地方控股鐵路建設管理問題分析

江丹洋

（金臺鐵路有限責任公司，浙江臺州318000）

0 引言

地方鐵路網作為國家鐵路網的重要延伸，是地區經濟發展必不可少的公共基礎設施。金臺鐵路的建設對提高浙江省路網的機動靈活性，優化路網布局，促進沿海經濟持續發展具有重要意義。因此，如何順應地方鐵路建設大勢，理順鐵總、地方政府、項目公司以及各參建單位的主體關系和管理職能，最大限度地提升建設管理效率，推動項目保質保量、安全建設，是地方鐵路建設管理各參與主體的共同責任，也是推進地方鐵路建設、加快發展建成浙江省綜合交通體系最急迫的問題。

1 金臺鐵路建設管理模式

金臺鐵路根據浙江省發展改革委《浙江省地方控股鐵路項目建設管理指導意見》，采用自主管理的模式（見表1），即：

表1 金臺鐵路公司建設管理機構職責分工表

地方控股建設的鐵路項目，原則上由控股人及出資人代表組建的項目公司負責建設或管理。項目公司組建和人員配置執行國家和省相關規定。鐵路行業技術管理等相關專業服務可委托鐵路專業機構進行。

同時，依據國家、鐵總和省方的各項法律法規進行項目建設管理。

2 建設管理實踐過程

金臺鐵路自主管理采用“以省為主、行業支持、企業運作、多方參與”模式[1]。

2.1 完善領導架構體系

堅持以省為主，是金臺鐵路項目管理最鮮明的特點，項目決策立項、項目建設管理、項目運營管理等環節，都是在省方主導下積極推進和完成的。

20世紀80年代末，為適應和推進省區域內的鐵路建設，浙江省政府成立了鐵路建設領導小組，負責研究、決策浙江省鐵路建設的重大事項，制定相關政策。其中包括鐵路規劃、征地拆遷政策、各項目資本金省方出資比例、省方出資中省市出資比例、省級資本金的來源等問題。

在實際操作過程中，對于類似中長期鐵路規劃的修編意見、五年鐵路建設規劃編制、規劃建設項目的前期工作、項目建設中的溝通協調等工作，基本上是以省發展改革委（省鐵辦、省重點辦）為主進行處理的。省部（或鐵路總公司）之間通過領導會談，以會議紀要的形式研究和商定有關問題，省內通過省政府專題會議的形式研究、決策重大問題，例如，省級鐵路建設投、融資總規模的問題，并報請省委財經領導小組研究批準。省鐵辦負責可研報告批復及之前的工作推進，省重點辦負責初步設計批復及之后的工作推進，省交投集團（原省鐵投集團）參與項目建設的全過程，負責催繳各市資本金、按計劃向項目公司撥付省方資本金等工作，掌握項目前期、建設、運營方面的情況，參與重大問題的協調處理工作。

2.2 爭取行業支持

中國鐵路總公司、國家鐵路局等單位的大力支持是項目推進的重要條件。由于鐵路建設行業的特殊性，省方控股鐵路仍處于初級發展階段，項目建設管理的標準、流程和規范尚不完善，再加上鐵路建設技術水平要求高、政策環境復雜等因素的影響，在地方控股鐵路建設管理過程中，離不開行業主管單位的大力支持。

2.3 發揮項目公司的主體功能

企業運作，應充分發揮項目公司作為項目建設法人的主體功能。在項目出資方面，為適應部、省合資建設鐵路的需要，解決省方出資人代表與路方出資人代表的對等關系，浙江省政府在2006年整合了省發展集團與金溫鐵道公司，組建了浙江省鐵路建設投資集團，與上海鐵路局分別代表浙江省和原鐵道部共同組建項目公司，參與項目建設和開通運營后的資產管理工作（2016年省鐵投集團與省交投集團合并成為新的省交投集團）。金臺鐵路是由鐵路總公司以及浙江省政府共同合資修建的，項目的資本金為總投資的一半。其中，鐵總使用鐵路自有資金出資，占比15%；浙江省采取自籌資金，占比85%，剩余資金向銀行申請貸款。

2.4 多方參與

多方參與為地方控股鐵路建設提供重要保障。2017年9月，浙江省交通廳下屬省交通工程監管局進駐金臺鐵路開展安全質量監督大檢查，標志著金臺鐵路安全質量行政監管主體得以落實，金臺鐵路的安全質量行政監管主體正式明確和到位。由此，金臺鐵路也成為接受浙江省行政部門監管的首條鐵路[2]。

3 建設管理中存在的問題

3.1 自主優勢未體現

長期以來，我國鐵路建設都是由國家出資，即使是部、省合資建設，也是以國鐵出資為主。在鐵路建成運營后，項目的盈虧情況與地方政府無關。所以，在鐵路建設領域存在一種慣性思維，即鐵路是國家的企業。地方鐵路建設項目要落地，不可避免的要涉及征地拆遷、調整城市規劃、跨越、改建道路河流等問題以及相關稅費的繳納。在這種慣性思維的指導下，地方政府在盡力爭取讓國家將鐵路建設在自己轄區范圍內的同時，在項目建設過程中也會盡量爭取少損失、多獲利，盡量爭取有利于地方的政策、法規，存在著與鐵路之間的利益博弈關系。在金臺鐵路項目建設過程中，上述問題或現象給項目投資控制和建設推進都帶來較大的困難，導致以省為主的優勢在項目建設過程中，尤其是征拆工作推進方面體現得不夠充分。

3.2 建設管理制度體系不夠完善

由于鐵路建設工程一般都是重大基礎設施基建項目，國家對鐵路的改革尚處于推進過程中，相關配套政策與實際需要相比存在“時間差”，再加上鐵路行業主管部門對地方控股鐵路的建設管理規定比較籠統，地方政府也沒有及時出臺相應的建設管理規章制度，導致建管的制度體系還夠完善，部分政策或規范存在缺位問題。比如，金臺鐵路在建設管理過程中，主要參照、執行鐵總的管理規范和流程，但是遇到具體問題時，仍然存在諸多模糊地帶，如變更設計和調概審批問題，項目公司委托的第三方審價公司完成征遷調概報告后，按照有關規定需報初步設計單位進行審批，否則將無拆遷資金可用，影響征遷驗工計價及投資任務。同時，變更設計問題不僅涉及較大的投資變化，還涉及較高的技術含量，審查批復既要有相當的技術水平，又要承擔相應的責任風險，因此，無論是省交投集團還是省發展改革委都很難把握，作為項目公司更是難以自主決策。

3.3 缺乏配套的信用評價體系

建立針對施工、設計、物資供應等鐵路項目建設參與單位的信用評價體系，將考核評比結果與招投標掛鉤，對保障項目建設的質量、安全、工期具有重要意義。但是，地方鐵路項目信用評價體系暫未能納入鐵路總公司的信用評價體系，對施工、監理企業的信用評價考核力度不夠，地方控股鐵路建設單位對各參建單位的制約手段相對薄弱，目前僅可采用人員清退、經濟獎罰等手段進行安全質量管控。同時，對設計、咨詢單位的考核評價通道也不夠通暢。根據鐵總相關文件要求，建設單位對施工圖設計單位、咨詢單位每半年為一個考核期，在進行項目管理考核評價后，將結果上報路局建設處，經審核后一并報與鐵總考核。然而，因金臺鐵路是以省方為主建設的項目，經與路局建設處溝通，對設計、咨詢單位的考核情況，路局不予接受，故也無法進一步上報[3]。

另外，對物資供應商的信用評價體系也不夠完善。相比于國鐵，鐵總制定出了供應商關系管理規定，包括對供應商的風險管理、日常不良行為處理、信息管理、年度信用考核等內容。但是，浙江省重點工程招投標辦法中，只有投標人被列入了招標投標失信黑名單（以省發改委公布的披露期內的失信黑名單為準），主要針對供應商的招投標環節。但是，在實際供應中，對以假充好、產品質量不合格等問題，項目公司并沒有有效的辦法或手段來制約供應商，因而無法實現對供應商的有效控制。

4 對策及意見

在鐵路建設的新形勢下，根據地方控股鐵路的實際情況，對建設過程中出現的棘手問題，應從制度、機制、政策、管理水平等多方面抓起，有針對性地為制定及實施浙江省地方控股鐵路的未來建設方向，提出建議及改進措施。

4.1 完善地方控股鐵路建設管理體系

加強省級頂層設計，進一步建立和完善適合地方控股鐵路建設管理的制度體系。鑒于鐵路分類建設以后，國家鼓勵地方控股鐵路的建設和發展，地方政府和相關主管部門在充分借鑒國鐵管理制度經驗的基礎上，要結合實際，大膽創新，在省方各層面做好制度的銜接與完善。比如，建立和完善浙江省地方控股鐵路建設管理辦法、工程質量安全監督、信用評價制度辦法等。特別是要研究制定《浙江省鐵路建設管理辦法》，對以省為主的鐵路建設項目的建設程序、建管機構責任分工、政府協調機制、項目補虧機制、支持政策等進行明確，使以省為主的鐵路建設有法可依、有章可循。

4.2 建立責任落實和工作協調機制

協調各方參建主體，加快建立責任落實和工作協同機制。由于浙江省地方控股鐵路建設正處于探索、推進的初期階段，在積極爭取鐵總、交通運輸部等行業主管部門大力支持的前提下，要充分發揮省鐵路建設領導小組的作用，按照省鐵路建設年度工作安排，制定鐵路項目前期、實施中的工作進度計劃，明確工作內容和時間節點，并分解任務至省有關部門、單位和鐵路建設沿線的各級政府一把手，落實工作責任，定期組織監督考核，并將考核結果納入省重點項目建設工作管理范圍。同時，建立自上而下的協調督辦機制，由省發改委牽頭建立鐵路建設聯席會議制度，對鐵路建設的重大問題、重點工作進行綜合研究、協調，對沿線地方政府落實鐵路建設工作的情況進行綜合考核。定期檢查項目推進情況，及時協調處理項目建設中出現的困難和問題，對一些重大問題提出解決方案并報省政府決策。沿線各縣（市、區）政府、鐵辦也要成立相應的機構，加強人員配置，負責有關鐵路項目前期及建設期的協調、管理工作，減少溝通成本、提高辦事效率。

4.3 加大政府的扶持力度

加大有利于項目推進的政策扶持力度，統籌兼顧經濟效益與社會效益。鐵路是關系國計民生的重大基礎設施，其社會屬性和經濟特性決定了鐵路項目的建設主要依靠政府的主動作為和各參建主體單位的資源投入。

4.3.1 建立補虧機制。雖然地方控股鐵路項目運營后的預估經濟效益不容樂觀，但是建設一條鐵路所帶來的經濟效益，主要體現在項目沿線但不局限本線。地方控股鐵路項目在建成運營后，直接受益的仍是沿線地方經濟。因此，在政策扶持上更應給予鐵路企業適當傾斜，發揮出社會主義制度的優越性，在項目建設前明確補虧機制。

4.3.2 降低工程造價。為了有效控制征地拆遷費用，可由地方政府負責提交鐵路建設用地，該部分費用不計入項目總投資，地方政府也不再承擔項目資本金，從而大大降低了項目投、融資壓力，并有效控制了征地拆遷費用。參照國鐵為主的項目，省有關部門對地方控股鐵路項目在礦產資源稅、占補平衡費等規稅費減免上，應給予更大支持。

5 結語

綜上所述，浙江省地方控股鐵路建設的市場巨大，發展前景不容小覷。但是，目前暴露出來的問題也很多，將要面對的挑戰也很大。在自主管理模式下，堅持和推進地方控股鐵路建設，有利于以省為主的鐵路建設的長遠發展，符合國家鐵路的宏觀政策和發展趨勢。同時，在現有體制下加強地方控股鐵路項目的建設管理，也是一項綜合、復雜的管理系統工程，需要鐵路項目管理單位、各參建單位和地方政府各級部門的共同努力，尤其是省方各級涉鐵單位，既要懂得自力更生，又要強化合作意識，從政策制度與機制完善、社會資源的合理利用、融資體制的轉變、人才隊伍培育、項目建管能力的提升等各方面進行全方位努力，大膽創新，先行先試，不斷推動浙江省地方控股鐵路建設事業的健康、可持續發展，力爭早日融入我國鐵路建設市場的廣闊天地。