新型城鎮化進程中城郊治理協同創新機制研究
——以圳美新村為例

謝紫欣 劉珂伶 成 力

(西華大學土木建筑與環境學院，四川 成都 610039)

0 引言

有效的城郊治理體系是我國不斷推進新型城鎮化的必要條件，當前城郊鄉村社區普遍存在邊緣治理的現象，城市居民與農村居民的治理體制和管控方法互相融合影響，即利用城市的治理制度無法限制城郊鄉村的現實社會問題，利用城郊鄉村的治理制度無法達到新型城鎮化的要求，因此兩者互相矛盾、滲透，嚴重阻礙了我國新型城鎮化的建設。深圳市通過進行社會整合，利用“協同共治”的城郊社區管理模式，將社區居民自制與原有城郊制度相結合、在行政組織上加強管控與引導、刺激個體經濟的治理能力與責任，為城郊轉型新型城鎮化提供了有效制度保障。本文對深圳圳美新村進行調研分析，通過對小區行政組織結構以及治理機制兩個方面對“協同共治”的新型城郊治理模式進行了評估分析，意在為城郊鄉村向新型城鎮化的轉型升級提供有效參考。

1 個案村概況

圳美新村位于深圳市市區北郊，隸屬于深圳光明區新湖街道，80年代開始，隨著深圳的逐步發展，圳美社區開始成立果場、牛場等農副產品公司，隨著社區工業園的逐步建立發展，圳美社區經濟持續增長，同時外來居民也日益增加，圳美新村逐步開始舊村改造，目前圳美新村已完成了大部分改造，并成為了示范村。

2 “居政區治”的管理組織結構

2.1 區居委標準行政化

《城市居民委員會組織法》對居民委員會有明確描述：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織”，即為社區居民活動的窗口平臺。但基于城郊村難以協調改造的現狀，政府為了更好地統一行政規制和整合資源，將城郊村社區居委會的功能進行轉變，成為街道辦事處的“準派出機構”。

2.2 小區基層自治化

采用“社區、小區、村”分級聯動組織結構，實際上小區是組織健全的社區居民自治的實施單位。例如圳美新村的政治領導核心是黨支部，小區的決策通過小區代表大會進行決策，小區的事務通過單管與小區代表進行協商，并由小區代表進行表決。

2.3 自然村集體經濟功能顯現化

“中國農村村民自治的重要制度背景是集體財產制度。這是世界上獨具特色的財產制度，也成為中國鄉村治理的基礎”[3]。深圳進行城郊村管理體制的改革中，允許獨立集體經濟組織以自然村為單位進行保留，并在政府留用地上開發集體經濟，因此以自然村為行政單位的集體經濟功能開始顯現。

相對來說，自然村有更加簡單的組織結構，以圳美新村為例，其集體資產由圳美經濟合作社統一收歸管理。在內部管理體系方面，參照《廣東省農村集體經濟組織管理規定》的規定：農村集體經濟組織的最高權力機構是成員大會。凡涉及成員切身利益的重大事項，必須提交成員大會討論決定。圳美經濟合作社設有管理、監督機構，成員大會或者成員代表會議實行“一人一票制”或者“一戶一票制”等表決方式，具體由組織章程確定。

集體經濟的權益分配及社員資格認定，實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，集體經濟組織成員所生的子女，戶口在集體經濟組織所在地，并履行法律法規和組織章程規定義務的，屬于農村集體經濟組織的成員。實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制時起，戶口遷入、遷出集體經濟組織所在地的公民，按照組織章程規定，經社委會或者理事會審查和成員大會表決確定其成員資格；法律、法規、規章和縣級以上人民政府另有規定的，從其規定。由表1可見，從2004年開始，圳美新村的城市戶口率在一步步上升。

圖1 圳美新村的城市戶口率

3 “協同共治”的實質與運行機制

3.1 行政管控與引導

設置社區居委會并通過標準化的行政模式，增強了當地政府對城郊村的管控力度，同時完整的行政組織機構能夠進一步推動城郊村的“協同共治”。同時街道辦事處相關干部系統負責某一社區的整體治理，形成點面結合的治理管理方式。

街道辦事處在下達政策措施后，由社區負責人對工作進行梳理分解，并通過不同村的具體情況落實到各個小區進行實施。可以看出該種管控方式屬于輸入性行政管控，對于政府關注的難以平衡的重點事宜都采取輸入性行政管控方式。這種輸入性行政管控方式對資源不平衡、發展不成熟的城郊村向新型城鎮化建設轉型具有強大的推動力，同時在城郊村轉型的整體進程和方式上起主導作用。

在實施輸入性行政管控的同時，各級管理也能發揮一定的思想服務引導功能。社區委員會能夠輸入一些新型城市治理的理念和方法，同時通過不斷宣貫和制度的執行，能夠不斷引導居民形成先進的思想，同時對居民生活習慣、行為方式產生潛在影響。隨著城鎮化進程不斷推進，社區獲得更多的資源和發展動力，社區委員會與居民的利益關聯進一步凸顯，兩者互相之間的關注也逐步提升。

3.2 精英治理

農村工業經濟的不斷發展，使得農村新型經濟精英階層崛起，其積極的參與社區治理能為新型城鎮化建設提供推動力，圳美社區通過政策吸納各類經濟能人精英。這些精英被安排進入村級管理班子，發揮個人才能推進城郊村的進一步改造優化作用。精英治理能夠有效地解決城郊村向新型城鎮化進程轉變的局限性，同時對于精英來說，也更好地履行了崗位職責和社會責任。

在圳美新村的城鎮化進程中，其治理主要圍繞舊村改造、發展集體工業經濟、環境治理3個方面。舊村改造主要為住房、道路、管網、服務等；集體經濟則通過引資和發展產業推動經濟增長；環境治理通過軟硬件結合的方式進行；實際上3種主要改造方向都與經濟精英治理有關。圳美社區通過深圳市土地劃撥使用指標通過積極運作經營，獲得多處舊村改造項目，圳美新村是集中當初住戶混亂的圳美舊村改造而來的。圳美新村通過發展園區工業，利用以地生財逐步獲得持續的經濟發展，為圳美新村經濟發展增添新動力。隨著經濟的不斷發展，圳美新村的各項改造工程逐步進行，道路改造、給排水、燃氣等一大批改造項目開始正式被推進，生活環境有了巨大改善。同時治理精英利用合理的運作策略積極爭取項目補助，使得圳美新村資源整合進一步提高，圖2為圳美新村2004～2018年資源整合折線圖。

圖2 2004-2018年小區的資源整合度

3.3 民眾參與與政治信任

圳美新村采用民主選舉的方式參與社區建設，選舉后的具體參與程度不足，社區管理人員通過點對點地毯式接觸征集各個重要單位的意見建議和利益訴求，同時協調每一個受到影響的居民住戶，通過將點連成線然后形成面，將利益訴求平衡化，擬定方案解決改造升級以及服務升級中的矛盾。

城郊村的改造升級必然伴隨著住房、公共空間的布局變化，住房空間受到限制，公共空間進一步削弱，由于空間的限制和固定，意見領袖的話語空間也同樣受到限制，隨著村落空間格局尤其是居民住房結構的變化，村落公共空間嚴重地被削弱，傳統的公共輿論與意見領袖逐漸失去了話語權；本地就業無法及時跟進，大部分青年勞動力流失，因此社區治理的利益訴求并不能及時參與。在社區治理制度完善、人員相對固定，治理效果出色的情況下，民眾的訴求不斷推進實現，因此參與度自然逐漸降低，實際上也是對小區治理的制度、管理人員和治理效果的一種信任，實現了正相關治理，有利于治理精英的才華施展和小區治理的進一步推進。

4 結語

目前深圳市社區治理工作進一步推進，社區治理由城鎮、農村兩種不同制度融合，其并不套用經典城市治理模式，也不直接采用傳統農村治理方法，而是將兩種方式進行改良融合形成的新型城郊社區治理體系。深圳城郊村社區的“協同共治”模式是當地政府對城郊村社區治理體制的創新，其能夠使得基層居民訴求得到有效解決，而與城鎮化的標準要求不沖突，因此其為城郊村向新型城鎮化轉型發展提供了巨大推動力，是一種有效的社區治理模式。