如何推進武漢城市圈區(qū)域協(xié)同立法？

戴豐善 吳樂

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黨的十九大報告明確提出，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，對推動地區(qū)實現(xiàn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義。協(xié)同立法作為立法領(lǐng)域的新事物，通過整合區(qū)域立法資源優(yōu)勢，滿足區(qū)域改革發(fā)展的共性需求，對于落實和推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略具有積極意義。

近年來，全國人大常委會積極鼓勵各地探索開展區(qū)域協(xié)同立法。京津冀、長三角、粵港澳等地率先探索開展區(qū)域立法協(xié)作，形成了一批區(qū)域協(xié)同立法成果。

湖北省委十一屆八次全會提出，要緊扣一體化和高質(zhì)量發(fā)展要求，著力構(gòu)建“一主引領(lǐng)、兩翼驅(qū)動、全域協(xié)同”的區(qū)域發(fā)展布局，加快構(gòu)建全省高質(zhì)量發(fā)展動力系統(tǒng)。湖北省“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要明確提出：“打造武漢城市圈升級版，建立完善協(xié)同聯(lián)動推進機制，制定同城化發(fā)展規(guī)劃，以光谷科技創(chuàng)新大走廊、航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)、武漢新港建設(shè)為抓手，推動形成城市功能互補、要素優(yōu)化配置、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、交通便捷順暢、公共服務(wù)均衡、環(huán)境和諧宜居的現(xiàn)代化大武漢都市圈，加快武漢城市圈同城化發(fā)展。”

今年2月25日，湖北省人大常委會召開區(qū)域協(xié)同立法工作研討會議，要求市州人大常委會積極將黨委政治決策與人大立法決策相銜接，探索開展區(qū)域協(xié)同立法工作。省委書記應(yīng)勇同志在4月2日全省區(qū)域發(fā)展布局暨縣域經(jīng)濟工作推進會上強調(diào)，“一主”是區(qū)域發(fā)展布局的“龍頭”，是全省發(fā)展雁陣的“頭雁”，要突出一主引領(lǐng)，堅定不移把武漢做大做強，打造全省高質(zhì)量發(fā)展主引擎。依法保障和推動省委重大戰(zhàn)略落實落地，開展區(qū)域協(xié)同立法意義重大、責任重大、任務(wù)重大。省委常委、武漢市委書記王忠林同志要求，全市上下要切實增強責任感緊迫感，堅決扛起推動中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的“支點責任”、全省協(xié)同發(fā)展的“頭雁責任”、武漢城市圈同城化發(fā)展的“牽頭責任”，為全省全域協(xié)同發(fā)展作貢獻。

4月7日，武漢市人大常委會組織召開武漢城市圈區(qū)域協(xié)同立法第一次聯(lián)席會議，討論通過了武漢城市圈區(qū)域協(xié)同立法框架協(xié)議，確立了一系列工作機制，提出了關(guān)聯(lián)度高且需多方協(xié)同的立法建議，為加快推動武漢城市圈區(qū)域協(xié)同立法破題開篇，凝聚了共識。

把握協(xié)同立法原則發(fā)揮地方立法作用

習近平總書記明確指出：“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及跨區(qū)域的重大改革，而重大改革都要于法有據(jù)。開展武漢城市圈區(qū)域協(xié)同立法，研究解決區(qū)域發(fā)展中的共性問題，建立相對統(tǒng)一、相互銜接的法規(guī)制度，可以發(fā)揮法治的最大效益，更好地引領(lǐng)和推動武漢城市圈同城化發(fā)展。

探索推進協(xié)同立法工作過程中，應(yīng)堅持以下四個原則：

一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。要把握好協(xié)同立法的政治方向。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好協(xié)同立法工作的根本保證。開展協(xié)同立法，必須在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下。立法的總體思路、重點任務(wù)、難點問題必須向黨委請示報告。只有把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到立法協(xié)同的全過程和各方面，才能確保協(xié)同立法工作的正確政治方向，才能統(tǒng)籌整合地方性法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)、政府規(guī)章等各方面資源，形成強大的法治合力。

二是堅持法制統(tǒng)一。要把握好協(xié)同立法的權(quán)限邊界。要立足于設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限范圍，緊扣區(qū)域改革發(fā)展需求，突出地方立法特色，切實維護社會主義法制統(tǒng)一和尊嚴。對于協(xié)同發(fā)展中亟須解決的焦點、難點問題，超出了設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限范圍的區(qū)域立法事項，應(yīng)向省人大常委會提出立法建議，相關(guān)市人大常委會積極做好協(xié)同配合工作。

三是堅持求同存異。要把握好協(xié)同立法的核心關(guān)鍵。區(qū)域協(xié)同立法的核心要義，是通過地方治理權(quán)的協(xié)作，妥善分配發(fā)展紅利、成本，合理協(xié)調(diào)利益沖突、競爭。要切實考慮城市圈內(nèi)各城市經(jīng)濟社會發(fā)展的共同需要，堅持問題導(dǎo)向、目標導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，找準協(xié)同立法的切入點、結(jié)合點、著力點，確保協(xié)同立法取得實質(zhì)成果。在立法過程中，既要加強各地之間的頂層設(shè)計、制度安排、協(xié)調(diào)聯(lián)動等趨同性，也應(yīng)看到各地之間經(jīng)濟社會發(fā)展差異，照顧彼此關(guān)切，協(xié)調(diào)各地法制的差異，以統(tǒng)一的制度規(guī)則，破解、回應(yīng)區(qū)域發(fā)展中的共性難題和需求，實現(xiàn)多方共贏、共同發(fā)展。

四是堅持先易后難。要把握好協(xié)同立法的推進節(jié)奏。城市圈內(nèi)各城市都面臨著各自的經(jīng)濟社會發(fā)展任務(wù)，在選擇協(xié)同立法項目時，應(yīng)先易后難，優(yōu)先安排調(diào)整對象相對單一、利益關(guān)系相對簡單、共性需求關(guān)聯(lián)性高、群眾呼聲強烈的立法項目，確保協(xié)同立法接地氣、真管用、可操作。

建立協(xié)同立法機制提升協(xié)同立法質(zhì)效

第一，建立聯(lián)席會議機制。一是工作層面聯(lián)席會議。由九市人大常委會法制工作機構(gòu)輪流召集，不限形式和次數(shù)，主要討論立法協(xié)同的日常工作，并就協(xié)同立法項目和重要制度安排形成初步共識。二是協(xié)調(diào)層面聯(lián)席會議。由九市人大常委會分管副主任在每年的區(qū)域協(xié)同立法聯(lián)席會議召開前召集，重點商討協(xié)作思路、內(nèi)容和舉措，協(xié)調(diào)解決工作中的困難和問題。三是決策層面聯(lián)席會議。由九市人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)召集，一般每年召開一次，由九市人大常委會輪流組織，研究協(xié)同立法的重點工作安排，確定協(xié)同立法成果。

第二，建立溝通協(xié)商機制。相關(guān)市人大常委會應(yīng)加強相互之間立法工作聯(lián)系和溝通，對引起兄弟城市關(guān)注的地方性法規(guī)，及時通報立法項目進展情況，主動征求意見，并反饋意見吸納情況。相關(guān)市人大常委會應(yīng)就當年聯(lián)席會議討論主題加強溝通協(xié)調(diào)，共同研究提出協(xié)同立法事項，部署落實協(xié)同立法目標和任務(wù)，解決具體問題。

第三，建立立法計劃協(xié)同機制。相關(guān)市人大常委會在編制各自年度立法計劃時，應(yīng)當互相通報有關(guān)編制情況，互相征求意見，做到彼此呼應(yīng)、相互協(xié)調(diào)。對共同關(guān)注的重點立法項目、關(guān)聯(lián)度高需要協(xié)調(diào)推動的立法項目，要盡可能同步安排起草、審議、表決。

第四，建立學習交流機制。相關(guān)市人大常委會應(yīng)圍繞提高立法質(zhì)量和效率，加強人大立法工作經(jīng)驗和立法成果的交流與共享。可以采取日常溝通、定期交流、專題協(xié)商、走訪座談、實地考察等形式加強信息互通，共享重要立法信息，共享立法聯(lián)系點和工作平臺，相互取長補短。建立立法干部學習培訓(xùn)交流機制，相互提供立法干部學習培訓(xùn)年度計劃安排，采取多種形式開展學習培訓(xùn)活動。依托相關(guān)立法智庫，選擇一批基礎(chǔ)性、綜合性的地方立法課題，深入開展理論研究協(xié)作，實現(xiàn)理論研究成果共享。

第五，建立法規(guī)文件清理常態(tài)化機制。相關(guān)市人大常委會緊扣城市圈一體化和高質(zhì)量發(fā)展要求，經(jīng)常性開展法規(guī)文件專項清理，對與區(qū)域協(xié)同發(fā)展形勢和要求不相適應(yīng)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件，及時進行立、改、廢。在清理過程中，相關(guān)市人大常委會應(yīng)及時將工作信息與其他市人大常委會進行交流共享、征求意見，盡量統(tǒng)一進度，核心內(nèi)容盡量保持一致。

聚焦重點領(lǐng)域促進有效銜接

區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)積極對接武漢城市圈同城化發(fā)展要求，堅持“9個城市就是1個城市”的理念，按照應(yīng)勇書記關(guān)于規(guī)劃同編、交通同網(wǎng)、科技同興、產(chǎn)業(yè)同鏈、民生同保的區(qū)域協(xié)同發(fā)展總體要求，聚焦同城化發(fā)展中的重點、難點和焦點問題，在以下五個領(lǐng)域探索開展區(qū)域協(xié)同立法。

一是按照規(guī)劃同編的要求，推進規(guī)劃領(lǐng)域協(xié)同立法。協(xié)同發(fā)展，規(guī)劃先行。推進武漢城市圈同城化發(fā)展，首要任務(wù)是建立區(qū)域發(fā)展規(guī)劃同編的綜合性工作機制，統(tǒng)籌推動城市圈內(nèi)各城市在發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃和重大專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)一融合。相關(guān)市人大常委會可以就武漢城市圈專項規(guī)劃開展立法調(diào)研，借鑒京津冀和成渝等地的經(jīng)驗做法，通過立法的形式構(gòu)建以城市圈發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，各領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃、重點區(qū)域規(guī)劃為支撐，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系，強化規(guī)劃的剛性約束。

此外，相關(guān)市人大常委會還可以圍繞臨空臨港經(jīng)濟、光谷科創(chuàng)大走廊、車谷產(chǎn)業(yè)等專項規(guī)劃進行區(qū)域協(xié)同立法探索。

二是按照交通同網(wǎng)的要求，推進交通一體化建設(shè)領(lǐng)域協(xié)同立法。省委明確要求武漢城市圈緊扣同城化這一關(guān)鍵，以交通互聯(lián)互通為基礎(chǔ)，打造武漢城市圈升級版。目前，城市圈內(nèi)各城市在道路建設(shè)和管理、車輛管理、交通設(shè)施技術(shù)標準等方面存在標準并不完全統(tǒng)一等問題。為了促進要素流動不受城市距離和行政區(qū)域的限制，打破壁壘、拆除藩籬，相關(guān)市人大常委會可以對本地區(qū)交通建設(shè)和管理等方面的政策進行系統(tǒng)梳理，通過立法的形式將規(guī)則予以統(tǒng)一，為加快建設(shè)武漢城市圈大通道、形成一小時通勤圈提供法治保障，更好服務(wù)全省實體經(jīng)濟發(fā)展。

比如，隨著軌道交通向武漢周邊延伸，相關(guān)市人大常委會可以啟動軌道交通建設(shè)和管理立法，在一些制度規(guī)范上與剛修訂的《武漢市軌道交通管理條例》進行銜接。今年，武漢市人大常委會還將制定《武漢市城市道路路政管理條例》、修訂《武漢市城市公共客運交通管理條例》列為常委會立法調(diào)研項目，相關(guān)專門委員會將在立法調(diào)研方式上進行一些探索創(chuàng)新，充分學習城市圈內(nèi)兄弟城市好的經(jīng)驗做法，為下一步立法奠定基礎(chǔ)。

三是按照科技同興的要求，推進科技創(chuàng)新領(lǐng)域協(xié)同立法。省委、省政府明確提出，大力推進以東湖科學城為核心的光谷科技創(chuàng)新大走廊建設(shè)，將其作為湖北省協(xié)同創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)。

為推進科技強省戰(zhàn)略落實落地，武漢、鄂州、黃石、黃岡、咸寧可以在推進科創(chuàng)大走廊建設(shè)方面加強協(xié)作，武漢、仙桃、天門和潛江可以在推進車谷產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新大走廊建設(shè)方面加強互動。相關(guān)市人大常委會可以就產(chǎn)學研合作、產(chǎn)業(yè)協(xié)助、人才發(fā)展、科技成果轉(zhuǎn)化、土地空間保障、數(shù)據(jù)開放共享以及營商環(huán)境優(yōu)化等方面探索開展聯(lián)合立法調(diào)研，加強協(xié)調(diào)對接和信息交流，實現(xiàn)政策共享互動、促進資源優(yōu)勢互補。條件成熟時，可選擇相關(guān)立法項目開展協(xié)同立法，助力打造區(qū)域創(chuàng)新共同體。

四是按照產(chǎn)業(yè)同鏈的要求，推進產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域協(xié)同立法。產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，是推動武漢城市圈一體化發(fā)展的重要保障。城市圈內(nèi)各城市的資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相接，擁有互相融合、協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)。相關(guān)市人大常委會可以圍繞跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)合作的成本分擔和利益共享機制等重點、難點問題，聯(lián)合開展立法調(diào)研論證，破解制約產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的行政壁壘和制度障礙，為促進武漢城市圈產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、一體發(fā)展提供保障。

如，相關(guān)市人大常委會可以圍繞生物醫(yī)藥、航空航天、高端裝備、新材料、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)開展協(xié)同立法調(diào)研，推動城市圈內(nèi)的優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高端化、智能化、綠色化、品牌化發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展。又如，為推動文化旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，可以就“長江國家文化公園”進行協(xié)同立法，對涉及的楚文化、盤龍城、工業(yè)文明、知音文化、青銅制造、長江沿岸文明脈動等文化資源進行挖掘利用。

五是按照民生同保的要求，推進公共事業(yè)領(lǐng)域協(xié)同立法。教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等公共服務(wù)能否實現(xiàn)一體化，是城市圈老百姓最關(guān)心的問題。相關(guān)市人大常委會可以從這些最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手，探索開展協(xié)同立法，多謀民生之利、多解民生之憂。

比如，針對這次疫情防控暴露出來的短板，可以加大對公共衛(wèi)生領(lǐng)域立法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，在制度規(guī)范上盡可能保持一致性、協(xié)同性和融合性。又如，在城市圈人才發(fā)展、戶籍管理、社保醫(yī)保等領(lǐng)域，可以就政務(wù)服務(wù)事項“一網(wǎng)通辦”、證明事項清單式管理等，同步開展立法調(diào)研、立法論證，引領(lǐng)公共服務(wù)提質(zhì)擴面，為促進人才自由流動、營造良好營商環(huán)境提供法治保障。

此外，還可以對省內(nèi)跨地區(qū)的梁子湖、府河等河流湖泊保護和治理，長江流域禁捕以及機動車尾氣、秸稈焚燒等開展協(xié)同立法調(diào)研，讓城市圈內(nèi)的人民群眾共享生態(tài)紅利。

協(xié)同立法只是初步解決了區(qū)域協(xié)同發(fā)展“有法可依”的問題，區(qū)域城市之間的協(xié)同還可進一步向其他領(lǐng)域延伸拓展。相關(guān)城市可以在法規(guī)實施監(jiān)督、法規(guī)清理評估、規(guī)范性文件備案審查、行政執(zhí)法、司法保障、普法宣傳等領(lǐng)域進行協(xié)同，探索建立區(qū)域行政執(zhí)法聯(lián)動、違法行為處置協(xié)調(diào)、司法案件移送協(xié)作、執(zhí)法設(shè)施和執(zhí)法能力聯(lián)合保障等機制，加強城市之間法治建設(shè)的協(xié)同、協(xié)商和協(xié)作，以法治力量助推武漢城市圈同城化發(fā)展，輻射引領(lǐng)帶動全省高質(zhì)量發(fā)展和長江中游城市群建設(shè)共同推動區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展。