學生師比，這里的中學包括初高中兩個層次。其中：

幼兒平均在園數=幼兒在園數/幼兒園數

小學平均在校生數=小學在校生/小學學校數

中學平均在校生數=中學在校生）/中學學校數

小學生師比=小學在校生人數/小學專任教師人數

中學生師比=中學在校生人數/中學專任教師人數

此外，地方生產總值和財政教育支出因子的確定是出于免費教育的經費保障與當地經濟發展水平和財政收入狀況直接相關的考慮，故作為重要因子引入。

（3）聚類分析。陜西省脫貧摘帽縣（區）2019年免費教育情況，各聚類因子數據能夠反映該縣（區）的一般教育狀況，數據來源根據《陜西教育年鑒》、《陜西統計年鑒》整理而得（表略）。

（4）聚類分析結果及評價。針對如上數據信息通過SPSS 25統計軟件，分別進行K-均值聚類和系統聚類分析，統計分析處理結果（圖略）：一類區安康漢濱區；二類區有西安周至縣，寶雞扶風縣、麟游縣，渭南蒲城縣、富平縣，榆林橫山區、定邊縣，漢中南鄭縣、城固縣、洋縣、勉縣，安康旬陽縣，商洛商州區、洛南縣、山陽縣，共15個縣（區）；三類區為其余40個縣（區）。兩種方法軟件處理結果一樣，檢驗符合要求。

4.精準扶貧視角下陜西免費教育分區發展路徑

4.1一類區均衡發展基礎上提升教育質量

漢濱區是陜西省最后一批貧困摘帽的地區，2019年漢濱區生產總值380.95億元，比上年增長7.8%。不論是生產總值還是財政教育支出，在56個貧困縣（區）中都是排在第一的。所以首先具備投入免費教育的經濟能力。13年免費教育政策最大的變化就是高中學費的減免，轄區共有普通中學62所，其中高中14所；全年在校學生58285人，其中高中23464人。根據陜西省免費教育政策的具體要求，按照省級價格主管部門批準的收費標準免除學費，農村普通高中200元，核算下來漢濱區高中需減免學費469.28萬。該區已于2017年全面落實免費教育政策，那么對于具有一定經濟能力的漢濱區而言，需要在生均教育經費達標的基礎上關注其他教育指標，校舍投入、運動場地、教學儀器設備、班級規模等方面，側重真正落實均衡發展，提升教育質量，避免出現校際之間資源的不公平，對于建檔立卡貧困戶數據要做到動態管理，通過建立精準信息庫進行精準幫扶，對于不同階段貧困生給予資助。

4.2二類區整合教育資源

該類地區橫山和定邊縣是2017年第一批脫貧，周至、扶風、麟游、蒲城和富平縣是2018年第二批脫貧，其余8縣（區）是2019年第三批摘貧困帽。這說明先脫貧的地區教育發展狀況并沒有預想的樂觀，從教育指標數據來看，教育扶貧之路并不順暢，從脫貧到富裕的過程還很漫長，從整個社會來講政府教育投入雖然邊際產出最大，但教育的收益是未來收益或長遠收益，不能立竿見影地顯現出來，所以非常考驗貧縣辦教育的魄力和對民生的顧念。如蒲城縣建立了“1941”教育精準扶貧脫貧攻堅工作體系，即脫貧攻堅信息臺賬，確保教育脫貧精準高效。而且積極協調鼓勵社會各界開展教育資助幫扶，免費教育精準扶貧具體解決方案及執行情況值得同類縣（區）借鑒；富平縣免費教育投入在同類縣（區）中是占比較大，2017年學前一年免費628.13萬元，高中免學費993.34萬元。可以說二類地區也切實落實了省內13年免費教育政策，但教育資源需要進一步整合與調配。教育結構有待完善，生師比不盡合理，大班額問題突出，學校信息化建設落后，需加快網絡信息化教學，學校間資源不均衡，需加快學校標準化建設進程，精準化教育需求，加大教育資源總供給。

4.3三類區加大教育投入

如果說二類區免費教育政策的落實是在經濟發展水平適中和財政收入一定的前提下，那么三類區就需要用戰略眼光和大局思維去審視和前瞻，加大教育投入，即使當前生產總值有限，但窮縣也要辦教育。該類區最大的特點就是經濟發展相對落后，如吳堡縣，只有西鄉縣、漢陰縣、耀州區生產總值相較突出一些，但學生體量大，反映在幼兒平均在園數、中小學生平均在校生及生師比都比陜西省平均值要大。該類縣（區）整體教育基礎條件更加薄弱一些，學校供給不足，剛剛滿足基本需求，需增建擴建；提高生均補助水平，切實減輕家庭負擔，同時向貧困家庭傾斜，精準化建檔立卡；此外提升教師師資水平，保證科學的生師比同時注重對教師的培養和認可。扶貧攻堅不是已經完成的歷史任務，而是需要常態化跟蹤，教育精準扶貧尤其要關注剛剛脫離貧困的家庭，確保貧困生有質量的求學。

基金項目：陜西省教育科學“十三五”規劃2018年度課題：精準扶貧視角下陜西13年免費教育推行路經研究（SGH18H516）

參考文獻：

劉寶磊，深度貧困地區與相對發達地區教育精準扶貧績效比較研究，經濟研究導刊，2020.9.